Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 4.10. Зміни у міжбюджетних відносинах Польщі

З початку 1990-х років відбувається посилення ролі місцевого уряду - субцентральних державних урядів, у секторі державного управління (див. табл. 4.12), яке особливо прискорилося після проведення адміністративно-територіальної реформи 1998 р.

Таблиця 4.12. Частка субцентральних урядів Польщі у ВВП та видатках держави

Завдяки перерозподілу повноважень між рівнями субдержавних урядів частка субцентральних урядів у сукупних видатках сектору державного управління Польщі зросла з 23 % у 1998 р. до майже 30 % у 1999 р., як і очікувалося (див. табл. 4.13).

Таблиця 4.13. Зміни структури державних фінансів Польщі внаслідок здійснення територіальної реформи, % до видатків зведеного державного бюджету

Структура видатків гмін щодо найбільш вагомих функцій мала у 1999 р. такий вигляд: освіта - 39,6 %, комунальне господарство - 16,6 %; повітів: освіта - 42,8 %, громадська безпека 18,4 %, соціальний захист - 14,8 %; міст з правами повіту: освіта - 37,8 %, комунальне господарство - 14,3 %, соціальний захист - 9,8 %, громадська безпека - 8,2 %; воєводств: транспорт - 20,8 %, сільське господарство - 16,4 %, охорона здоров'я - 13,6 %, освіта - 14,1 %.

Ставки власних податків та зборів встановлює рада гміни у рамках обмежень, визначених законодавством. Крім того, ради гмін можуть запроваджувати пільги з місцевого оподаткування.

Частка власних доходів у бюджетах субцентрального уряду Польщі досить вагома (див. табл. 4.14), хоч і спостерігається тенденція до її зменшення.

До власних доходів за бюджетною класифікацією Польщі належать податковий розподіл з фіксованими на декілька років нормативами. У табл. 4.14 ці доходи виділені окремо, оскільки вони все-таки належать до міжбюджетних трансфертів.

Реформа 1998 р. означала появу нових рівнів самоврядування - повітів та воєводств. Закон про доходи місцевих урядів 1998 р. не вніс значних змін до дохідної бази гмін, проте визначив її елементи для повітів та воєводств (див. табл. 4.15).

Таблиця 4.14. Структура доходів муніципалітетів у Польщі до проведення реформи

Таблиця 4.15. Структура доходів рівнів сектору державного управління Польщі після проведення реформи, % від сукупних доходів

Відповідно до законодавства з початку 1990 р. за гмінами було закріплено право на частку у таких державних доходах: прибутковий податок з підприємств (норматив 5 %) та прибутковий податок з громадян (15 %). Особливістю перших років було те, що розподілені податки збиралися на рівні воєводства (за принципом походження) і розподілялися пропорційно до кількості мешканців відповідної гміни. Звідси випливало, що сільські гміни отримували перевагу над містами, оскільки там збиралося податків надушу населення набагато менше. З урахуванням того, що потреби міст у видатках є набагато більшими, ніж у сільських гмін, це викликало певні проблеми, оскільки міста були явно невдоволені такою несправедливістю, у результаті чого з 1996 р. розподілені доходи почали розподіляти пропорційно до сум податкових доходів, генерованих на території гміни, тобто за принципом походження.

У структурі трансфертних доходів субцентрального уряду Польщі переважають прямі міжбюджетні трансферти: співвідношення між ними та податковим розподілом становило у 1999 р. 3:1; частка інвестиційних грантів у прямих міжбюджетних трансфертах становила 6,3 %.

Важливим джерелом доходів гмін традиційно є загальні та цільові субвенції. Загальна субвенція призначалася для фінансування загальних послуг, які надають гміни, і складалася з чотирьох частин. Перша частина субвенції (компонент "за потребами") розподілялася між гмінами пропорційно до кількості мешканців, за формулою, яку визначав міністр фінансів. Друга частина субвенції призначалася для вирівнювання фінансової спроможності і надавалася тим гмінам, у яких дохід на одного мешканця становив менше 85 % від середнього по країні. Державний грант покривав 90 % різниці між податковими доходами на душу населення та середнім рівнем по країні. Фінансово забезпеченіші громади робили внески до державного бюджету, якщо їхній дохід на душу населення переважав 150 % від середнього рівня. Третій компонент - інвестиційна субвенція - не мав визначених правил розподілу. Четвертий компонент - освітня субвенція - до 1996 р. розраховувалася окремо для кожної гміни, потім - за об'єктивними критеріями. З часом вирівнювальний компонент поглинув компонент "за потребами" та інвестиційний.

Цільові субвенції надавалися для фінансування певних завдань, делегованих державою (соціальні виплати та утримання державних установ, якими гміни управляли за дорученням держави), та власних функцій (в основному на фінансування капітальних видатків). Обсяг субвенції визначався за фінансовими нормативами, які відповідають видаткам держави на надання цієї послуги; проте об'єктивних критеріїв для оцінки видаткових потреб різних категорій громад не було сформульовано; тому не дивно, що гміни стверджували, ніби державних коштів вистачає для покриття лише половини видатків, тоді як державні органи зазначали, що коефіцієнт покриття становить 70-80 %. Окремі суми виділялися на освітні цілі та охорону довкілля.

Разом з тим існуюча у Польщі система фінансового вирівнювання не виконувала усіх завдань, покладених на неї. Проблеми створював той факт, що фінансовий потенціал гмін не відповідав обсягу покладених на них завдань: частка видатків гмін у ВВП не зростала, як і частка гмін у видатках сектору державного управління, попри зростання обсягу завдань. Це означало, що значну частину фінансування послуг громади перекладають на громадян, а певну частину недостатньо фінансують, скорочуючи мережу комунальних закладів та установ.

Слід зазначити, що з ускладненням системи місцевого самоврядування співвідношення між формами міжбюджетних трансфертів не змінилося. До фонду загальних субвенцій здійснюється відрахування визначеної частки доходів державного бюджету, а також внески більш забезпечених місцевих урядів; його основні компоненти - базова загальна субвенція (складається з резервного фонду за нормативом 4 %, субвенції на вирівнювання, субвенції на поточні видатки), освітня субвенція (розподіляється за формулою, що враховує 21 чинник), субвенції на компенсацію втрачених внаслідок рішень центральних урядів доходів. Інвестиційні субвенції віднесено до категорії цільових, які розподіляються між воєводствами, а воєводи здійснюють їх розподіл між гмінами (компенсується, як правило, до 50 % інвестиційних видатків у сферах, що попередньо узгоджуються). Обсяг загальної субвенції для повітів та воєводств не фіксується, а визначається законами про бюджет і складається з трьох частин: на освіту (за формулою), на дорожнє господарство (за формулою), на вирівнювання (отримують усі повіти та воєводства, окрім одного найбільш забезпеченого з кожної групи).

Загальна субсидія повіту складається, як і для гмін, з трьох компонентів. Перший визначається за таким критерієм, як довжина доріг, другий - це субсидія на середню освіту, третій - вирівнювальний грант. Вирівнювання здійснюється так само, як і для гмін. За базу беруть доходи від часток гмін у прибутковому податку з громадян та прибутковому податку з підприємств.

З державного бюджету країни також виділяються додаткові гранти для субсидування певних капітальних проектів; їхній обсяг не може перевищувати 50 % суми капітальних видатків повітів.

Отже, незважаючи на значний прогрес, ситуація з розбудовою міжбюджетних відносин у Польщі залишається все ще досить далекою від ідеалу, оскільки "революція відповідальності за послуги до субнаціональних урядів не завершена децентралізацією повноважень щодо оподаткування, особливо повітів та нових регіонів". Особливості фінансового вирівнювання в Польщі після проведення адміністративної реформи 1999 р. подано у табл. 4.16.