Референдне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ 5. Порядок організації і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів

Розділ 5. Порядок організації і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів

5.1. Поняття та загальні засади референдного процесу в Україні

Референдне право України, як підгалузь національного конституційного права, знаходить своє логічне завершення в референдному процесі України. Матеріальні норми, упорядковані в межах системи референдного права, реалізовуються у певному нормативно визначеному порядку, що отримав у юридичній науці назву "референдний процес", "референдна процедура", "порядок підготовки і проведення референдумів", "основні стадії всеукраїнського та місцевого референдуму" тощо.

Характерною ознакою порядку організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів є те, що він об'єктивізується в системі процесуальних норм референдного права. Тому найбільш вдалим терміном, що визначає сутність і зміст порядку організації та проведення референдумів в Україні є термін "референдний процес України".

Цей термін не є новим для юридичної науки. Так, В. В. Комарова вживає термін "референдний процес" у відповідному розділі підручника "Виборче право і виборчий процес у Російській Федерації", але не пропонує власного визначення цієї категорії'. Схожа ситуація спостерігається й у вітчизняній юридичній науці - існування такої юридичної категорії, як "референдний процес" визнається у відповідних монографіях та навчальних посібниках, але ні чинне законодавство про референдуми, ані відповідна наукова на навчально-методична література не дають визначення поняття референдного процесу на відміну, наприклад, від виборчого процесу.

Так, Закон України "Про вибори Президента України" 2004 р. визначає виборчий процес як здійснення суб'єктами, визначеними ст. 12 цього Закону, виборчих процедур, передбачених цим Законом (ст. 11). Нормативно-правові акти Російської Федерації тлумачать виборчий процес як технологічну інфраструктуру і форму реалізації конституційних принципів організації періодичних вільних виборів і забезпечення прав людини і громадянина у межах передбаченої законом послідовності здійснення комплексу виборчих дій та виборчих процедур².

Проблеми виборчого процесу також неодноразово досліджувалися у вітчизняній і зарубіжній науці. Зокрема, М. І. Ставнійчук зазначала, що вибори інституалізуються у вигляді виборчого процесу, під яким слід розуміти урегульовану законодавством специфічну діяльність уповноважених органів і громадян держави, спрямовану на формування якісного та кількісного складу представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування³. Російські вчені Ведєнєев Ю. А. та Лисенко В. І. вважають, що виборчий процес як форма реалізації суб'єктивного політичного права відображає технологію участі виборців у здійсненні влади⁴.

Референдний процес має схожі з виборчим процесом ознаки (є формою реалізації політичного права громадян України; склад суб'єктів референдного процесу частково співпадає з системою учасників виборчого процесу; існують певні схожі стадії - складання списків виборців, утворення дільниць для голосування; голосування, оприлюднення результатів тощо), але суттєво відрізняється за предметом правового регулювання. Якщо виборчий процес є нормативно визначеною формою формування представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то референдний процес є формою безпосереднього вирішення громадянами України найважливіших питань загальнодержавного та місцевого значення.

Референдний процес стосовно організації та проведення всеукраїнського референдуму має спільні ознаки і з парламентським процесом за своїм призначенням - прийняттям законів та інших рішень, але різниться за сутністю і змістом (якщо референдуми є вищою формою безпосередньої демократії, то парламентська процедура є формою реалізації представницької демократії)" колом суб'єктів і формою прийняття законів та інших рішень.

Акти, що є результатом референдного процесу (йдеться про акти всеукраїнського референдуму), мають спільні ознаки і з актами Конституційного Суду України: вони мають загальнообов'язковий характер і можуть бути змінені чи скасовані лише суб'єктами їх прийняття. Референдний процес відрізняється від процесу конституційної юстиції за сутністю і змістом, суб'єктами і формою здійснення.

Референдний процес України є досить складним поняттям, похідним від конституційного процесу і юридичного процесу в цілому. В свою чергу, термін "процес" був запозичений у юридичну науку із латинської мови. Історично він застосовується як для юридичних, так і для інших соціальних явиш.

Сам термін "процес" (від лат. processus - проходження, просування вперед) має декілька значень: 1) послідовна зміна предметів і явищ, що відображується закономірним порядком; 2) сукупність ряду послідовних дій, спрямованих на досягнення певного результату; 3) визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні й розгляді кримінальних справ, а також інших справ; сам розгляд справи судом¹.

З часом термін "процес" став використовуватися в юридичній науці не лише для позначення діяльності слідчих і судових органів, а й щодо визначення інших процесуальних дій у різних галузях права. Цей термін також почав застосовуватися щодо визначення сукупності галузевих інститутів і норм процесуального характеру - цивільний процес, господарський процес, арбітражний процес, кримінальний процес тощо.

Зазначені галузі (підгалузі) національного права стали розумітися як складові елементи юридичного процесу, під яким у вітчизняній правовій науці розуміють: 1) у широкому розумінні - комплексне й багатоаспектне поняття, що характеризує сукупність усіх правових форм діяльності державних органів та інших уповноважених суб'єктів, яка пов'язана зі здійсненням у визначеному законом порядку юридично значущих дій і спричиняє певні правові наслідки; 2) у вузькому значенні - узагальнююче поняття, що характеризує регламентований законом порядок конституційного судочинства, провадження у цивільних, господарських і кримінальних справах, а також діяльність органів (служб, посадових осіб) адміністративної юрисдикції і судових установ з розгляду справ про адміністративні правопорушення¹. Учені-правознавці почали відносити до різновидів юридичного процесу й інші галузеві спільноти процесуальних норм та інститутів. У першу чергу мова йде про конституційне право України.

Подальший розвиток конституційного права України як галузі права, юридичної науки та навчальної дисципліни сприяв формуванню національного конституційного процесуального права, під яким учені розуміють сукупність норм, якими регулюється порядок реалізації повноважень суб'єктами конституційного права. Конституційне процесуальне право України вважається складовою частиною національного конституційного права і забезпечує реалізацію його матеріальних норм².

Об'єднання процесуальних конституційно-правових норм, що визначають порядок реалізації самостійних інститутів і підгалузей конституційного права України, стали визначатися як види конституційного процесу. Так, сьогодні прийнято виділяти виборчий процес, парламентський процес, а також конституційну юстицію як юридичний процес.

Виборчий процес у його широкому розумінні визначає процесуальний порядок організації та проведення виборів народних депутатів

України, виборів Президента України, виборів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також всеукраїнського та місцевих референдумів, втому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим. Тобто, виборчий процес об'єднує у своєму складі власне виборчий процес і референдниЙ процес.

Референдний процес, як і юридичний процес в цілому, слід розуміти в об'єктивному та суб'єктивному значенні. В об'єктивному значенні референдний процес слід розуміти як інститут (підгалузь) референдного права та субінститут конституційного права. Виходячи із зазначеного, референдний процес - це інститут конституційного права, що об'єднує конституційно-правові й інші галузеві норми права, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з ініціюванням, організацією та проведенням всеукраїнського і місцевих референдумів, а також реалізацією їх рішень.

Референдному процесу, в Його об'єктивному значенні, властиві такі юридичні ознаки (кваліфікації): предметом референдного процесу є суспільні відносини, пов'язані з ініціюванням, організацією та проведенням всеукраїнського та місцевих референдумів, а також із реалізацією їх рішень; референдному процесу властиві ті самі методи правового регулювання, що й конституційному процесу в цілому, - установчий, регулятивний тощо; референдний процес об'єднує у своєму складі переважно процесуальні норми та інститути конституційного права й інших галузей права, що регулюють правовідносини, пов'язані з реалізацією громадянами України права на участь у референдумі.

Норми референдного процесу України об'єктивізуються в системі чинного законодавства України про референдуми, а саме в Конституції України; законах України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про Центральну виборчу комісію" та інших; Кодексі адміністративного судочинства України, Кримінальному кодексі України; постановах і повідомленнях Центральної виборчої комісії та комісій з референдуму, а також в інших підзаконних нормативно-правових актах.

Подальший розвиток і вдосконалення референдного процесу України, об'єктивне існування самостійного предмета і методу правового регулювання та юридичного режиму існування цього інституту конституційного права України, а також недосконалість Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. є підставами для розроблення і прийняття нового самостійного кодифікованого нормативно-правового акта, який комплексно регулював би виборчий і референдний процес України, наприклад Кодексу України про вибори і референдуми В Україні.

У суб'єктивному значенні референдний процес слід розуміти як сукупність ряду нормативно визначених послідовних дій, спрямованих на реалізацію права громадян України на участь у референдумі. Ці дії (ініціювання, організація та проведення референдумів і реалізація їх рішень) визначаються як стадії референдного процесу. Тобто у суб'єктивному значенні референдний процес - це нормативно визначені стадії реалізації права громадян на участь у референдумі.

Основними ознаками референдного процесу у його суб'єктивному значенні є: цілеспрямований і послідовний характер діяльності суб'єктів референдного процесу; системний характер стадій референдного процесу; об'єктивізація референдного процесу у нормах чинного законодавства; інваріаційний характер референдного процесу в залежності від виду референдуму; свобода вибору громадян України щодо участі у референдному процесі на будь-якій Його стадії та свобода прийняття рішення щодо питань, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми.

Референдний процес здійснюється на основі системи принципів, керівних начал, які умовно поділяються на загальні та спеціальні принципи референдного процесу України.

Референдний процес, у першу чергу, грунтується на загальних принципах, властивих юридичному процесу, а саме - на принципах свободи, справедливості, рівності (єдності прав і обов'язків і взаємної відповідальності держави та особи), гуманізму, демократизму, верховенства права, законності та ін. Ці принципи властиві для всіх правових явищ у нашій державі.

Спеціальні принципи референдного процесу України, у свою чергу, також поділяються на дві групи: принципи виборчого процесу в його широкому розумінні та власне спеціальні принципи референдного процесу. Загальні принципи виборчого процесу, визначені в ст. 71 Конституції України, є важливими і для референдного процесу. Зазначена стаття Основного Закону декларує, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Утім, ст. 70 Основного Закону обмежує коло громадян, що мають право голосу на виборах і референдумах - це ті, що не досягли 18 років, а також або визнані судом недієздатними.

Принципи, визначені в Конституції України, є дієвими і щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Так, волевиявлення громадян України на референдумі здійснюється шляхом таємного голосування. Порушення таємниці голосування тягне за собою дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.

Конституція України містить і спеціальні принципи референдного процесу. Зокрема ч. 2 ст. 72 Основного Закону визначає принцип обов'язковості щодо проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: "Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області". У разі дотримання всіх процесуальних вимог щодо процедури ініціювання всеукраїнського референдуму, передбаченого ст. 72 Конституції України, Президент України зобов'язаний здійснити таку нормативно визначену процесуальну дію як проголошення всеукраїнського референдуму.

Найбільш повно спеціальні принципи референдного процесу визначаються в Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Стаття 8 "Демократичні засади підготовки і проведення референдумів" цього Закону декларує принцип безперешкодної агітації; принцип рівності суб'єктів референдної агітації, що виражається у забезпеченні для них приміщень для зборів, використання засобів масової інформації; принцип гласності при обговоренні проекту рішення, закону, що виноситься на референдум; принцип відкритості та гласності діяльності державних і громадських організацій, які беруть участь у підготовці і проведенні референдуму; принцип безперешкодного висвітлення ЗМІ всіх стадій референдного процесу.

Принцип залучення до референдного процесу державних і громадських органів, підприємств, установ, організацій, службових осіб у формі сприяння комісіям з референдуму у здійсненні ними своїх повноважень та надання необхідних для їх роботи відомостей і матеріалів встановлюється в ч. 1 ст. 32 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Принцип публічності та гласності при ознайомленні громадян зі списками громадян, які мають право брати участь у референдумі закріплює ч. І ст. 34 закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Громадянам гарантується право можливість ознайомитися із списком і перевірити правильність його складення в приміщенні дільничної комісії з референдуму, а також оскаржити невключения, неправильне включення в список або виключення із списку, а також допущені в ньому неточності в зазначенні даних про нього (ч. ч. 2-3 ст. 34).

Ст. 42 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" закріплює принцип гласності при визначенні результатів референдумів, а ст. 10 і ст. 19 цього Закону визначають принципи юридичної відповідальності за порушення чинного референдного законодавства, зміст яких полягає у незворотності дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення.

Законодавство про референдуми містить Й інші спеціальні принципи референдного процесу.

Як правило, спеціальні принципи референдного процесу співпадають із принципами референдного права в цілому.

Принципи референдного процесу України втілюються у відповідних процесуальних діях уповноважених суб'єктів щодо ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реал ізації рішень цих референдумів. Система цих принципів варіюється в залежності від видів референдуму але вони є актуальними для конституційних, законодавчих та інших; ініціативних і обов'язкових; всеукраїнського та місцевих референдумів.