Фінансове право України - Воронова Л.К. -
14.2. Правовий статус Національного банку України

Верхній рівень банківської системи України представлений єдиним органом - Національним банком України. Відповідно до ст. 2 Закону України "Про Національний банк України" від 20.05.1999 р. (далі -Закон про НБУ) Національний банк України є центральним банком

України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, повноваження і функції якого визначаються Конституцією України!, цим Законом та іншими законами України.

Центральний банк у будь-якій державі є особливим органом. Це зумовлено його спеціальним правовим статусом, який передбачає покладення на нього низки особливих функцій, які має здійснювати лише одна інституція банківської системи - саме центральний банк держави. До таких функцій належать: забезпечення стабільності національної грошової одиниці, проведення грошово-кредитної політики, емісія грошей та організація їх обігу, організація системи рефінансування комерційних банків, банківське регулювання та банківський нагляд тощо.

Найважливішою функцією центральних банків є забезпечення стабільності національної валюти. Про це свідчить ст. 99 Конституції України, у якій зазначено, що забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави — Національного банку України. Забезпечення стабільності національної валюти є прерогативою Національного банку України, і саме тому особливого значення набуває закріплення його правового статусу, який би забезпечував ефективну реалізацію центральним банком Його основної та інших функцій.

Правовий статус центрального банку як системна категорія поряд із функціональною характеристикою включає також передбачену нормами права спеціальну правоздатність суб’єкта права у питаннях відання» а також його повноваження, що, враховуючи публічні функції Національного банку, становлять його компетенцію2.

Визначальним елементом правового статусу Національного банку України є положення, закріплене у ст. 2 Закону про НБУ: Національний банк України є особливим центральним органом державного управління. Використання законодавцем терміна "особливий центральний орган державного управління" при характеристиці Національного банку України є універсальним підходом за двома підставами.

По-перше, це законодавче визначення підкреслює державно-управлінську природу діяльності Національного банку України в процесі реалізації покладених на нього функцій. Національний банк бере активну участь у державному управлінні економічними процесами в Україні шляхом проведення грошово-кредитної політики, а також здійснює спеціальні управлінські заходи у вигляді адміністративного та індикативного регулювання банківської діяльності.

По-друге, у такий спосіб підкреслюється принципова особливість правового статусу вітчизняного центрального банку. З урахуванням положення ст. 6 Конституції України щодо здійснення державної влади в України на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Національний банк України не входить до жодної з гілок влади, що виступає важливою гарантією його незалежності від органів державної влади. Незалежність Національного банку від органів державної влади слід вважати головним принципом його діяльності. Важливе значення цього принципу підтверджується практикою законодавчого закріплення статусу центрального банку в інших країнах. Відповідно до ч. 2 ст. 75 Конституції Російської Федерації "защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти"1. На основі тлумачення цієї конституційної норми російські фахівці Г. А. Тосунян і А. Ю. Віку-лін зазначають, що Банк Росії - це самостійна ланка єдиної системи державної влади Російської Федерації. При цьому вони дійшли висновку щодо можливості включення в єдину систему державної влади федеральних органів державної влади, які не є органами законодавчої, виконавчої чи судової влади, та стверджують, що наявність четвертої "грошової влади" — це не тільки реальність, властива Російській Федерації, але й невід’ємна риса європейської теорії і практики державного будівництва2. За такого підходу порушується конституційний принцип поділу влади, а також змішується чинна система державної влади та система державного управління.

Принцип незалежності центрального банку спрямований на забезпечення ефективної реалізації його основної функції. Відомий польський економіст М. Дембровський підкреслює, що для виконання своєї основної місії у сфері грошової політики центральний банк має бути повністю незалежним як від законодавчої, так і від виконавчої влади. Захист органу, відповідального за грошову політику, від політичного циклу і політичної нестабільності досягається саме його незалежністю1.

Зміст принципу незалежності Національного банку України розкривається у процесі аналізу інституційного та бюджетного аспектів.

Провідна ідея інституційної незалежності полягає у забезпеченні режиму невтручання в діяльність центрального банку з боку органів державної влади. Однак, як слушно стверджує А. О. Селіванов, незалежність центрального банку не слід зводити до статусної незалежності серед інших суб’єктів управління економічними процесами, адже саме національний банк здатний бути єдиним емісійним центром та відповідати за управління всією грошово-кредитною системою2. За таких умов особливого значення набуває розроблення механізму взаємодії Національного банку України з вищими органами державної влади, оскільки він не може залишатися самоізольованим від інших суб’єктів економічної політики держави. Саме тому переконливою видається пропозиція А. С. Гальчинського щодо необхідності побудови відносин між законодавчими органами, урядом і національним банком не на ієрархічній структурі, а на принципах рівноправного партнерства3.

Зміст інституційної незалежності Національного банку України розкривається через механізм його відносин із парламентом, урядом та главою держави - Президентом України. Особливості форм цих взаємовідносин закріплені у розділі IX Закону про НБУ.

Відповідно до ст. 51 цього закону, національний банк підзвітний главі держави та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень. Підзвітність означає:

1) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України Верховною Радою України за поданням Президента України;

2) призначення та звільнення Президентом України половини складу Ради Національного банку України;

3) призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу Ради Національного банку України;

4) доповідь Голови Національного банку Верховній Раді України про діяльність Національного банку;

5) надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Світова практика побудови відносин між центральним банком та парламентом свідчить про різні форми парламентського контролю за діяльністю центрального банку. Форма правління Фінляндії, приміром, визначає, що Фінляндський банк працює під гарантією Едускунти та перебуває в її віданні, а його діяльність контролюється уповноваженими, які обираються Едускунтою. У швецькій конституції (гл. 9, §12) встановлено, що Ріксбанк є органом, підзвітним Ріксдагу - парламенту Швеції1.

Особливості взаємовідносин Національного банку України з Кабінетом Міністрів України викладено у ст. 52 Закону про НБУ, яка закріплює такі їх форми:

- Національний банк та Кабінет Міністрів України проводять взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного і соціального розвитку;

- Національний банк на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів;

- Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади на запит Національного банку надають інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу;

- Національний банк підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

- Голова Національного банку або за його дорученням один з його заступників можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

- у засіданнях Правління Національного банку можуть брати участь члени Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу;

— Національний банк України має право подавати Кабінету Міністрів України у встановленому порядку пропозиції щодо законодавчого врегулювання питань, спрямованих на виконання функцій Національного банку України.

Другим аспектом принципу незалежності Національного банку України є бюджетна незалежність,, зміст якої включає кілька елементів: по-перше, це умови та порядок участі центрального банку у фінансуванні бюджетних видатків, зокрема, дефіциту державного бюджету; по-друге, порядок перерахування прибутку банку до державного бюджету.

Відповідно до ст. 54 Закону про НБУ, Національному банку забороняється надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат Державного бюджету України. Наявність цієї норми в указаному законі відповідає тенденціям світової практики законодавчого регулювання відносин центрального банку і уряду з приводу залучення коштів Центробанку для фінансування бюджетних видатків. Пряме кредитування уряду центральним банком з метою фінансування бюджетного дефіциту становить реальну загрозу як для монетарної стабільності, так і для фінансової безпеки держави в цілому1. Заборона кредитувати — одна з головних вимог нормативно-правової конвергенції до країн - кандидатів до вступу в Європейський Союз. Як виняток, законами про центральні банки окремих держав центробанкам дозволяється надавати короткострокові кредити лише з метою касового обслуговування бюджету, обмежуючи розмір кредитів певним розміром його дохідної частини. Такий підхід дає центральному банку можливість гнучкіше формувати свої відносини з урядом. З одного боку, не порушується принцип політичної недоторканості Центробанку, а з другого є коректним з правового погляду інструментом підтримання державної економічної політики, якщо це не загрожує грошовій стабільності2.

Інше законодавче обмеження щодо фінансування Національним банком України дефіциту державного бюджету передбачено ч. б ст. 15

1 Одним із чинників глибокої загальноекономічної кризи та гіперінфляції в Україні протягом першої половини 1990-х років була хибна практика надання Національним банком України кредитів Міністерству фінансів України з метою фінансування дефіциту Державного бюджету на підставі відповідних норм законів про Державний бюджет України 1991-1996 pp.

Бюджетного кодексу України: "емісійні кошти Національного банку України не можуть бути джерелом фінансування дефіциту Державного бюджету України". Позбавлення уряду необмеженої емісійної влади та протиставлення їй представництва фінансових інтересів країни -це положення на початку XX ст. Л. М. Яснопольський розглядав як фінансову конституцію1.

Фінансування бюджетних видатків може здійснюватись із використанням інструментів фондового ринку, шляхом придбання центральним банком державних цінних паперів. Національний банк України, згідно із Законом про НБУ (п. З ст. 42), має право купувати і продавати на вторинному ринку цінні папери в порядку, передбаченому законодавством України. Проте ця норма не забороняє Національному банку придбання державних цінних паперів при їх первинному розміщенні, що за певних умов може становити загрозу монетарній стабільності у разі, якщо в такий спосіб центральний банк фактично кредитуватиме уряд у значних розмірах. Саме тому Бюджетний кодекс Російської Федерації містить норму щодо неможливості придбання Банком Роси боргових зобов’язань Російської Федерації, суб’єктів Російської Федерації, муніципальних утворень при їх первинному розміщенні з метою використання їх як джерела фінансування дефіциту бюджету2.

Другий елемент-бюджетної незалежності Національного банку України визначається порядком перерахування частки його прибутку до Державного бюджету України. Відповідно до ч. З ст. 5 Закону про НБУ Національний банк за підсумками року у разі перевищення кошторисних доходів над кошторисними витратами, затвердженими на поточний бюджетний рік, вносить до Державного бюджету України наступного за звітним року позитивну різницю на покриття дефіциту бюджету. Таким чином, підставою перерахування Національним банком суми перевищення доходів над витратами є фактичний склад: а) наявність дефіциту Державного бюджету України згідно із відповідним законом; б) перевищення кошторисних доходів над кошторисними витратами Національного банку за попередній, ніж за звітний бюджетний рік, що затверджується Радою Національного банку України.

14.3. Банківське регулювання і банківський нагляд
ТЕМА 15. ПРАВОВІ ОСНОВИ ГРОШОВОГО ОБОРОТУ
15.1. Грошова система України
15.2. Поняття і зміст грошового обороту
15.3. Правове регулювання готівкового обігу
15.4. Правове регулювання безготівкових розрахунків
ТЕМА 16. ВАЛЮТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ І ВАЛЮТНИЙ КОНТРОЛЬ
16.1. Поняття валюти і валютних цінностей
16.2. Зміст валютного регулювання
16.3. Валютний контроль