Бюджетна система - Федосов В.М. - 2.3. Програмно-цільове бюджетування: проблеми становлення і розвитку

Бюджет держави є одним із найважливіших інструментів державного впливу на економіку, а управління ним - ціла наука, яка постійно шукає нові та кращі методики формування бюджету, розпорядження бюджетними ресурсами і використання коштів платників податків.

У різних країнах світу в певних історичних умовах широко використовувалася політика дефіцитного фінансування, що ґрунтувалася на кейнсіанських засадах. Нині уряди багатьох країн запроваджують ідеологію управління державними фінансами, близьку до підприємницької шкали цінностей, яка вважається еталоном раціональності рішень. Створений у такий спосіб бюджет не тільки відображає у вартісному еквіваленті масштаби державної діяльності, а й водночас обмежує її певною сумою видатків, використовуючи різні інструменти для стримування їх зростання. Контроль величини видатків неможливий без ефективних новітніх управлінських заходів і технологій, орієнтованих на кінцевий результат, що дістали назву "бюджетування".

Становлення і розвиток в українській фінансовій практиці бюджетування як новітньої технології в управлінні бюджетними коштами на макрорівні сьогодні є не просто актуальними, а й украй необхідними завданнями, які розв' язуються ще досить пові-

проведення бюджетної реформи можуть виявитися неефективними, не забезпечити належного результату. Як би не зміцнювали дохідну базу бюджету і не удосконалювали бюджетні розрахунки, збалансування наявних ресурсів з безмежними потребами буде неможливим, доки не буде зміщено акцент з фінансування потреб до вибору пріоритетів і пошуку оптимальних способів їх фінансування. Саме на вирішення цієї проблеми і спрямовано макрофінансове бюджетування.

Як управлінська фінансова технологія макрофінансове бюджетування передбачає формування бюджетних видатків на підставі чітко визначених довгострокових пріоритетів розвитку країни і державних фінансів. Основою цього мають бути обґрунтовані розрахунки ефективності бюджетних видатків і оперативного управління програмами задля досягнення поставлених цілей. Макрофінансове бюджетування насамперед стосується бюджетних видатків, але при цьому береться до уваги загальний баланс бюджету, на який необхідно орієнтуватися з метою реалістичного планування видатків за програмами і дотримання середньострокових фіскальних рамок. Бюджетування враховує певні пріоритети та відображає наміри Уряду політичного, соціального й економічного характеру.

У світовій практиці використовуються різні методи бюджетування, які з розвитком фінансової науки, управлінської і фінансової практики удосконалювалися, інтегрувалися, доповнюючи один одного. Сьогодні відомі різні види цієї технології, яка переносить наголос з управління бюджетними ресурсами на управління бюджетними результатами, забезпечує більшу транспарентність бюджету, кращий розподіл бюджетних коштів, а саме: "бюджетування, спрямоване на результати", "управління продуктивністю", або "покращення продуктивності", а також "програмно-цільове бюджетування", що акумулює в собі переваги більшості інших форм бюджетування. Остання назва активно використовується на законодавчому полі та в бюджетній практиці України, однак, на жаль, усе ще перебуває на стадії становлення.

Програмно-цільове бюджетування як найпрогресивніший і найбільш застосовний сьогодні метод макрофінансового бюджетування спрямоване на управління бюджетними ресурсами в коротко- та середньостроковій перспективі. Цей метод передбачає розроблення та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінки їх результативності й ефективності використання бюджетних коштів. Він базується на транспарентності прийняття управлінських рішень у ході бюджетування та широкому залученні до нього громадськості. Програмно-цільове бюджетування охоплює всі стадії бюджетного процесу. Одне із завдань його застосування полягає у покращенні якості бюджетних послуг через підвищення відповідальності виконавців програм (надавачів послуг) і зіставлення затрат і результатів від надання таких послуг для суспільства.

Світова практика виділяє такі головні елементи програмно-цільового бюджетування:

- стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова - фінансове стратегічне планування;

- середньострокове бюджетування, яке визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами;

- система моніторингу та оцінювання бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців (основою для останньої є стратегічні плани).

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що єдиної методики програмно-цільового бюджетування, яку можна застосувати у будь-якій країні, не існує. Це обумовлюється особливостями бюджетного устрою та побудови бюджетної системи кожної країни. Проте спільним у програмно-цільовому бюджетуванні є органічне поєднання чітко структурованої та змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем за виконанням і досягненням запланованих результатів.

Індикатори результативності видатків бюджету є ключовими у процесі прийняття рішення про розподіл бюджетних коштів за напрямами, оскільки їх обсяг завжди обмежений порівняно з потребами навіть у найбільш економічно розвинутих країнах. З огляду на це важливо знайти оптимальний варіант використання наявних ресурсів, який забезпечить розв'язання пріоритетних завдань у найефективніший (з точки зору віддачі ресурсів на одиницю бюджетної послуги) спосіб.

Досвід різних країн показує, що програмно-цільове бюджетування передбачає досить докладний періодичний аналіз усіх програм, який потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. Окрім цього, програмно-цільове бюджетування є лише одним із структурних елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок удосконалення лише однієї управлінської технології, не зачіпаючи всіх складових бюджетного процесу, неможливо, тому запровадження програмно-цільового бюджетування є поступовим процесом, який потребує створення ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту.

Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, стикалися з труднощами, пов'язаними з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах і відомствах, а також з необхідністю створення потужних інформаційних систем.

В Україні сучасні технології бюджетування впроваджуються з початку ХХІ ст., однак, на наш погляд, навіть попри використання певних елементів бюджетування (зміна формату подання бюджетної інформації, підготовка середньострокових бюджетних прогнозів), коректніше було б говорити поки що про експериментальний характер бюджетування. На наше переконання, використання елементів бюджетування в Україні було спрямоване здебільшого на поліпшення якості бюджетної інформації на стадії підготовки проекту бюджету й підвищення транспарентності бюджетного процесу. Обох цілей вдалося досягти частково, однак навіть це стало значним кроком уперед при реформуванні бюджетної системи.

Ключову роль у запровадженні змін відіграло сприйняття і розуміння фахівцями середньої ланки управління державних фінансових інституцій необхідності таких змін. Значну роль у цьому процесі також відіграла технічна допомога міжнародних організацій, фінансових міжнародних експертів, програм обміну досвідом між різними країнами, які реалізовувались в Україні. Важливо підкреслити, що без таких перших кроків, без власного досвіду навряд чи вдалося б навіть "зрушити з місця" неефективну й досі систему бюджетного планування, яка існувала в Україні до нововведень і певною мірою продовжує існувати.

Уже першим варіантом Бюджетного кодексу України передбачалося застосування програмної класифікації при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом, а також ряд норм щодо показників бюджету на середньострокову перспективу. З 2002 р.

всі видатки державного бюджету формуються в розрізі бюджетних програм, тоді як до цього року - в розрізі функцій, які були надто узагальненими й виконувалися кількома відповідальними виконавцями. Запровадження програм мало на меті встановлення безпосереднього зв'язку між програмою та її виконавцем, що є однією з основних ознак програмно-цільового бюджетування. З огляду на це кожну бюджетну програму було закріплено лише за одним виконавцем, аби уникнути ситуації, коли відповідальність покладалася на кількох виконавців.

Водночас зарубіжний досвід показує, що в багатьох випадках програмні цілі є комплексними і потребують залучення кількох виконавців. Для цього в програмі створюється другий рівень - підпрограми, кожна з яких має свого виконавця, але під загальною координацією головного виконавця на рівні програми в цілому. В Україні було запроваджено лише однорівневі програми (без деталізації за підпрограмами), а чіткі критерії віднесення видатків до окремих програм або включення до складу комплексної програми на той час не були розроблені.

Окрім цього, ряд суб'єктивних чинників, наприклад бажання кожного головного розпорядника коштів або політика відображати видатки "окремим рядком" (як гарантія фінансування програми), або різноплановість самих заходів за програмами призвели до появи величезної їх кількості в державному бюджеті. Попри щорічні намагання Міністерства фінансів України оптимізувати програми, їх кількість залишається значною і сьогодні через віднесення до окремих з них фінансування багатьох заходів, які можуть бути підпрограмами або й навіть окремими завданнями у рамках більш комплексних програм. Усе це створює плутанину в розумінні цілей головного розпорядника, пріоритетності його завдань і головне - не відображає результатів його діяльності. Безперечно, це не означає, що кожна програма має містити в назві конкретну мету, що досить складно навіть технічно, але сукупність програм розпорядника коштів має відображати його основні пріоритети. Звідси важливо, щоб серед програм не було таких, які не відповідають функціям і пріоритетам розпорядника. Оскільки ж сам закон про державний бюджет України на відповідний рік не містить інших компонентів програм, окрім самої їх назви і обсягів фінансування, таке відображення видатків практично не підвищило прозорості і зрозумілості бюджетної інформації.

На рівні головних розпорядників і Міністерства фінансів України під час підготовки проекту бюджету бюджетна інформація є більш деталізованою і включає такі обов' язкові атрибути бюджетування, як показники виконання програм. Проте ця інформація міститься виключно в бюджетних запитах головних розпорядників, а вже потім - у паспортах бюджетних програм, однак ні те, ні інше не оприлюднюється. До речі, ці елементи були запроваджені в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду, де така інформація підлягає обов' язковому включенню до пакета бюджетних документів, що подаються на затвердження до парламенту і потім публікуються, тобто оприлюднюються. Утім, незважаючи навіть на стрімкий розвиток Інтернет-технологій, які сприяють збільшенню рівня відкритості інформації, підвищують оперативність її оновлення і створюють інтерактивний зв' язок між державними інституціями і населенням, в Україні така інформація ще не набула поширення на офіційних веб-сторінках державних установ.

Щоправда, у цьому напрямі були здійснені деякі позитивні кроки, зокрема оприлюднення стислих оглядів виконання бюджету та результатів проведених аудитів державними установами у сфері державного фінансового контролю. Проте такі огляди є поодинокими і, звичайно ж, не охоплюють усіх державних видатків. Водночас у зарубіжних країнах на щорічній основі публікуються змістовні звіти про діяльність державних установ, де основна увага приділяється досягнутим результатам і ефективності використання бюджетних коштів, а не тільки аспекту цільового й повного використання бюджетних коштів, як в Україні. Такі звіти в зарубіжних країнах також включаються до законопроекту про бюджет як обов' язковий аналітичний матеріал.

З огляду на це, попри запровадження в Україні програмного відображення видатків бюджету, удосконалення форм бюджетних запитів у бік збільшення інформації про бюджетні видатки, складання і затвердження паспортів бюджетних програм, програмно-цільове бюджетування має фрагментарний характер і реально стосується лише однієї стадії бюджетування - бюджетного планування.

У період з 2002 до 2010 р. було розроблено або радикально вдосконалено ряд нормативно-правових документів, які регулюють правила і процедури, пов' язані з підготовкою бюджету. До них були внесені також певні зміни, зокрема у зв' язку із запровадженням двох нових видів класифікації видатків бюджету - програмної і функціональної - відповідно до міжнародних стандартів статистики державних фінансів¹.

Запровадження програмно-цільового бюджетування на місцевому рівні потребує подальшого перегляду видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, а також удосконалення існуючої законодавчої й нормативно-правової бази з метою перегляду застарілих нормативів і можливої зміни підходів до фінансування, збільшення ресурсної частини місцевих бюджетів. Це пов'язано з тим, що в Україні місцеві органи влади фактично не наділені повноваженнями приймати рішення щодо доцільності та економічної ефективності фінансування тих чи інших послуг у соціально-культурній сфері (галузях охорони здоров'я, культури, освіти, соціального захисту тощо).

Потребує також вирішення питання про паспорти бюджетних програм. Фінансування відбувається в цілому за програмою, без урахування її конкретних завдань або напрямів, що є структурними елементами програми. Водночас для оцінювання результативності програми необхідно оцінити рівень виконання кожного із завдань, що були в ній поставлені, або напрямів діяльності. Однак це практично неможливо, оскільки немає відповідної методики, тому оцінювання програми здійснюється в цілому і здебільшого стосується лише одного фінансового аспекту - дотримання запланованих обсягів видатків. Показники виконання також не аналізуються через відсутність методики такого аналізу і необ'єктивність даних за цими показниками. Разом із тим ідея щодо запровадження паспорту бюджетної програми загалом є вдалою, хоч на сьогодні ще не достатньо розробленою і не втіленою в практику.

Головною ж системною проблемою, без розв'язання якої неможливо вирішити всі технічні питання бюджетування, є відсутність в Україні взаємоузгодженої системи стратегічного планування і середньострокового бюджетування. Саме ці ключові компоненти бюджетування залишилися недостатньо розробленими і не впровадженими в Україні.

Зарубіжний досвід використання бюджетування як однієї з ефективних технологій управління державними фінансами свідчить про те, що бюджетування саме по собі не може існувати, тобто має бути системний підхід до його запровадження, оскільки воно орієнтоване на певні результати від витрачання бюджетних коштів. Ефективний результат практично неможливо отримати виключно застосуванням технологій бюджетування, адже воно є взаємопов'язаним ланцюгом заходів, де фінанси лише обслуговують їх здійснення. Саме тому в більшості зарубіжних країн технології бюджетування запроваджувалися або одночасно зі структурними реформами, або одразу ж після них. Насамперед реформуванню підлягала вся система державного управління з метою підвищення відповідальності урядових інституцій за результати своєї діяльності.

З огляду на це в Україні передусім необхідно вдосконалити підходи щодо визначення стратегічних цілей, під які потім розроблятимуться програми і застосовуватимуться сучасні технології бюджетування. Наприклад, програми в галузі охорони здоров' я, освіти та культури фінансуються через багатьох головних розпорядників бюджетних коштів (через створену ще за радянських часів інфраструктуру). Така ситуація яскраво відображає системні проблеми у сфері державних фінансів - розпорошення коштів між багатьма розпорядниками, що ускладнює загальну координацію політики в певних галузях відповідними міністерствами. Більше того, у разі реального впровадження в практику роботи міністерств і відомств стратегічного планування (як це передбачається вже упродовж кількох років у Бюджетних резолюціях), реалізація стратегічних цілей профільними міністерствами буде практично неможливою через підпорядкування багатьох закладів системи охорони здоров' я, освіти і культури іншим міністерствам. Отже, для реалізації технологій бюджетування необхідно провести структурні реформи, зокрема в соціальній сфері, які впливають на розвиток суспільства в глобальному сенсі. Ефективна організація системи охорони здоров' я, доступна якісна освіта, налагоджений соціальний захист сприяють розвитку людського потенціалу й підвищенню рівня життя, покращенню демографічної ситуації в країні, що є надзвичайно актуальним для України.

Більшість зарубіжних країн, які впроваджували методики бюджетування, здійснювали це в комплексі з іншими реформами протягом багатьох років. Для цього розроблялися відповідні стратегії у рамках єдиного стратегічного документа (наприклад, загальнодержавна стратегія, яка має розроблятися Президентом або Урядом). В Україні система стратегічного планування вже тривалий час перебуває на стадії формування. Будуючи власну державу, впроваджуючи нові інструменти ринкового регулювання соціально-економічних процесів, Україна потребує чітко визначеної та прийнятної для суспільства стратегії досягнення пріоритетних цілей державної економічної (у тому числі бюджетної) політики. Така стратегія повинна будуватися на певній економічній і фінансовій доктрині. Важливою складовою загальнодержавної стратегії розвитку країни має бути регіональний розвиток, його соціально-економічний і бюджетний вектори.

На основі формування стратегічного бачення напрямів фінансово-економічної й соціальної політики розробляються відповідні заходи, реалізація яких дасть змогу в кінцевому підсумку забезпечити макробюджетну і макрофінансову стабілізацію та стійке економічне зростання на базі виважених, системних і послідовних кроків та ефективного використання ресурсів бюджету. Однак програма діяльності Уряду, яка за своєю суттю повинна бути стратегічним документом, відповідно до цілей і пріоритетів якої мають формуватися галузеві стратегії, акумулюватися та розподілятися бюджетні ресурси, на жаль, на сьогодні не є довгостроковим документом.

Крім того, уся система прогнозування і програмування в Україні недостатньо впорядкована. Так, існує кілька державних інституцій, відповідальних за розроблення програм і прогнозів, тому досить складно забезпечити їх координацію в рамках обмеженого часу. Окрім цього, у самій системі є певні суперечності, а саме:

- розподіл коштів на виконання програм, тобто застосування бюджетування, є окремим процесом, хоча мова йде переважно про прогнозування і програмування;

- не діють довгострокові або середньострокові програмні документи;

- згідно з Бюджетним кодексом "Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період" (Бюджетна резолюція) - документ, у якому повинні передбачатися параметри бюджетної політики на наступний рік. У ст. 33 Бюджетного кодексу розкривається зміст цього документа. Однак при цьому немає важливої інформації про наміри щодо фіскальної, цінової і соціальної політики Уряду, а також важливих параметрів макро-фінансової бази (наприклад, очікуваний рівень надходжень, обсяг видатків відповідно до функціональної або економічної класифікації);

- не існує політичного програмного документа, на основі якого має розроблятися проект бюджету. Державна програма економічного й соціального розвитку, яка містить завдання та пріоритети на наступний рік, розробляється паралельно з бюджетом і не передбачає механізму для забезпечення їх повної взаємної відповідності.

Особливо складним є питання механізму державних цільових програм, кількість яких в Україні щороку зростає. У цілому цільові програми є непоганим інструментом координування діяльності центральних і регіональних органів влади, відповідальних за їх виконання. Однак українська практика свідчить про ряд проблем: по-перше, не оцінюється належно фіскальний вплив нових цільових програм через недостатній рівень відповідних навичок і зацікавленості в їх розробників; по-друге, немає єдиного загальнодержавного стратегічного документа, що фактично означає відсутність чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані цільові програми; по-третє, цільові програми не узгоджуються з бюджетними ресурсами; по-четверте, нерозвинутість середньо-строкового бюджетування не дає можливості врахувати поступову реалізацію цільових програм протягом кількох років, що в ряді випадків веде до часткового їх фінансування або нефінансування.

Така ситуація є наслідком неефективного в цілому управління у сфері загальноекономічного планування розвитку держави й управління бюджетом зокрема, який, власне, є одним із найбільш вагомих інструментів регулювання соціально-економічних процесів у країні. Затверджується багато програм, основною метою яких є задоволення індивідуальних або групових інтересів без прив'язки до загальнодержавної (національної) стратегії. Як наслідок, у державі з' являються приховані зобов' язання у формі затверджених (навіть на рівні Верховної Ради України) програм, які фінансуються недостатньо або не фінансуються взагалі. У реальному житті складові кожної цільової програми мають включатися в структуру бюджетної програми і затверджуватися як складова бюджету. Зобов' язання щодо здійснення процедури оцінювання фіскального впливу необхідно закріплювати в законодавчому порядку в Бюджетному кодексі або в Законі про цільові програми.

Для забезпечення включення бюджетної частини цільової програми в структуру бюджетної програми необхідно внести зміни в методику бюджетування. Найпростіше включити цільові програми в бюджетну структуру як підпрограми (програми другого рівня) міжгалузевих програм. Останні використовуються, як правило, для координування зусиль кількох державних відомств, залучених до виконання конкретної програми. Усі державні програми потрібно класифікувати, зважаючи на їх вплив на фіскальну ситуацію в країні і можливості бюджету щодо забезпечення їх стабільного фінансування. З цією метою необхідно закріпити відповідальність за оцінювання впливу на бюджет розробника програм. Міністерство фінансів має нести відповідальність за розроблення методики оцінювання фіскального впливу, тренінгу працівників галузевих міністерств і державних відомств з цих питань, а також давати свої висновки.

Отже, удосконалення і подальший розвиток бюджетування повинні сприяти зміцненню взаємозв' язку між стратегічними цілями розвитку держави і результатами діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших учасників бюджетного процесу. Це потребує як запровадження нових сучасних технологій управління державними фінансами, включаючи бюдже-тування, так і вдосконалення самого бюджетного процесу.

На нашу думку, повноцінному запровадженню і розвитку технологій бюджетування в Україні перешкоджають:

- відсутність загальнодержавних і регіональних стратегічних орієнтирів розвитку, а також якісного і зрозумілого стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів. Прийняття виважених, обґрунтованих і послідовних рішень про напрями реалізації бюджетної політики як складової загальнодержавної фінансово-економічної політики є запорукою досягнення встановлених цілей, оскільки часта зміна державних пріоритетів свідчить про відсутність комплексного і довгострокового бачення результатів діяльності всіх учасників бюджетного процесу;

- нереформованість більшості галузей економіки і місцевого господарства, що ускладнює застосування прогресивних технологій бюджетування;

- недостатня обізнаність фахівців провідних державних установ та органів місцевого самоврядування з надбанням світової фінансової теорії і практики, української фінансової науки;

- недосконалість управління державним і місцевими бюджетами, форм і методів бюджетного менеджменту, відсутність реального планування і прогнозування бюджету на середньостроко-вий і довгостроковий періоди на основі новітніх бюджетних технологій, які досить успішно застосовуються в Західній Європі.

Системними напрямами змін для повноцінного застосування програмно-цільового бюджетування в Україні мають стати: по-перше, модернізація всієї системи стратегічного планування і програмування державної політики. Цей крок також має ураховувати структурні реформи в Україні, спрямовані на підвищення ефективності функціонування галузей і якості надання державних послуг; по-друге, удосконалення методики бюджетування (в даному разі програмно-цільового бюджетування) з урахуванням світового досвіду. Така методика має бути науково обґрунтованою, максимально адаптованою до вітчизняних фінансових реалій і враховувати останні досягнення західної практики бюджетування і бюджетного федералізму; по-третє, поступове і професійне навчання фахівців, що працюють у сфері державних фінансів, сучасним методикам бюджетування, починаючи з рівня політиків, державних службовців, які приймають управлінські рішення, і закінчуючи фахівцями на місцях та майбутніми спеціалістами.

Усі запропоновані заходи необхідно здійснювати поступово, з урахуванням зарубіжного досвіду проведення реформи державного управління, важливою складовою якої є запровадження сучасних світових технологій бюджетування. Звідси одним із першочергових завдань є оволодіння теоретичними і прагматичними засадами бюджетування, які лягли в основу практичного його застосування в провідних країнах світу. Ці засади поступово вдосконалюються, модифікуються, адаптуючись до бюджетних систем і специфічних умов кожної країни. Урахування досягнень світового досвіду дасть можливість не тільки оцінити переваги і недоліки різних методів бюджетування, а й вибрати і поступово впровадити оптимальний і ефективний варіант для України.