Політологія - Гелей С.Д. - Розділ 11. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ

• Структура парламентів.

• Статус депутатів.

• Законодавчий процес у парламентах.

• Взаємодія парламенту з іншими органами влади.

Парламент (від фр. parler — говорити) є вищим представницьким та законодавчим органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парламентаризмом.

До основних функцій парламенту належать: законотворча, контрольна (контроль за бюджетом і діяльністю виконавчої влади); установча (прийняття конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади).

Представницький орган не завжди має назву "парламент". Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представницький орган має назву "національні збори". У деяких країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів: у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, у Норвегії — стортінг, у Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компромісу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті для вдосконалення законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена в Конституції США 1787 р.

У сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румуни, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є "сенат". Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великої Британії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є "палата депутатів". Чимало нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Велика Британія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх формування.

Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-територіального принципу, а від наявності суб'єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Наприклад, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Венесуелі, Мексиці та Бразилії — по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від нижніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропорційною, то депутати верхньої — за мажоритарною або змішаною системами (існує також прецедент формування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Зокрема, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й колишні урядові та інші державні особи, науковці, представники закладів вищої освіти, керівники підприємств, профспілок та економічних асоціацій.

У частині країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Наприклад, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кожної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментського органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Австрія, Франція, і частково — Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель зі свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією прем'єр-міністра.

У Великій Британії є декілька способів невиборного формування Палати лордів: передання феодальних титулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначення королевою зі складу вищої судової інстанції (апеляційного СУДУ) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. В Ірландії, крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Італії — це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. У Конгресі США члени нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, встановлений однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. У США кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії, Австрії, — кожні три роки половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тобто середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми, В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у США — 436, у Польщі — 460, в Японії — 612, у Франції — 577, в Італії, Великій Британії та ФРН відповідно 630,650, 661 депутат.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 68, Швейцарія — 46, США — 100 депутатів).

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Серед депутатів є також державні службовці, функціонери політичних партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.

В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються добові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.

У деяких країнах залежність між парламентською активністю депутата і розмірами його зарплати набуває жорстких форм. У Франції, згідно з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третинах голосувань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить половину голосувань, то відрахування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винагороду незалежно від конкретного результату їхньої діяльності.

У розвинутих країнах для депутатів встановлено спеціальні парламентські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожен депутат, який засідав у парламенті протягом певного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пенсію. Отримання пенсії не позбавляє депутата права на загальну пенсію. Однак у Великій Британії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парламентської діяльності від інших постійних джерел фінансування.

Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат передбачає нібито обов'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному мандаті виборці мають право на відкликання депутата.

Вільний мандат дає депутатові право визначити свою діяльність у парламенті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, які належать до компетенції вищого представницького органу. Проте відсутність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жодного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких формулюють свої запитання у парламенті або ініціюють так звані петиції — звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депутатів підтримується місцевими організаціями.

До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.

Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей принцип у деяких країнах має вузьке значення. Зокрема, у Скандинавських країнах депутат може нести службову відповідальність за слова після того, як буде дана згода на це парламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутат звинувачується у наклепі.

Депутатський імунітет означає недоторканність парламентаріїв, тобто повний їх захист з боку представницького органу від арешту і кримінального переслідування. Проте такий захист не має абсолютного значення, його форми та обсяг можуть бути різними залежно від ступеня розвитку парламентаризму зокрема та демократії загалом. Наприклад, у всіх цивілізованих країнах депутат позбавляється імунітету, коли він затриманий на місці скоєння злочину.

У США депутат не може бути заарештований під час присутності на сесії, а також на шляху до палати і повернення з неї, за винятком вчинення тяжкого кримінального злочину, зради, порушення миру. До сказаного слід додати, що в Бельгії і Люксембурзі депутат під час сесії може бути звільнений від кримінального переслідування.

У міжсесійний період згоду на притягнення депутата до кримінальної відповідальності дає не палата, а її керівництво (наприклад, у Франції — бюро палати).

У Великій Британії, а також інших англомовних країнах депутат не має імунітету від кримінального переслідування (тут достатньо формальної згоди глави палати). Однак він не може бути позбавлений волі без згоди палати у цивільному процесі (як банкрут або боржник).

У деяких країнах арешт депутата і притягнення його до кримінальної відповідальності можуть відбутися без згоди парламенту, якщо його злочинні дії передбачають позбавлення волі на певний термін (6 місяців — Фінляндія, 2 роки — Швеція, б років — Македонія, Словенія, Хорватія).

Статус депутата також визначається принципом несумісності парламентського мандата і певних посад. Юридичні норми, які регулюють питання несумісності, містяться в спеціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний статус. Принцип несумісності, передусім, стосується державної служби. У президентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширюється на всі без винятку адміністративні посади. У країнах з парламентською і змішаною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є одночасно міністрами, в інших країнах (Люксембурзі, Нідерландах, Франції та Швейцари) членство в парламенті несумісне з міністерським портфелем.

Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він повинен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повноваження (Португалія). Функції* депутатів, що перейшли на роботу в уряд, виконують їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати. Принцип несумісності в країнах із парламентською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністративні посади. У Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено обіймати будь-які адміністративні посади. У деяких країнах (Іспанія, Фінляндія) встановлено перелік державних посад, на які поширюється принцип несумісності. Це насамперед професійна служба в армії, поліції, службі безпеки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах принцип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.

Важливим аспектом парламентської діяльності є дострокове припинення депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажання (за винятком Норвегії та Великої Британії); у разі смерті; відкликання виборцями; рішення суду про порушення принципу несумісності або судового вироку; рішення парламенту на підставі висунутого звинувачення генеральною прокуратурою.

Парламент може позбавити достроково депутата його повноважень, якщо: депутат обраний із порушенням виборчого законодавства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парламентом неправомірною (Велика Британія).

Існує також практика тимчасового позбавлення депутата повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.

Найістотнішою функцією парламенту є законодавчий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представники виконавчої влади також позбавлені права законодавчої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних проблем, а спеціальні послання призначені для вияву законодавчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах із парламентською і змішаною формами правління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються окремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу та СНД — глава держави). Урядові в цих країнах належить домінуюча роль у реалізації права законодавчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпосередньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення законопроектів, під якими повинна стояти така кількість підписів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламентських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив в кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, наприклад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспанії — в десять разів більше. Однак народна законодавча ініціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути також окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швейцарії — кантони, в Італії — області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швейцарії та Японії. У країнах, де палати парламентів нерівноправні, законодавчий процес починається в нижніх палатах і стосується, передусім, законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати вносить законопроект до порядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті називається першим читанням. На цій стадії загалом дебати щодо законопроекту не проводяться, і доля його залежить від керівного органу палати; вона може бути вирішена вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу — друге читання — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залежно від регламенту проводяться перед (Велика Британія, Німеччина) або після (Італія, США, Франція) розгляду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо перед обговоренням, то сама комісія визначає зміст цього законопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення перед переданням до комісії та постатейного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держави, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особлива стадія законодавчого процесу, яка називається промульгацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою держави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промульгувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголосувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти одразу після промульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів є їхня участь у формуванні уряду і судової влади.У країнах із парламентською і змішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Велика Британія, Німеччина);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні виконавчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом процедури вотуму недовіри урядові або окремим його членам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великій Британії є дві процедури — резолюція осуду і вотум недовіри. Пропозицію про висловлення резолюції осуду урядові вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього, внаслідок якої може здійснюватися процедура вотуму недовіри.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного голосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше, ніж однією десятою частиною постійного складу палати, і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку від часу її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою частиною депутатів може винести резолюцію осуду урядові та проголосувати тільки через дві доби від часу її внесення.

У Німеччині бундестаг може шляхом конструктивного вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, якщо пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилежному — він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпуску парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпустити парламент, а й від реального співвідношення політичних сил у парламенті.

Процедура імпічменту застосовується до вищої посадової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочину — зради, порушення конституції та законів (Німеччина). Вона має різні форми у різних країнах.

У Великій Британії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: Палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а Палата лордів виносить остаточне рішення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після звинувачення, висунутого простою більшістю Палати представників на підставі розслідування правового комітету, Сенат кваліфікованою більшістю (на якому головує Голова Верховного суду) позбавляє президента повноважень. Унаслідок такої процедури він може бути притягнений до кримінальної відповідальності на загальних підставах.

У Франції звинувачення президента або членів уряду висувають обидві палати абсолютною більшістю, а сама справа розглядається Високою палатою правосуддя або Судом республіки.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує вищих посадових осіб, а остаточне рішення виносить конституційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявляються у тому, що, з одного боку, парламент може виконувати судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, Палата лордів у Великій Британії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до Конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом із виконавчою владою. У США члени Верховного суду призначаються президентом за "порадою і згодою" Сенату. У Франції членів Високої палати правосуддя обирають самі палати із власного складу, а конституційну раду — у складі дев'яти чоловік призначають порівно президент і глави палат парламенту. У Німеччині члени конституційного суду обираються порівну бундестагом і бундесратом (по вісім осіб кожна). В Італії третина конституційного суду обирається палатами парламенту, третина — призначається президентом і третина — судовими органами.