Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 6.5. Місцеві фінанси і міжбюджетні відносини

Адміністративно-територіальна структура сучасної Угорщини представлена районами, містами з правами району, містами, районами у м. Будапешті, селищами. Самоврядування здійснюється на двох рівнях: районному та муніципальному.

У межах стратегії територіального планування було визначено території розвитку: 168 мікроокругів, два з яких збігаються з двома великими містами (Будапештом і Дебреценом). Законом 2004 р. було передбачено, що спільноти в цих мікроокругах можуть на добровільній основі перегруповуватися в об'єднання, яким вони делегують повноваження, передбачені законодавством. Метою цього є об'єднання усіх спільнот. Водночас певні об'єднання мають деякі повноваження у сфері планування. Реалізація цієї стратегії вже дала позитивні результати. Створення об'єднань спільнот відбувається за вагомої фінансової підтримки уряду.

Окрім муніципалітетів, надають суспільні послуги територіальні підрозділи міністерств у районах та адміністративних регіонах, які реалізують секторальну політику в галузях зайнятості, захисту довкілля, освіти, сільського господарства, будівництва .

З 1996 р. наміри Угорщини вступити до Європейського Союзу зумовили активізацію заходів з формування регіонів, які б відповідали європейським критеріям: було проголошено створення регіонів розвитку та планово-статистичних регіонів. Райони, що добровільно об'єднуються в регіон, формують спільний орган - раду регіонального розвитку. У 1998 р. було створено 8 планово-статистичних регіонів. Планувалося, що з часом регіони мають змінити існуючі райони, оскільки формування трирівневої системи місцевого територіального управління для країни з населенням трохи більше 10 млн виглядає недоцільним. Цей досвід було б доцільно використати і в Україні.

У цілому роль субцентрального уряду в Угорщині характеризується стабільністю, оскільки істотного зростання їхньої частки у ВВП та в загальних видатках сектору державного управління не спостерігалося (табл. 6.4), певне зростання відбувалося до 1994 р., потім - деяке скорочення.

Таблиця 6.4. Відносний обсяг видатків місцевих урядів Угорщини, %

Згідно із Законом про місцеві уряди, обов'язки муніципалітетів поділяються на обов'язкові та факультативні. До обов'язкових функцій усіх муніципалітетів належать: забезпечення дошкільної та початкової освіти, надання основних послуг з охорони здоров'я, освітлення вулиць, забезпечення функціонування місцевих доріг, виплата соціальної допомоги та допомоги з безробіття, догляд за кладовищами, забезпечення питною водою, захист прав етнічних та національних меншин. Законодавством також встановлено, що перелік обов'язкових функцій доповнюється залежно від величини та фінансового стану муніципалітету. Завданнями, які виконують лише міські муніципалітети, є утримання пожежних бригад, рятувальних загонів, надання різних за спрямуванням соціальних послуг.

До факультативних завдань муніципалітетів належать місцеве планування, управління житловим господарством, забезпечення функціонування місцевого транспорту, електропостачання, підтримка культурної, спортивної та наукової видів діяльності; у цих сферах місцеві уряди надають послуги, у межах наявних фінансових ресурсів та відповідно до побажань мешканців.

Незважаючи на те, що значна частина коштів, які отримують муніципалітети, не є зв'язаною, можливості вільного їх використання досить обмежені, адже значна частина видатків обов'язкова, до того ж державою встановлені стандарти витрат на окремі сфери.

Найбільш значущі видаткові повноваження місцевого уряду стосуються сфери освіти, охорони здоров'я і соціального захисту; велику частину послуг у галузі комунального господарства, культури та спорту надають комерційні структури. На освіту та охорону здоров'я виділяються 60 % видатків місцевих урядів усіх рівнів.

Райони фінансують виконання покладених на них законом функцій, значна частина яких передається їм муніципалітетами - це насамперед утримання середніх та спеціальних шкіл, закладів спеціалізованої медичної допомоги; до власних видаткових повноважень належать утримання районних бібліотек, спортивних організацій, закладів догляду та освіти для дітей - інвалідів, спеціалізовані послуги з захисту дітей, координація забудови та заходів з охорони довкілля.

Фінансові ресурси місцевої влади Угорщини складаються з власних доходів, розподілу податків та державних прямих трансфертів.

До власних доходів належать місцеві податки, надходження від комунальної власності, частина екологічних штрафів (30 % ). Закон про місцеві податки (1992 р.) визначає перелік місцевих податків. До них зараховують податки на нерухомість та землю, податки на ділянки та будівлі, податок на туристичні послуги, прибутковий податок з комерційної діяльності, комунальний податок.

Податок на будівлі сплачується як фіксована сума з приміщень комерційного та житлового призначення (не більше ніж З % від скоригованої ринкової вартості); податок на земельні ділянки у місті стягується у фіксованій сумі з незабудованих ділянок (не більше 3 % скоригованої ринкової вартості); податок на доходи підприємств збирається з чистих прибутків за продаж за фіксованою законом ставкою (у 2000 р. - 2 % ). Комунальний податок сплачують домогосподарства (фіксована максимальна сума - 12 000 форинтів на рік) та підприємства (до 2000 форинтів з одного зайнятого). Туристичний податок сплачується з розрахунку за одну ніч (максимально - 300 форинтів на день) або як відсоток від вартості проживання (максимально - 4 % вартості).

Податкова база розподілена дуже нерівномірно: на столицю країни, Будапешт, припадає до 45 % суми надходжень від місцевих податків країни. Це зумовлює потребу у державному субсидуванні більшості муніципалітетів.

Власні доходи становлять досить значну частку бюджетних надходжень субцентрального уряду (табл. в. 5).

Таблиця 6.5. Структура доходів місцевих урядів Угорщини

Все ж слід зазначити, що не всі муніципалітети запроваджують місцеві податки: у 1999 р. податок на прибуток підприємств запровадили 1892 уряди, комунальний податок з домогосподарств - 1661, з фірм - 806 урядів. На кінець 1998 р. 85 % місцевих урядів стягували принаймні один місцевий податок.

Муніципалітети віддають перевагу, за даними доктора технічних наук С. Слухая, оподаткуванню ділових одиниць, а не домогосподарств; на цей податок у кінці 1990-х років припадало близько 85 % надходжень від місцевих податків, тоді як на комунальний податок - лише 3 %.

Однією з особливих рис економіки Угорщини є досить розгалужена система трансфертів місцевим урядам (МУ). Як видно з табл. 6.6, застосовуються непрямі та прямі міжбюджетні трансферти. Трансферти становлять значну і стабільну частку доходів місцевих урядів, приблизно 70 %.

Таблиця 6.6. Частка трансфертів у доходах місцевих урядів Угорщини, %

У структурі трансфертів головну роль відіграють прямі міжбюджетні трансферти (табл. 6.7), більшість з яких - цільові.

Головним розподіленим податком у 1990-х роках був прибутковий податок з громадян. Норматив відрахувань на користь місцевих урядів затверджується щорічно законом про державний бюджет, що робить його нестабільним. Нестабільності також додає практикована з 1996 р. так звана нормативна частка розподілу прибуткового податку з громадян, яка надходить до фонду фінансування нормативної субсидії. Лише пряма частина прибуткового податку з громадян розподілялася за принципом походження (табл. 6.8). Так, якщо у 1991 р. загальний норматив відрахувань прибуткового податку з громадян на користь місцевого уряду становив 100 %, у 1994 р. - 30, з 1998 р. - 40 % (з них за принципом походження розподілялося у 1995 р. - 35, у 1996 р. - 26, у 1997 р. - 22, у 1998 р. - 20 %).

Таблиця 6.7. Структура трансфертів місцевим урядам Угорщини

Окрім прибуткового податку з громадян, розподіляється також податок з власників автомобілів (за нормативом у 50 %) та з 1998 р. - податок на оренду землі. Місцеві уряди мають право запроваджувати додаткові місцеві ставки на податок з власників автомобілів, надходження від якого вже є суто місцевим доходом.

Крім того, громади мають право на частину податків, отриманих районами. Так, з 1998 р. райони отримують надходження від податків на землю та трансакції з майном; із загальної суми податків 35 % перераховуються на фінансування видатків районів, а 65 % розподіляється між громадами: 35 % отримують муніципалітети пропорційно до чисельності мешканців, 30 % - за принципом походження.

До основних типів прямих міжбюджетних трансфертів, які отримують місцеві уряди в Угорщині, належать: нормативні, цільові, адресні гранти, централізовані асигнування на конкретні цілі, адресні гранти на підтримку конкретних інституцій, гранти для підтримки занепалих регіонів.

Таблиця 6.8. Нормативи розподілу прибуткового податку з громадян в Угорщині, %

Найбільш важливим є нормативний грант. Його кошти використовуються на оперативні видатки та утримання бюджетних установ. На відміну від попередньої системи, він розподіляється за визначеними критеріями, а не є результатом суб'єктивних переговорів.

Нормативний грант нараховується за кількома групами нормативів. Перша - це фіксовані суми окремим населеним пунктам (містам, селам, районам), друга - фіксовані суми надушу населення, третя - суми на одного одержувача (установа, учень та ін.), четверта визначається залежно від величини установи (чисельність зайнятих місць у притулках, гуртожитках), п'ята - частковий грант на підтримку бюджетних доходів (доплата до надходжень від туристичного податку).

Гранти для підтримки занедбаних регіонів надаються тим місцевим урядам, що за незалежних від них умов не можуть збалансувати бюджет. Це громади з несприятливою структурою населення (велика частка пенсіонерів, високий рівень безробіття), які внаслідок цього мають незначну податкову базу. Такі гранти надаються лише громадам, які не можуть профінансувати мінімальні бюджетні потреби; при цьому отримані кошти не можуть бути використані для інвестицій.

Муніципалітети, які мають дефіцит бюджету за поточними статтями, можуть отримувати гранти на покриття дефіциту, У1993р. їх отримали 143 місцеві уряди, у 1996 - 800, у 1998 р. понад 1000. Одержувачами є села, в яких надання послуг неефективне; міста, які надають послуги для навколишніх населених пунктів та мають недостатню для фінансування дохідну базу (використання закладів громадського користування нерезидентами перевищує 50 %); райони з недостатніми податковими доходами. Критерії для отримання дефіцитного гранту є такими: капітальні видатки місцевого уряду не можуть бути профінансовані з поточного бюджету (коли він дефіцитний); запроваджено не менше одного місцевого податку; відсутні фінансові депозити терміном більше ніж 3 місяці. Структура гранту була розроблена для стимулювання спільного надання послуг кільком громадам та кооперацію у виконанні адміністративних дій. Проте швидке зростання кількості одержувачів гранту свідчить про наявність значного дестимулювального ефекту від цього гаранту.

Більшість грантів, які можуть отримувати муніципалітети, розраховані на конкретну мету, їх надавачами є центральний уряд загалом, окремі міністерства та відомства, позабюджетні фонди.

Цільові та адресні гранти надаються місцевим урядам для фінансування інвестиційних потреб, переважно на конкретні проекти. Вони є частковими грантами, оскільки покривають у середньому до 60 % видатків за проектом. Це призводить до того, що певна частина муніципалітетів (10 %), яка виграла грант, неспроможна використати надані кошти внаслідок браку власних.

Наявність великої кількості субсидованих державою інвестиційних програм та відсутність належної координації у цій галузі призводить до того, що муніципалітети починають змагатися за гранти, намагаючись профінансувати один і той самий проект із декількох джерел.