Бюджетна система - Федосов В.М. - 1.5. Бюджетне законодавство та його розвиток в Україні

Нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, відповідно до ст. 4 Бюджетного кодексу України є:

1) Конституція України;

2) Бюджетний кодекс України;

3) Закон про Державний бюджет України;

4) інші закони, що регулюють бюджетні відносини, передбачені ст. 1 Бюджетного кодексу України;

5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу України та інших законів України;

6) нормативно-правові акти органів виконавчої влади, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу;

7) рішення про місцевий бюджет;

8) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до Бюджетного кодексу.

Першою в системі нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні, є Конституція. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і мають відповідати їй.

Статті 95-98 Конституції України присвячені регулюванню бюджетних відносин, зокрема засадам побудови бюджетної системи, бюджетному процесу та контролю за виконанням бюджету. Стаття 95 визначає, що Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно Законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Держава прагне до збалансованості бюджету України. Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

Стаття 96. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня до 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період. Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект Закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом Закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Стаття 97. Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України. Поданий звіт має бути оприлюднений. Стаття 98. Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата¹.

Окремі положення щодо регулювання бюджетних відносин містяться і в інших статтях Конституції:

1) кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законом (ст. 67);

2) референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету (ст. 74);

3) до повноважень Верховної Ради України належить: затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (ст. 85);

4) виключно законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної й іноземних валют на території України; порядок утворення й погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи (ст. 92);

5) Кабінет Міністрів України розробляє проект Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає їй звіт про його виконання (ст. 116);

6) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: підготовку та виконання обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень;

7) держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і їх діяльності. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів

(ст. 130);

8) до відання Автономної Республіки Крим належить: розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм (ст. 138);

9) держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує його (ст. 142);

10) місцевому самоврядуванню можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або віднесенням до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності (ст. 143).

Відповідно до положень Бюджетного кодексу України саме він є другим в ієрархії нормативно-правових актів бюджетного законодавства. За період становлення бюджетного законодавства чинними були Закон України "Про бюджетну систему України" та Бюджетні кодекси різної редакції.

У 1990 р. був прийнятий Закон України "Про бюджетну систему України", яка складалася з Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Зазначений Закон втратив чинність на підставі Бюджетного кодексу¹ № 2542-Ш від 21 червня 2001 р., який визначив правові засади бюджетної системи України, її структуру, принципи функціонування, основи бюджетного процесу та міжбюджетних відносин і відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникали в процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Ним систематизовано й унормовано цілу низку найважливіших бюджетних питань, а саме:

- приведено у відповідність до Конституції України терміни проходження основних стадій бюджетного процесу, розмежовано функції між органами державної влади й місцевого самоврядування;

- закріплено конкретні джерела наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, зокрема, до останніх у повному обсязі передано надходження від податку з доходів фізичних осіб. Водночас податок на прибуток підприємств (крім комунальних підприємств), який є ризиковим і нестабільним щодо його сплати, залежним від сезонності виробництва й від рівня економічного розвитку території, віднесено до доходів державного бюджету, які враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам із державного бюджету;

- розмежовано видатки державного й різних рівнів місцевих бюджетів відповідно до принципу субсидіарності, який полягає в наближенні надання державних послуг до їх безпосереднього споживача;

- введено поділ видатків на ті, що враховуються, і ті, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, що в перспективі дасть змогу перейти до поділу видатків на виконання делегованих і власних повноважень місцевими органами влади;

- визначено систему міжбюджетних трансфертів, зокрема встановлено їх види, сутність і мету надання, форми й механізми перерахування;

- регламентовано прямі міжбюджетні відносини та застосування формульного методу планування міжбюджетних трансфертів відповідно до фінансових нормативів бюджетної забезпеченості;

- визначено й унормовано складові бюджетної класифікації, при цьому плату за послуги, що надаються бюджетними установами, віднесено до складу доходів бюджету;

- установлено вимоги щодо формування й використання резервного фонду бюджетів та бюджету розвитку на місцевому рівні;

- визначено учасників бюджетного процесу, розмежовано права та обов'язки розпорядників бюджетних коштів та їх одержувачів;

- установлено єдині правила складання проектів бюджетів, регламентовано процедури складання, розгляду та затвердження державного й місцевих бюджетів;

- визначено правила проведення видатків у разі несвоєчасного прийняття Закону про Державний бюджет (рішення про місцевий бюджет);

- упорядковано права й повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні запозичень і наданні гарантій за рахунок бюджетних коштів, зокрема міським радам міст із чисельністю населення понад 800 тис. мешканців надано право здійснювати зовнішні запозичення;

- заборонено створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, що дало змогу акумулювати у складі бюджетів відповідного рівня доходи й видатки в повному обсязі;

- заборонено здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання за рахунок бюджетних коштів позичок юридичним і фізичним особам, а також надання позичок з одного місцевого бюджету іншому;

- запроваджено казначейське обслуговування виконання державного й місцевих бюджетів;

- установлено правові підстави для створення системи внутрішнього фінансового контролю, визначено його завдання та відповідальність керівника за його організацію;

- визначено поняття й суб'єктів бюджетного правопорушення, повноваження органів влади в цій сфері, заходи впливу та встановлено відповідальність за порушення бюджетного законодавства¹.

Протягом 2003-2010 рр. до Бюджетного кодексу України було внесено змін понад 20 разів, вони переважно стосувалися головних розпорядників², управління залишком бюджетних коштів³, фінансування політичних партій⁴, змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про загальнообов' язкове державне пенсійне страхування"¹, запобігання негативним наслідкам фінансової кризи² тощо.

1 січня 2011 р. набув чинності Бюджетний кодекс України у новій редакції, структура якого наводиться на рис. 1.4.

Бюджетний кодекс України³ у новій редакції містить такі основні відмінні від попередньої редакції положення:

1. Запровадження середньострокового планування. Статтею 21 передбачено складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди. Міністерство фінансів України за участі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Національного банку України, а також головних розпорядників коштів державного бюджету складає прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, який ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах.

Прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом Закону про Державний бюджет України. Він уточнюється на підставі прийнятого Закону про Державний бюджет України і схвалюється Кабінетом Міністрів України. Прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складають та схвалюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад згідно з прогнозними, програмними документами економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державними цільовими програмами. Він ґрунтується на прогнозі Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.

2. Розширення сфери застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі. Стаття 20 визначає засади застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі на рівні державного та місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу в бюджетному процесі є бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти і результативні показники бюджетних програм.

3. Удосконалення управління борговою політикою. По-перше, зафіксовані права на здійснення державних внутрішніх і зовнішніх запозичень та управління борговими зобов'язаннями (ст. 16). По-друге, визначено правові засади отримання гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктів господарювання та порядок стягнення заборгованості перед державою за кредити, залучені під державні гарантії.

Бюджетний кодекс дає визначення таких понять, як державний та місцевий борг, гарантований Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста, борг, гарантований державою, державне запозичення, місцеве запозичення (ст. 2).

4. Направлення понадпланових доходів державного бюджету виключно на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм і здійснення заходів, пов'язаних із проведенням соціальних реформ.

5. Посилення фінансового контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Бюджетний кодекс України передбачає оптимізацію процедури розгляду і прийняття Закону про Державний бюджет, а також введення норм, що визначають склад доходів загального фонду державного бюджету, перелік захищених статей видатків, процедуру переведення дотацій вирівнювання, що надаються місцевим бюджетам. Він містить у ст. 2 уточнений і доопрацьований перелік основних термінів, частина з них була змінена (бюджетний процес, видатки бюджету, коефіцієнт вирівнювання, місцевий фінансовий орган, платіж, дефіцит, профіцит тощо), а частина - вперше наведена (бюджетні кошти, власні надходження бюджетних установ, інвестиційна програма, кошторис, одержувач бюджетних коштів, органи, що контролюють справляння надходжень бюджету, паспорт бюджетної програми, програмно-цільовий метод у бюджетному процесі, управління бюджетними коштами, фінансовий норматив бюджетної забезпеченості тощо).

Прийняття Бюджетного та Податкового кодексів спричинило низку змін в інших, більш ніж 20 законах, основними з яких є: Кодекс України про надра, Земельний кодекс України, закони "Про зовнішньоекономічну діяльність", "Про господарські товариства", "Про товарну біржу", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", "Про природно-заповідний фонд України", "Про приватизацію державного житлового фонду", "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", "Про оренду державного та комунального майна", "Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів", "Про освіту", "Про Національний банк України", "Про банки і банківську діяльність" та ін.¹

Згідно з чинним законодавством державний бюджет має набувати форми закону, тобто затверджується Закон України "Про Державний бюджет" (на відповідний рік). Згідно з Бюджетним кодексом України Закон про Державний бюджет України - це закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду. Законом про Державний бюджет України відповідно до ст. 40 Бюджетного кодексу визначаються:

1) загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) державного бюджету, державного боргу і надання державних гарантій, а також повноваження щодо цих гарантій відповідно до ст. 17 Бюджетного кодексу;

3) доходи державного бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до Закону);

4) фінансування державного бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до Закону);

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання та видатків розвитку, у тому числі розподіл видатків на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями (у додатках до Закону);

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до Закону);

7) розмір оборотного залишку коштів державного бюджету;

8) розмір мінімальної заробітної плати і прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період;

9) перелік кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів), із зазначенням кредиторів, загальних обсягів кредитів (позик) та обсягів їх залучення у відповідному бюджетному періоді в розрізі бюджетних програм (у додатку до Закону).

Уперше після проголошення незалежності був прийнятий Закон України "Про Державний бюджет України на 1992 рік", який складався з 23 статей, та внесено зміни від 31 грудня 1992 р. Стаття 1 Закону містила такі положення: "Затвердити Державний бюджет України на 1992 рік по доходах у сумі 657 752,3 млн карбованців і по видатках у сумі 684 471,2 млн карбованців. Установити, що фінансування видатків провадиться в межах фактично одержаних доходів із застосуванням жорсткого режиму економії"¹.

Закон України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" визначає доходи Державного бюджету України на 2012 р. у сумі 332 821 347,3 тис. грн, видатки у сумі 358 010 376,4 тис. грн, граничний обсяг дефіциту у сумі 25 129 484,1 тис. грн.

До складу законодавства, що регулює бюджетну систему України, також входять Закон України "Про місцеве самоврядування" та Європейська хартія про місцеве самоврядування. Європейська хартія про місцеве самоврядування підписана 15 жовтня 1985 р. у Страсбурзі. Хартія ратифікована 38 країнами, у тому числі й Україною (законом від 15 липня 1997 р. № 452). Місцеве самоврядування визначене як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Регулювання забезпечення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами висвітлено у ст. 9 Хартії:

- органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;

- обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом;

- частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону;

- захист слабших у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Органи місцевого самоврядування інформуються у відповідний спосіб про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів. Надання дотацій не скасовує основоположної свободи органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції;

- для здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону.

Важливою складовою правового забезпечення функціонування бюджету є Основні напрями бюджетної політики.

В Основних напрямах бюджетної політики на 2012 р.¹ визначена пріоритетність формування сприятливого макроекономічного середовища, здійснення послідовних та ефективних заходів у сфері податків і бюджету, забезпечення стабільності державних фінансів, високих темпів економічного зростання на основі проведення модернізації економіки країни та підвищення її конкурентоспроможності, формування бюджету за принципом середньо-строкового бюджетного планування з чіткими фіскальними та видатковими орієнтирами.