Регіональна економіка - Качан Є.П. - 4.5. Проблемні регіони та їх типологія

Проблемними називають такі регіони, у розвитку яких виникає низка несприятливих обставин постійного або тимчасового характеру: занепад економіки, соціально-політичні й етнічні конфлікти, масштабні техногенні аварії або стихійні природні явища тощо. Необхідність, деколи негайна, розв'язання цих проблем зумовлює розробку спеціальних програм розвитку, тому часто такі регіони називають програмними. Одним із найскладніших питань є визначення критеріїв (показників) проблемності та меж цих територій.

Поняття про проблемні регіони

Проблемними регіонами називаються території з особливими аномаліями розвитку і необов'язково, щоб вони були дуже великими (рівня економічного району, області). Це можуть бути й окремі населені пункти, інші локальні об'єкти. Природно-географічні об'єкти (наприклад, басейни річок), зони техногенних аварій (наприклад, Чорнобильська) також належать до проблемних територій.

За О.Г. Гранбергом, "конструктивний зміст поняття "проблемний регіон" — територія, яка не в змозі самостійно вирішити свої соціально-економічні проблеми (або реалізувати свій високий потенціал) і вимагає активної підтримки із боку держави. Основні якісні ознаки таких регіонів: 1) особлива гострота (критичність) поширення тієї чи іншої значної проблеми, що створює загрозу соціально-економічній ситуації в країні, політичній стабільності, екологічній рівновазі; 2) наявність ресурсного потенціалу (виробничого, науково-технічного, трудового, природного), використання якого принципово важливе для національної економіки; 3) незвичайність геополітичного і геоекономічного положення регіону з огляду на стратегічні інтереси країни" [6, 45].

В умовах кризових явищ на пострадянському просторі необхідно виділяти невелику кількість таких регіонів, щоб мати реальні шанси (потрібний обсяг фінансових, матеріальних та інших ресурсів) на подолання негативної ситуації. В Україні, наприклад, заявлено, що вся її територія є зоною екологічного лиха. Можливо, так воно і е, але для реального розв'язання екологічних проблем треба виокремити лише території з найбільш критичним станом довкілля і дійсно почати на них щось робити. Розпорошення дефіцитних ресурсів на велику кількість об'єктів ніколи не дасть швидкого позитивного результату.

Регіональна економіка виділяє такі типи проблемних регіонів: слаборозвинені (відсталі), депресивні, зони екологічного лиха, території з екстремальними природними умовами (північні райони, пустелі, високогір'я, сейсмічні зони, джунглі тощо) та ін.

Типи проблемних регіонів

Критерії їх визначення. При виділенні проблемних регіонів використовують два основних підходи. Перший складається з оцінки ступеня кризової ситуації, наприклад, це райони з глибоким постійно діючим економічним занепадом, конфліктні території, регіони стихійних і техногенних катастроф. У разі другого — виділяють головні об'єкти державної регіональної політики, наприклад, відсталі, прикордонні, старо-промислові регіони, райони нового освоєння.

Слаборозвинені (відсталі) регіони — території, що мають традиційно низький (порівняно з іншими регіонами країни) рівень економічного розвитку і життя населення. Для них характерні стагнація, або занепад економіки, низький рівень науково-технічного прогресу, панування відсталих екстенсивних технологій, підвищена бідність населення, здебільшого скрутна криміногенна ситуація, можливі етнічні, релігійні та інші конфлікти. Що цікаво, у високорозвинених країнах таких регіонів може бути більше, ніж у слаборозвинених країнах, всю територію яких можна віднести до відсталої і де регіональні відмінності невиразні.

Депресивні регіони відрізняються від слаборозвинених тим, що вони, як правило, раніше були високорозвиненими, але в умовах науково-технічного прогресу почали відставати у своєму розвитку. Для них також характерні нижчі за середні по країні показники соціально-економічного розвитку, технологічна відсталість. Проте вони накопичили значний виробничий потенціал, мають досить розвинену інфраструктуру, якісні трудові ресурси. Отже, завдяки більшому потенціалу вони мають кращі шанси виходу із кризового стану. Основною проблемою для них є необхідність структурної трансформації і модернізації економіки. Зміст поняття "депресивні регіони" загалом збігається з категорією старопромислових районів, а "слаборозвинені регіони" — з периферійними ареалами регіону.

Набір показників соціально-економічного розвитку, за якими визначають слаборозвинені і депресивні регіони, в різних країнах відрізняється як за їх кількістю, так і за якісними ознаками. В Україні критеріями їх оцінювання пропонується вважати методи, вироблені у європейському регіон а ліз мі.

Слаборозвинений регіон— це територія з рівнем розвитку промислового виробництва значно нижчим, ніж у середньому по країні. В Україні до них належать області з переважно агропромисловим напрямом розвитку, наприклад, Тернопільська, Рівненська, Чернівецька та ін.

Депресивний регіон е промислово розвиненою територією (область або її частина, чи міста та їх сукупність), кризовий стан якої є виявом структурної кризи економіки та нерівномірності розвитку промислового виробництва за галузями та регіонами країни. Такий тип регіону характеризується порівняно високим економічним потенціалом, значною часткою промисловості у структурі господарства, відносно високою кваліфікацією трудових ресурсів. Але внаслідок низької конкурентоспроможності профілюючих галузей, руйнування виробничих зв'язків, переорієнтації стратегічного курсу розвитку (наприклад, колишнього військово-промислового комплексу), що зазвичай характерно для пострадянського простору, ці регіони тепер характеризуються глибоким занепадом виробництва, високим рівнем безробіття (переважно структурного), малою інвестиційною активністю, низьким рівнем фінансово-бюджетного забезпечення і реальних доходів населення, його різким соціальним розшаруванням [10].

До депресивних регіонів можна віднести монофункціональні малі й середні міста, промислові вузли, де зосереджені підприємства гірничодобувної (наприклад, шахтні містечка Донбасу) та інших галузей промисловості, майбутній розвиток яких є проблематичним. Зупинка підприємства (воно, як правило, одне у містечку) спричиняє повну деградацію подібних населених пунктів.

В Україні внаслідок ще не подоланої загальної економічної кризи до депресивних регіонів можна віднести надто велику кількість не тільки окремих населених пунктів, а й цілих областей. У зв'язку з такою багатоадресністю негативних соціально-економічних явищ потрібна сукупність жорстких критеріїв для оцінювання рівнів розвитку регіонів, оскільки держава не в змозі надати відповідну допомогу усім слаборозвиненим об'єктам. Нині в Україні є гостра необхідність у законах стимулювання розвитку депресивних регіонів, за якими виділятимуться типи таких регіонів і встановлюватимуться вимоги щодо оцінки стану їх розвитку. Передбачається державна підтримка таких типів депресивних регіонів:

— з низьким рівнем розвитку (1) (це зазвичай великі адміністративно-територіальні одиниці — області та ін.);

— які переживають значні структурні зміни (2) (переважно адміністративні райони та міста) і поділяються: на промислові: (2а) (де частка зайнятих у промисловості перевищує частку зайнятих у сільському господарстві); аграрні (26) (де частка зайнятих у сільському господарстві перевищує частку зайнятих у промисловості); міста обласного значення (2в).

Депресивні території визначають шляхом моніторингу показників розвитку регіону, в результаті якого їм законодавчо надається статус депресивного (з визначенням терміну, на який він надається; інструментів державного стимулювання його розвитку; співвідношення державних, регіональних та інших фінансових ресурсів, що спрямовуються на виконання програми подолання стану депресивності; переліку показників, які визначатимуть результативність виконання програми; порядку здійснення щорічного контролю за виконанням запланованих заходів; укладанням спеціальної угоди між регіоном і державою як гарантом виконання програми розвитку).

Показники, за якими здійснюється визначення депресивних територій:

— для регіонів першого типу (1) — за валовою доданою вартістю на одну особу, яка обчислюється як середня за п'ять попередніх років;

— другого типу (2):

• для промислових районів (2а) — за рівнем безробіття, за методологією Міжнародної організації праці (МОП) (вищим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), часткою зайнятих у промисловості (вищою за середню по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), темпами зростання у промисловому виробництві (нижчими за середні по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років);

• для аграрних районів (26) — за щільністю населення (нижчою за середній рівень по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), рівнем зайнятості у сільському господарстві (вищим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), рівнем депопуляції населення (вищим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років);

• для міст обласного значення (2в) — за рівнем безробіття, за методологією МОП (вищим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років); часткою довготривалого безробіття (вищою по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), рівнем середньої заробітної плати (нижчим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років), рівнем злочинності серед населення (кількістю злочинів на 1000 осіб) (вищим за середній по Україні та по даній групі регіонів упродовж останніх трьох років) [14].

На наш погляд, запропонованих показників аналізу рівня депресії може бути замало. Наприклад, у Росії розглядається можливість впровадження від кількох до сотень показників регіонального розвитку. Потрібно науково обґрунтувати доцільність використання достатньої їх кількості та якості, а виокремлення депресивних регіонів проводити селективно з урахуванням індивідуальних особливостей кожного регіону окремо.

Інструментами стимулювання розвитку депресивних територій можуть бути:

— встановлення спеціального режиму інвестиційної та інноваційної діяльності суб'єктів господарювання, що реалізують проекти в пріоритетних сферах економіки, створюють нові робочі місця, відновлюють екологічно безпечні умови життєдіяльності;

— спрямування державних капітальних вкладень у розвиток виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури;

— надання підтримки, у т. ч. фінансової, малим підприємствам, для створення інфраструктури розвитку підприємництва;

— впровадження спеціальної податкової політики;

— створення спеціальних фондів регіонального розвитку (наприклад, у ЄС діють Європейський фонд регіонального розвитку, Європейський соціальний фонд, Європейський гарантійний фонд розвитку сільського господарства, інвестиційний фонд, які є основними джерелами фінансування розвитку єврорегіонів);

— реструктуризація чинних підприємств і диверсифікація виробництва, тимчасова консервація збиткових підприємств, закриття підприємств, що використали свої можливості (вичерпані ресурси, старі технології та ін.);

— надання підприємствам державних замовлень на виробництво (особливо для об'єктів ВПК);

— виведення території з експлуатації, переселення жителів (для районів техногенних та інших катастроф);

— надання допомоги населенню, виділення кредитів на освіту, перекваліфікацію, будівництво житла та ін. [14].

Хоча в Україні закон про регіональний розвиток ще не прийнятий, почала створюватися мережа агентств регіонального розвитку, які на добровільних засадах розглядають проблеми соціально-економічного розвитку регіонів (вони також сприяють формуванню СЕЗ). Наприклад, створено Асоціацію агентств регіонального розвитку, до складу якої увійшли агентство регіонального розвитку "Донбас" (м. Донецьк), Центр соціально-економічного розвитку українського Примор'я (м. Миколаїв), Дніпропетровське регіональне агентство економічного розвитку (м, Дніпропетровськ), Інститут муніципального і регіонального розвитку (м. Львів) та ін. Координацію діяльності таких організацій здійснює Міністерство регіонального розвитку і будівництва.

Депресивні регіони залежно від функцій і галузевої структури поділяються на старопромислові, аграрно-промислові, старі видобувні.

Старопромислові регіони — найперспективніші з погляду відновлення, оскільки мають накопичений потенціал розвитку. В принципі всі регіони раніше чи пізніше проходять стадію занепаду, що відповідає циклам розвитку Н.Д. Кондратьєва. Але одні із них встигають швидко модернізуватися відповідно до нового витка НТП, тоді як іншим необхідна державна допомога. Як правило, старопромислові райони мають найбільш сприятливі шанси щодо відродження завдяки їх багаторічній інфраструктурній і культурній підготовці. Особливо це характерно для так званих центральних регіонів — столичних (адміністративних) або інших історично відомих центрів. Новий їх розвиток зазвичай йде шляхом інновацій, вони стають центрами впровадження нових технологій, науково-дослідницької та конструкторської діяльності.

Типологія регіонів і міст щодо особливостей інноваційних процесів була розроблена у 1988 р. А. Куклинським:

— креативні та інноваційні регіони — лабораторії НТП, де зароджуються і проходять первинну апробацію базисні нововведення;

— адаптивні території, що здатні широко впроваджувати інновації на стадії їх масового розповсюдження;

— консервативні ареали, які не сприймають багатьох інновацій [10].

Така класифікація майже повністю відповідає типології депресивних регіонів. Отже, старопромислові райони як найперспективніші ареали розвитку економіки розвиваються шляхом створення технопарків, технополісів та інших інноваційних зон. Проте у випадку, коли в них спостерігається надмірна концентрація усіх форм діяльності, виникає потреба їх розвантаження, тобто утворюється розрив між їх креативними та адаптаційними можливостями сприйняття інновацій. Це призводить до освоєння переважно прилеглих територій: виникають наукові міста-супутники, "силіконові долини" та інші інноваційні ареали. Територією їх розвитку стають здебільшого аграрно-промислові регіони (перехідні території — провінція або напівпериферія), рідко — периферійні ареали.

Аграрно-промисловими називають досить розвинені регіони, які у своїй історії не переживали крайнощів попередніх етапів індустріалізації та урбанізації. Ті з них, що найліпше зберегли інфраструктуру, густу мережу невеликих поселень, природне середовище, мають великі можливості для нового розвитку, тому для них також характерна найбільша динамічність і нестабільність.

Низка цих регіонів може становити й консервативні регіони (периферію), населення яких вперто зберігає цінності доіндустріальних культурно-економічних укладів. Такі території — найменш перспективні для нового розвитку.

Найгірші можливості щодо відновлення мають старі видобувні регіони. Найбурхливіший період їх розвитку припадає на стадію освоєння ресурсу. У випадку, коли це не призвело до диверсифікації господарства (появи нових галузей, прямо не пов'язаних із видобутком ресурсу), на етапі вичерпання ресурсів починається їх повний занепад. Мобільна частина населення поступово мігрує, залишаються люди похилого віку і маргінальна частина населення. Раніше чи пізніше життя у подібних регіонах зникає. Як правило, за масштабами території це — точкові ареали. Найяскравішими прикладами подібних районів є занедбані вугільні шахти і кар'єри старопромислових районів Європи, США та інших країн світу.

Піонерні регіони виникають переважно у малоосвоєних районах (периферійних зонах), із відкриттям великих родовищ природних ресурсів, особливо нафти, природного газу, руд кольорових і рідкісних металів (значення можуть мати й лісові ресурси). Шлях розвитку таких регіонів залежить, по-перше, від запасів знайдених ресурсів, по-друге, від рівня сприятливості природнокліматичних умов (останні в малоосвоєних регіонах, як правило, досить жорсткі). Невеликі запаси доцільніше освоювати економним вахтовим методом, що може мінімізувати негативні наслідки завершальних стадій виробництва.

Проте у випадку, коли запаси ресурсів дуже масштабні і освоєння їх довготривале, на піонерній території часто виникають великі і багаті урбанізовані ареали, як, наприклад, у Тюменській області Росії. У світовому рейтингу країн (за індексом розвитку людського потенціалу), якщо б Тюменську область розглядали як окрему країну, вона посіла б 36 місце (Москва також як окрема країна — 32; Росія загалом — 63). За рівнем ВВП на одну особу (із урахуванням паритету купівельної спроможності) область займає перше місце в Росії — 25 178 дол. (Москва — 17 279 дол.)[3].

Для України, територія якої практично вся освоєна, піонерні регіони, крім невеликих нових місць видобутку корисних копалин, не є актуальними. Проте випадки відкриття великих родовищ корисних копалин не виключаються й у старих заселених ареалах, тому досвід піонерного освоєння зарубіжних країн треба вивчати.

Прикордонні регіони відіграють особливу роль у безпеці країни і розгортанні міжнародного співробітництва. Вони виконують бар'єрну, фільтруючу і контактну функції. Розрізняють три види прикордонних територій:

— макрорівень — усі великі суб'єкти адміністративно-територіального поділу країни (в Україні області та АР Крим), що межують з іншими країнами (в Україні їх 15, виключно приморські області);

— мезорівень — адміністративні райони у складі областей, частина зовнішніх кордонів яких збігається з державним кордоном;

— мікрорівень — прикордонна смуга з населеними пунктами, які безпосередньо виходять або знаходяться на кордоні. За правилами Світової організації торгівлі, смуга прикордонної торгівлі поширюється на 15 км по обидві сторони кордону [6, 47—48],

Таким регіонам можна надати роль форпостів у міжнародній інтеграції країни. Прискорений розвиток прикордонних територій має компенсувати їх віддаленість від головних економічних центрів країни, підвищити їх ринкову конкурентоспроможність. Часто на таких територіях створюють спеціальні економічні зони.