Бюджетна система - Федосов В.М. - Розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України

Розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України¹. Кабінет Міністрів щороку подає до Верховної Ради проект Закону про Державний бюджет України на наступний рік не пізніше 15 вересня поточного року. Разом із проектом Закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету поточного року. Поданий Кабінетом Міністрів проект Закону про Державний бюджет України на наступний рік надається народним депутатам для ознайомлення не пізніше ніж за чотири дні до його подання Верховній Раді. Цей проект Верховній Раді представляє на її пленарному засіданні міністр фінансів України не пізніше ніж через п' ять днів із дня подання його Кабінетом Міністрів до Верховної Ради. Від комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, з доповіддю щодо відповідності проекту цього Закону Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та вимогам Бюджетного кодексу України виступає голова комітету. Представлення проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік проводиться за процедурою повного обговорення (ст. 30 Закону України "Про регламент Верховної Ради України").

За результатами обговорення проекту Закону Верховна Рада може прийняти рішення про схвалення і прийняття його до розгляду або рішення про його відхилення в разі:

1) внесення проекту Закону без подання всіх документів, передбачених Бюджетним кодексом України;

2) невідповідності проекту Закону Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період;

3) невідповідності проекту Закону вимогам складання проекту Державного бюджету України, установленим Бюджетним кодексом України.

У разі відхилення Верховною Радою проекту Закону Кабінет Міністрів зобов'язаний у семиденний строк з дня набрання чинності рішенням про таке відхилення подати до Верховної Ради проект Закону для його повторного представлення - з урахуванням пропозицій Верховної Ради або обґрунтуванням їх відхилення.

Проект Закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається за процедурою трьох читань. У разі порушення Кабінетом Міністрів строків подання до Верховної Ради проекту Закону, а також порушення строків подання його на друге читання, строки розгляду Верховною Радою проекту Закону обчислюються з дня його фактичного подання Кабінетом Міністрів.

Після прийняття Верховною Радою до розгляду проекту Закону народні депутати, комітети не пізніше 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект Закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів) року, що передує плановому, формують свої пропозиції до проекту Закону і направляють їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету. Пропозиції, направлені до цього комітету після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект Закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів) року, що передує плановому, до розгляду не приймаються.

Пропозиції народних депутатів, комітетів не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект Закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів) розглядаються зазначеним комітетом разом з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів та з участю ініціаторів внесення пропозицій. Причини відхилення пропозицій комітетом обґрунтовуються у висновках комітету. За результатами розгляду проекту Закону комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, готує висновки і пропозиції, порівняльну таблицю з дотриманням вимог, передбачених ст. 118 Регламенту, та проект відповідної постанови Верховної Ради.

Порівняльна таблиця, проект постанови Верховної Ради, висновки і пропозиції комітету та супровідні документи надаються народним депутатам не пізніше як за п' ять днів до розгляду Парламентом проекту Закону в першому читанні.

Верховна Рада розглядає проект Закону в першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект Закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом) року, що передує плановому. У разі, якщо бюджетний період не збігається з календарним роком, строки розгляду встановлюються за процедурним рішенням Верховної Ради. Розгляд у першому читанні проекту Закону починається з доповіді голови комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо висновків і пропозицій до законопроекту та результатів його розгляду. Розгляд проекту Закону в першому читанні проводиться за процедурою повного обговорення з урахуванням особливостей, передбачених у цій статті. Під час обговорення слово для виступу надається представникам комітетів за письмовими заявами, депутатських фракцій, народним депутатам, представникам Кабінету Міністрів та Рахункової палати. Після завершення розгляду законопроекту в першому читанні ставляться на голосування в цілому висновки та пропозиції до проекту Закону, підготовлені відповідним комітетом.

Висновки та пропозиції до проекту Закону вважаються прийнятими, а проект Закону - прийнятим у першому читанні, якщо на їх підтримку проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Схвалені Парламентом висновки та пропозиції комітету з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради. Якщо Верховною Радою не прийнято позитивного рішення на підтримку висновків і пропозицій до проекту Закону в цілому, проводиться постатейне голосування пропозицій. Під час постатейного розгляду першими ставляться на голосування ті пропозиції, які комітет з питань бюджету пропонує відхилити і на розгляді та голосуванні яких наполягають ініціатори їх внесення. У разі, якщо народні депутати - ініціатори внесення пропозицій, які комітетом пропонується відхилити, - не наполягають на їх розгляді, голосування щодо них не проводиться. Голосування пропозицій, які комітет пропонує відхилити і на розгляді яких наполягають ініціатори їх внесення, проводиться щодо кожної пропозиції окремо.

Після розгляду пропозицій, передбачених ч. 9 цієї статті, проводиться постатейне голосування пропозицій, які комітет з питань бюджету пропонує врахувати. Якщо в народних депутатів немає зауважень, пропозиції, які комітет пропонує врахувати, ставляться на голосування разом у цілому. У разі, якщо під час постатейного голосування пропозицій показники бюджету, які містить підготовлений до першого читання проект Закону, залишаються збалансованими, Верховна Рада може прийняти рішення про прийняття його за основу в першому читанні. Якщо під час постатейного голосування пропозицій показники бюджету стають розба-лансованими, Верховна Рада направляє проект Закону до комітету з питань бюджету для підготовки на повторне перше читання.

Після прийняття проекту Закону за основу в першому читанні Кабінет Міністрів у 14-денний строк, але не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект Закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів) року, що передує плановому, подає до комітету з питань бюджету проект Закону, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, і порівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків з дотриманням вимог, передбачених ст. 118 Регламенту. Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, протягом трьох днів після дня внесення проекту Закону, підготовленого Кабінетом Міністрів до другого читання, готує висновок щодо пропозицій та поправок, запропонованих до другого читання Кабінетом Міністрів, з відповідним обґрунтуванням щодо них.

Розгляд у другому читанні проекту Закону завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. Розгляд у другому читанні починається з доповіді міністра фінансів України щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради проекту Закону. Голова комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, доповідає інформацію щодо врахування Кабміном України Бюджетних висновків Верховної Ради під час підготовки проекту Закону до другого читання. Після доповідей міністра фінансів України та голови комітету слово для виступу в порядку, визначеному Регламентом, надається представникам депутатських фракцій. Після закінчення виступів представників депутатських фракцій Верховна Рада переходить до постатейного голосування поданого на друге читання проекту Закону. За результатами цього голосування Верховна Рада може прийняти рішення про прийняття проекту Закону в другому читанні або направлення до Кабінету Міністрів для підготовки на повторне друге читання. Під час розгляду в другому читанні проекту Закону Верховна Рада затверджує загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на наступний бюджетний період, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Не прийняті під час голосування в другому читанні статті проекту Закону переносяться на розгляд у третьому читанні.

Після прийняття проекту Закону у другому читанні комітет з питань бюджету не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, готує його до третього читання з урахуванням пропозицій, підтриманих Верховною Радою у другому читанні. Комітет готує висновки і пропозиції щодо розбіжностей у визначенні доходів, видатків, а також дефіциту Державного бюджету України, які виникли в результаті внесення змін до проекту Закону в другому читанні, і готує порівняльну таблицю. Після прийняття проекту Закону в другому читанні внесення до нього нових пропозицій та поправок не допускається, їх розгляд не проводиться.

Третє читання проекту Закону починається з доповіді голови комітету та співдоповіді міністра фінансів України, які містять:

1) висновки стосовно тих статей законопроекту, які були змінені після врахування при підготовці до третього читання, не прийнятих у другому читанні, і врахування яких призвело до необхідності внесення змін до інших статей проекту Закону, прийнятих у другому читанні;

2) пропозиції комітету стосовно уточнення статей проекту Закону, до яких пропонується внести зміни з метою збалансування доходів і видатків для досягнення затвердженого дефіциту Державного бюджету України на наступний рік.

Після доповіді та співдоповіді проводиться голосування пропозицій комітету з питань бюджету щодо статей проекту Закону, які не були прийняті в другому читанні, та прийняття проекту в цілому. Якщо ж рішення про прийняття проекту Закону із запропонованими пропозиціями комітету в цілому не прийнято, проводиться голосування щодо кожної пропозиції, запропонованої комітетом. У разі неприйняття проекту Закону в цілому цей проект за рішенням Верховної Ради направляється на повторне третє читання з визначенням строків його наступного розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. Якщо таке рішення не прийнято, проект Закону вважається відхиленим. У такому випадку, а також у разі неприйняття зазначеного законопроекту в повторному третьому читанні Верховна Рада приймає рішення (з установленням строків) щодо підготовки Кабінетом Міністрів нового проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік.

Якщо деякі показники Закону України "Про Державний бюджет України" змінені порівняно з його проектом, поданим Кабінетом Міністрів до Верховної Ради на розгляд у першому читанні, Кабінет Міністрів протягом трьох днів з дня прийняття Верховною Радою даного Закону подає Президенту України обґрунтування і розрахунок даних бюджетних показників.

Кабінет Міністрів зобов' язаний у тижневий термін подати Верховній Раді зміни до показників, зазначених у Законі, та оновлені відповідно до пропозицій Президента України додатки до нього, якщо Президент України повернув до Верховної Ради для повторного розгляду Закон про Державний бюджет України із вмотивованими і сформульованими пропозиціями.

Наведені нижче дані про фактичні та регламентовані законодавством терміни прийняття Закону про Державний бюджет України (рис. 2.5).

Рис. 2.5. Фактичні та регламентовані законодавством терміни прийняття Закону України "Про Державний бюджет України"

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності Закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати видатки Державного бюджету України відповідно до таких вимог:

1) видатки Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких установлені Законом про Державний бюджет України на попередній період та одночасно передбачені у проекті Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;

2) щомісячні бюджетні асигнування загального фонду Державного бюджету України сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених Законом про Державний бюджет України на попередній період.

До набрання чинності Законом про Державний бюджет України на поточний бюджетний період:

1) забороняється із загального фонду державного бюджету здійснювати видатки в частині капітальних видатків та надання кредитів із бюджету, винятком є капітальні видатки, пов'язані із ліквідацією аварій на об'єктах соціально-культурної сфери, житлового господарства, систем тепло-, енерго-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також видатки, пов' язані з уведенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації та виділенням коштів із резервного фонду державного бюджету;

2) державні запозичення можуть здійснюватися в обсязі, що не перевищує видатків на погашення державного боргу у відповідний період;

3) діють норми Закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів і обсяги трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами;

4) соціальні стандарти та соціальні гарантії, у тому числі прожитковий мінімум, рівень його забезпечення, мінімальна заробітна плата, надання пільг, компенсацій і гарантій населенню, у поточному бюджетному періоді застосовуються в розмірах та на умовах, що діяли в грудні попереднього бюджетного періоду;

5) перерахування дотацій вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті Закону про Державний бюджет України, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України.

Виконання бюджету, у тому числі в разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України. Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.

Після початку бюджетного періоду, коли набирає чинності затверджений Верховною Радою України Закон про Державний бюджет України, Міністерство фінансів України на підставі опрацювання й аналізу звітності, що надходить до нього від суб'єктів бюджетних правовідносин, виявляє відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України та надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України. Помісячне оцінювання відповідності прогнозу надходжень доходів бюджету і фінансування видатків показникам, затвердженим Законом про Державний бюджет, забезпечується введенням в Україні єдиного казначейського рахунку.

Виявлення відхилень оцінки основних прогнозних макропока-зників економічного і соціального розвитку України та надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при його затвердженні на відповідний бюджетний період, або зміни його структури, дає можливість внести зміни в затверджений Верховною Радою України Закон про Державний бюджет, який уже набрав чинності з 1 січня планового бюджетного року. Відповідно до Регламенту Верховної Ради України зміни та доповнення до чинного Закону про Державний бюджет протягом бюджетного (фінансового) періоду можуть бути внесені за поданням осіб, які мають право законодавчої ініціативи, з додержанням вимог Бюджетного кодексу та цього Регламенту.

Зміни й доповнення до Закону про Державний бюджет мають відповідати чинному законодавству. У разі потреби внести зміни до Закону про Державний бюджет України, які не відповідають чинному законодавству, спочатку вносяться зміни до відповідних законів, а після цього повинні розглядатися пропозиції про зміни та доповнення до Закону про Державний бюджет. Ці пропозиції повинні розглядати Комітети Верховної Ради України, до компетенції яких належить галузь, про фінансування якої йдеться в проекті змін і доповнень, а їх висновки розглядає Комітет Верховної Ради України з питань бюджету. Проект Закону про внесення змін до Закону про Державний бюджет України розглядається у Верховній Раді України в порядку, визначеному розділом IV "Законодавча процедура" Регламенту Верховної Ради України, тобто за загальною процедурою, визначеною для всіх законопроектів.

Підготовка та розгляд звіту про виконання державного бюджету і прийняття рішення щодо нього. Рахункова палата протягом двох тижнів із дня офіційного подання Кабінетом Міністрів України річного звіту про виконання Закону про Державний бюджет України готує та подає Верховній Раді України висновки про використання коштів Державного бюджету України з оцінкою ефективності такого використання, а також пропозиції щодо усунення порушень, виявлених у звітному періоді, та вдосконалення бюджетного процесу загалом. Розгляд у Верховній Раді України річного звіту про виконання Закону про Державний бюджет України здійснюється за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.