Бюджетна система - Федосов В.М. - 2.2. Методи бюджетного планування

У системі фінансового планування важливе місце займають методи бюджетного планування: нормативні, балансові, екстраполяційні, прямого розрахунку, економічного аналізу, бюджетування. Узагальнювальним при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов'язковому збалансуванні доходів і видатків. Конкретне його призначення полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами й видатками на всіх рівнях бюджетного планування, а також вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув' язка доходів і видатків бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів. Цей метод на сучасному етапі став невід' ємною складовою програмно-цільового підходу щодо складання бюджету, який є найбільш поширеним у світовій бюджетній практиці.

Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу - визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення способів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного податку передбачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями видатків. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів (рис. 2.2). За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума видатків на охорону здоров' я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у сферах охорони здоров' я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Крім того, вадою нормативного методу планування вважають брак узгодженості бюджетних зобов' язань, зумовлених нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат.

Рис. 2.2. Алгоритм бюджетного планування за нормативним методом

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає можливість ув' язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на підставі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контрольних органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі зазначені методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи. Одначе жоден із них не дає відповіді на запитання: наскільки корисними для суспільства виявилися бюджетні витрати за тими чи іншими напрямами і який вплив це справило на соціально-економічний розвиток країни загалом і споживача послуг зокрема. Для розв' язання цієї складної проблеми, окрім названих методів бюджетного планування, застосовують різні підходи до бюджетування, оскільки вдосконалення системи планування бюджету потребує взаємозв' язку між стратегічними цілями розвитку держави і результатами діяльності органів державної влади та інших учасників бюджетного процесу. При цьому будь-які рішення стосовно фінансування тих чи тих програм мають ураховувати результати, досягнуті в попередніх бюджетних періодах, їх можна оцінити за допомогою таких елементів, як моніторинг та оцінювання ефективності й результативності програм, що вже є притаманним бюджетуванню. Крім того, бюджетне планування є складовою бюджетування, воно включає складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження з метою достовірного визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету, оптимального розподілу видатків за окремими групами, галузями і забезпечення збалансування бюджету на відповідний період.

Наразі у міжнародній практиці існують різні методи, на яких ґрунтується бюджетування: "бюджетування з нуля", "базисне бюджетування", "програмне бюджетування" і "програмно-цільове бюджетування" тощо.

Бюджетування з нуля передбачає планування бюджетних видатків на основі обґрунтування кожної статті видатків незалежно від того, були раніше заплановані такі видатки чи їх передбачається здійснювати вперше. Такий підхід найчастіше застосовували при плануванні на один рік, він мав низку переваг, серед яких: обґрунтованість і точність розрахунків витрат, акумуляція бюджетних ресурсів на виконанні дуже чітких завдань упродовж конкретного періоду. Однак на сучасному етапі метод бюджетування з нуля практично не застосовують, бо це пов'язано зі значними витратами часу для аналізу й обґрунтування бюджетних рішень за кожною програмою. Ураховуючи тенденції щодо планування на середньострокову перспективу, в більшості розвинутих країн відмовилися від цього методу на користь методу базисного бюджетування

Метод базисного, або базового, бюджетування є одним із найпоширеніших методів бюджетування на середньострокову перспективу, який зараз використовується в багатьох західних країнах. Його сутність полягає в розрахунку необхідного обсягу ресурсів на підставі базового прогнозу соціально-економічного розвитку країни, який не передбачає суттєвих змін у фіскальній політиці. Прогнозний обсяг бюджетних доходів розподіляють згідно з пріоритетами видаткової політики, визначеними у серед-ньострокових програмних документах, і з урахуванням уже взятих зобов'язань і розпочатих програм. Додатковий ресурс від завершення певних програм і від приросту доходів становить обсяг видатків на нові програми. Утворений таким чином ресурс (базовий бюджет плюс нові програми) може бути визначений як основа для встановлення граничних обсягів видатків. Граничний обсяг видатків не має враховувати можливого резерву коштів для здійснення непередбачуваних на етапі планування бюджету видатків. Загальний обсяг видатків на базовий рік і на наступні роки утворює середньостроковий прогноз видатків.

Метод базисного бюджетування є найменш ризиковим із точки зору реалістичності розрахунків, найбільш простим і неза-тратним. Такий підхід застосовується із метою дотримання принципу послідовності бюджетної політики, завершення реалізації розпочатих проектів і програм, обмеження зростання нових зобов' язань, не забезпечених реальними бюджетними ресурсами.

Метод програмного бюджетування полягає у формуванні бюджетних витрат у розрізі програм, які, окрім фінансових показників, мають різні критерії для оцінювання (показники виконання). За такого методу оцінювання акцентується на виконанні самих програм, без аналізу впливу одних програм на інші й без комплексного оцінювання результатів діяльності виконавця, у якого може бути багато програм. Такий метод використовували здебільшого в країнах ЄС, США та Австралії до трансформування у програмно-цільове бюджетування.

Програмно-цільове бюджетування (ПЦБ) має на меті підвищення якості благ і послуг, що надаються за рахунок бюджету, через посилення відповідальності виконавців програм (надавачів благ і послуг) та зіставлення витрат і результатів від надання таких благ і послуг для суспільства. Програмно-цільове бюджетування - це метод планування та управління бюджетними коштами у коротко- та середньостроковій перспективі, яка передбачає розроблення й реалізацію бюджетних програм, зорієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінювання результативності програм та ефективності використання бюджетних коштів. Головними перевагами ПЦБ є: кількарічне планування видатків, що дає змогу пов'язати бюджетні видатки з фіскальним впливом на макроекономічні показники розвитку країни в середньостроковій перспективі (тоді як методи балансовий, нормативний і метод прямого розрахунку передбачають здебільшого формування видатків лише на один рік), підвищення відповідальності міністерств за належне управління бюджетними програмами досягнення показників виконання програм і діяльності установи загалом. Останній елемент є ключовим у процесі ухвалення рішення про розподіл видатків за напрямами, оскільки обсяг бюджетних коштів завжди обмежений порівняно з потребами, навіть у найбільш економічно розвинутих країнах. Тому важливо знайти оптимальне поєднання наявних ресурсів і пріоритетних завдань, які необхідно виконати в найефективніший спосіб - менші витрати ресурсів на одиницю послуги, що надається за рахунок бюджетних коштів.

В Україні програмно-цільовий метод як найбільш розвинута форма бюджетування активно застосовується на рівні державного та місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу є бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти, результативні показники бюджетних програм.

Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником фінансових коштів за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми в системі головного розпорядника.

Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання фінансових коштів протягом усього строку реалізації відповідних програм у межах визначених бюджетних призначень. Результативні показники бюджетної програми використовуються для оцінювання її ефективності. Вони включають кількісні та якісні показники, які визначають результативність програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку. Перелік результативних показників щодо кожної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України¹.

На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень оцінюють ефективність бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Оцінювання ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься в бюджетних запитах, кошторисах, паспортах програм, звітах про виконання кошторисів та паспортів.

Організаційно-методичні засади оцінювання ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України. Результати оцінювання ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням фінансового

законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий рік та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, у тому числі зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

За бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання грошових ресурсів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядку їх використання та забезпечують їх затвердження у терміни, визначені Кабінетом Міністрів України. За рішенням Кабінету Міністрів України порядок використання коштів державного бюджету затверджується Кабінетом Міністрів України або головним розпорядником коштів за погодженням з Міністерством фінансів України. Про це інформується Комітет Верховної Ради України з питань бюджету. Порядки використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, вперше визначеними Законом про Державний бюджет України, затверджуються протягом 30 днів з дня набрання ним чинності. Якщо реалізація програми продовжується у наступних періодах, дія порядку використання коштів за такою бюджетною програмою (з урахуванням змін до нього, внесених у разі необхідності) продовжується до завершення її реалізації.

Порядок використання бюджетних коштів має містити:

1) цілі та напрями їх використання;

2) відповідального виконавця бюджетної програми, підстави та/або критерії залучення одержувачів коштів до її виконання;

3) завдання головного розпорядника бюджетних коштів і розпорядників коштів нижчого рівня, що забезпечують виконання бюджетної програми, з визначенням порядку звітування про її виконання (у тому числі щодо результативних показників) та заходів впливу у разі її невиконання;

4) у разі потреби порядок, терміни та підстави, а також критерії розподілу (перерозподілу) видатків між адміністративно-територіальними одиницями у розрізі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та їх одержувачів з урахуванням відповідних нормативно-правових актів;

5) конкурсні вимоги до інвестиційних програм (проектів), у тому числі порядок та критерії їх відбору, а також критерії та умови визначення виконавців таких програм (проектів);

6) критерії та умови відбору суб'єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки;

7) умови та критерії конкурсного відбору позичальників та проектів (програм), на реалізацію яких надаються кредити з бюджету; умови надання кредитів з бюджету та їх повернення, включаючи положення щодо здійснення контролю за їх поверненням;

8) положення щодо необхідності перерахування коштів за бюджетними програмами, які передбачають надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;

9) шляхи погашення бюджетної заборгованості за її наявності;

10) вимоги щодо необхідності відображення у первинному та бухгалтерському обліку отриманих (створених) оборотних і необоротних активів бюджетними установами та одержувачами бюджетних коштів, у тому числі отриманих (створених) у результаті проведення централізованих заходів;

11) у разі потреби - положення щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, визначення умов і термінів поставки та проведення розрахунків;

12) інші положення щодо особливостей бюджетної програми.

Головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протягом 45 днів з дня набрання чинності Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) затверджує спільно з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) паспорт бюджетної програми. Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання встановлюються Міністерством фінансів України. Нині чинними є накази Міністерства фінансів України "Про паспорти бюджетних програм"¹ та "Про затвердження Примірного переліку результативних показників бюджетних програм"².

Практика зарубіжних країн показує, що розвиток середньо-строкового бюджетного планування забезпечується: наявністю системи пріоритетних цілей державного розвитку, згідно з якими будується діяльність відповідних органів влади і розподіляються бюджетні кошти; надійною системою середньострокового/довго-строкового прогнозування; чітким розмежуванням функцій і повноважень між органами державної влади щодо розроблення державної політики і бюджетних проектувань; системним застосуванням інструментів бюджетного планування; стабільним і комплексним нормативно-правовим регулюванням бюджетного планування.

Перехід до середньострокового бюджетного планування насамперед потребує визначення цільового завдання його організації. Аналіз міжнародного досвіду бюджетного планування і практики дає можливість виділити такі позитивні моменти:

- відображення основних напрямів бюджетної політики, що здійснюється органами законодавчої й виконавчої влади в державі;

- вибір раціональних способів бюджетного забезпечення передбачуваного рівня економічного й соціального розвитку на основі ефективного використання наявних у суспільстві фінансових ресурсів;

- здійснення необхідного рівня перерозподілу бюджетних ресурсів для економічного розвитку й підвищення суспільного добробуту;

- установлення раціональних форм мобілізації бюджетних ресурсів і на цій основі визначення їх оптимальної структури.

Організація середньострокового бюджетного планування може бути ефективною тільки тоді, коли в неї закладатимуться науково обґрунтовані принципи, до яких, на нашу думку, належать:

- комплексний підхід до основних параметрів економічного зростання й соціального розвитку в тісному взаємозв'язку з наявними бюджетними можливостями;

- оптимальне використання бюджетних ресурсів із метою першочергового забезпечення бюджетними ресурсами пріоритетних напрямів розвитку економіки й соціальної сфери;

- раціональне визначення джерел одержання бюджетних ресурсів та їх перерозподілу через окремі ланки бюджетної системи;

- єдність і системність у використанні бюджетних показників, здійснення бюджетних розрахунків, застосування єдиних методичних підходів до прогнозування тенденцій і напрямів розвитку;

- наукове обґрунтування планів, що передбачає реальність прогнозних розрахунків, їх економічну обґрунтованість, використання прогресивних сучасних форм і методів бюджетних технологій бюджетування;

- виділення бюджетних ресурсів з урахуванням результативності їх використання;

- конкурентність розподілу частини бюджетних ресурсів за результатами оцінювання ефективності використання бюджетних коштів;

- гарантованість виконання чинних бюджетних зобов'язань;

- спадкоємність прогнозних бюджетних показників за конкретними роками в межах щорічно розроблюваного прогнозу на відповідний строк; фінансова відповідальність; прозорість, публічність.

Бюджетні проектування, установлені на середньостроковий період, мають бути відносно постійними, оскільки вони є орієнтиром для органів влади при розробленні ними програм і заходів, спрямованих на розв' язання завдань і досягнення цілей державної політики. Однак прийняття багаторічних бюджетів саме по собі не гарантує спадкоємності і стабільності бюджетної політики, якщо немає достатньо надійних прогнозів параметрів економічного й соціального розвитку. У зв' язку з цим в Україні необхідно підвищити достовірність і надійність макроекономічних прогнозів. На сьогодні макропрогнозування не дає змоги здійснювати достатньо достовірне навіть річне планування: фактичні показники виконання державного бюджету в окремі роки суттєво відхиляються від запланованих параметрів, а зміни в Законі про Державний бюджет України на відповідний фінансовий рік унаслідок зміни основних бюджетних параметрів вносяться по кілька разів на рік. Однак необхідно зазначити, що це багато в чому обумовлено не тільки якістю прогнозів, а й станом (нестабільністю) вітчизняної економіки і фінансів та світових фінансових ринків.

Розв' язання завдань щодо підвищення якості макроекономічного прогнозування і бюджетного планування потребує створення системи моніторингу відповідності досягнутих у звітному році параметрів показникам, установленим на середньостроковий (трирічний) період і, що особливо важливо, аналізу причин їх відхилення від раніше затверджених показників. Важливими чинниками є також формування інформаційної бази, яка дає змогу враховувати максимально можливу кількість факторів, що впливають на значення показників економічного розвитку, і параметрів бюджетної системи; стабільного бюджетного і податкового законодавства; чіткого визначення пріоритетів державної політики; матеріально-технічного і кадрового забезпечення розроблення прогнозів.

Необхідні також ясна і прозора методика корегування раніше схвалених проектувань середньострокових планів, оцінювання стійкості і стабільності розрахованих показників і ризиків їх зміни. Основою середньострокового планування мають бути документи, які визначають напрями державної політики, що ґрунтуються на фінансовій оцінці можливостей держави щодо виконання прийнятих рішень, їх впливу на розвиток економіки. Нині в Україні створено певний інструментарій державної політики, однак відсутня цілісність його застосування. Необхідно забезпечити тіснішу ув' язку документів, що кладуться в основу державної економічної і соціальної політики, та середньострокового бюджетного планування. Ця взаємоув' язка може бути такою.

Насамперед пріоритети соціально-економічної політики визначаються в Посланні Президента України до Верховної Ради України. Потім Кабінет Міністрів України формулює Концепцію соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу, що є системою уявлень про стратегічні цілі та пріоритети соціально-економічної політики держави, найважливіші напрями і засоби реалізації зазначених цілей. Концепцію покладено в основу Програми соціально-економічного розвитку країни на середньострокову перспективу, яка є комплексною системою цільових орієнтирів економічного і соціального розвитку держави і запланованих ефективних шляхів і засобів досягнення вказаних орієнтирів. У цій моделі можна виділити елементи, що несуть основне смислове навантаження: "система цільових орієнтирів" і "засоби досягнення орієнтирів". Перше передбачає встановлення цільових орієнтирів по цілому ряду напрямів. Друге має відображати інструменти і методи їх досягнення. Система цільових орієнтирів і заплановані способи та засоби їх досягнення мають бути основою державних цільових і бюджетних програм.

На Концепцію соціально-економічного розвитку держави на середньострокову перспективу "проектується" Концепція бюджетної політики держави на цей період. Фінансовим відображенням урядової Програми соціально-економічного розвитку держави на середньострокову перспективу мають бути фінансовий баланс держави, який повинен відображати весь обсяг створених у державі фінансових ресурсів, і середньорічний бюджет. Ліміти бюджетних видатків, затверджені урядом у складі середньорічного бюджету, доводяться головним розпорядникам бюджетних коштів, які в підсумку розподіляються ними по бюджетних програмах.

Важливим чинником розвитку середньострокового бюджетного планування є координація і посилення взаємозв'язку в діяльності органів державної влади, особливо фінансових. Така взаємодія має передбачати обмін інформацією, забезпечення відповідності програм і заходів, що реалізуються міністерствами, цілям державної політики і розв'язанню тактичних завдань, що не суперечать завданням інших органів влади.

Отже, для реального розвитку середньострокового бюджетного планування необхідно: забезпечити тісну взаємоув'язку прогнозних і програмних документів, що кладуться в основу державної економічної і соціальної політики та середньострокового бюджетного планування; сформувати надійний, достовірний довгостроковий економічний і бюджетний прогноз; використати для бюджетного планування консервативний, виходячи з формалізованих критеріїв, макроекономічний прогноз з одночасним розширенням варіантів прогнозу для інформування бізнесу і міжнародного співтовариства; установити середньостроковий (на термін до 3-5 років) індикативний ліміт витрат по напрямах політики (по довгострокових цільових програмах), що створюють умови для реструктуризації за ініціативою відповідних відомств (адміністраторів програм) витрат і підвищення гнучкості у використанні бюджетних асигнувань для досягнення заявлених цілей; установити обмеження з ініціації законопроектів про внесення змін у закон про державний бюджет.

Основним інструментом підвищення ефективності бюджетних видатків як складової ефективності діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування має стати програмно-цільовий принцип управління діяльністю через створення умов для інтеграції стратегічних (політичних) цілей і всієї сукупності заходів для їх досягнення в рамках довгострокових цільових програм. Одним із основних інструментів програмно-цільового управління мають бути довгострокові цільові програми.

Загальними принципами розроблення і реалізації довгострокової цільової програми (ДЦП), як свідчить зарубіжний досвід¹, мають бути:

- формування ДЦП відповідно до чітко визначеної довгострокової мети соціально-економічного розвитку й індикаторів їх досягнення;

- установлення для ДЦП, як правило, вимірних результатів двох типів: кінцевих результатів, що характеризують задоволення потреб зовнішніх споживачів, і безпосередніх, які показують обсяги і якість надання державних послуг, прогнозних за заданих зовнішніх умов;

- охоплення ДЦП всіх сфер діяльності органів виконавчої влади, а також інтеграція регулятивних і фінансових (бюджетних, податкових, митних, майнових, кредитних, боргових, валютних) інструментів;

- визначення органу виконавчої влади, що відповідає за реалізацію довгострокової цільової програми (досягнення кінцевих результатів);

- наділення органів виконавчої влади та їх посадовців, що здійснюють управління довгостроковими цільовими програмами, повноваженнями, необхідними й достатніми для досягнення цілей програм відповідно до принципів і вимог проектного управління;

- регулярне оцінювання ефективності реалізації довгострокових цільових програм з можливістю їх корегування або дострокового припинення, а також установлення відповідальності посадовців у разі неефективної реалізації програм.

Реалізація кожної довгострокової цільової програми в середньостроковій перспективі має забезпечуватися через формування і затвердження плану реалізації ДЦП (карти ДЦП), який містить перелік цілей, цільових індикаторів ДЦП, пріоритетних напрямів, завдань і заходів із зазначенням термінів їх виконання, а також фінансових коштів і їх джерел. Як методичну й організаційну основу для цього пропонується використовувати доповіді про результати й основні напрями діяльності органів виконавчої влади.

Перехід до середньострокового бюджетного планування тісно пов'язаний із підвищенням ролі й удосконаленням середньострокового і довгострокового фінансового планування в цілому в країні. З огляду на це необхідні розроблення і прогнозування показників балансу фінансових ресурсів і видатків держави як комплексного документа-прогнозу, в якому відображається обсяг створюваних фінансових ресурсів та їх використання в усіх секторах економіки. Баланс є складовою прогнозу економічного й соціального розвитку держави у прогнозованому періоді й відображає пропорції розподілу її валового внутрішнього продукту. Він є базою для прийняття управлінських рішень із питань підвищення ефективності використання всіх видів ресурсів, обґрунтування резервів зростання нагромаджень, залучення додаткових інвестиційних джерел, а також служить інформаційною й аналітичною основою для розроблення та обґрунтування фінансової політики держави.

Метою розроблення балансу фінансових ресурсів держави є:

- визначення розмірів фінансових ресурсів, що створюються в державі й можуть бути використані для здійснення заходів з економічного і соціального розвитку на прогнозний період, тобто її фінансових можливостей;

- установлення збалансованості доходів і витрат держави, а також обґрунтованості використання фінансових ресурсів на соціальні гарантії населенню, утримання невиробничої сфери, розвиток економіки, оборону й управління відповідно до прогнозу економічного і соціального розвитку держави;

- перевірка економічного обґрунтування розрахунків державного бюджету, балансу грошових доходів і витрат населення, платіжного балансу й інших фінансових балансів.

Досягнення цієї мети сприяє розробленню об'єктивно-реальних показників економічного і соціального розвитку, забезпеченню їх економічної обґрунтованості.

Охоплюючи повний обсяг ресурсів у цілому в державі, незалежно від того, у якій конкретній галузі вони утворилися і в якій використовуються, баланс фінансових ресурсів і витрат держави відображає їх загальну характеристику за джерелами і напрямами. Він показує фінансові можливості країни і є самостійним розрахунковим документом синтетичного характеру. Це дає змогу використовувати його показники як критерії для оцінювання ефективності економіки. Вони доповнюють загальний показник результативності суспільного виробництва - валовий внутрішній продукт на душу населення.

Необхідність додаткових показників для вимірювання ефективності суспільного виробництва зумовлена тим, що показники валового внутрішнього продукту не вичерпують всебічної оцінки рівня ефективності. Відомо, що свого часу в економічній літературі широко обговорювалося питання загального критерію ефективності суспільного виробництва. Однак досі економічна наука не має єдиного показника, який всебічно відображав би динаміку ефективності виробництва, та, мабуть, це і неможливо. Підсумкові результативні позиції балансу фінансових ресурсів і витрат держави й окремих видів доходів і видатків можуть стати доповненням до арсеналу показників, що використовуються для оцінювання ефективності суспільного виробництва.

Перехід до довгострокового і середньострокового фінансового і бюджетного планування сприяє підвищенню ефективності бюджетних видатків. Це досягається насамперед за рахунок чіткішого визначення результатів фінансування, що часто неможливо в межах одного року. Збільшення строків цільового фінансування і строків моніторингу освоєння виділених коштів дає змогу суттєво уточнити кінцеві результати використання бюджетних коштів, широко застосовувати програмно-цільовий метод бюджетування¹.