Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 5.2. Основні стадії організації та проведення всеукраїнського референдуму

Законодавство про всеукраїнський референдум як сукупність матеріальних і процесуальних юридичних норм встановлює порядок його ініціювання, призначення (проголошення), підготовки, проведення та реалізації рішень референдуму. Мова йде про основні стадії всеукраїнського референдуму. У поєднанні ці стадії організації і проведення всеукраїнського референдуму складають процедуру всеукраїнського референдуму (референдарний процес).

Дотримання встановленої законодавством процедури організації та проведення всеукраїнського референдуму є необхідною умовою адекватного відтворення в нормативно-правовому акті владного волевиявлення народу, тоді як порушення зазначених процесуальних норм або їх неадекватне тлумачення призводять до спотворення, вихолощення самої ідеї народного суверенітету.

Процесуальні проблеми організації та проведення загальнодержавних референдумів у радянський період мали переважно схоластичний характер, що пояснюється відсутністю досвіду проведення таких референдумів в СРСР. Після проведення загальнонаціональних референдумів у колишніх союзних та автономних республіках колишнього СРСР дослідження процесуальних проблем організації та проведення цих референдумів відновилися на якісно новому рівні.

При визначенні порядку організації та проведення всеукраїнського референдуму потрібно уникати ототожнення процедури референдуму із процедурою виборів та законотворчим процесом. Слід зазначити, що деякі вчені якраз наполягають на ідентичності процедури загальнодержавного референдуму із законотворенням. Так, С. Нечаева поділяє процедуру референдуму на дві стадії: правопідготовчу (процес з приводу референдуму) і правотворчу (процес референдуму). Болгарський вчений Б. Спасов пропонував виділяти такі фази референдуму: а) законодавча ініціатива; б) обговорення законопроекту; в) голосування за закон⁹. Можна погодитися з вченими щодо подібності законотворчого процесу й порядку проведення референдуму, але рішення загальнодержавного референдуму відрізняються за своєю правовою природою від законів, прийнятих парламентом. Проте запропоновані стадії процедури проведення референдуму не охоплюють Його організаційно-правові аспекти.

Інші вчені ототожнюють порядок організації і проведення загальнодержавного референдуму з виборчим процесом. Але ці процедури, включаючи ідентичні стадії, суттєво відрізняються за своїми предметами, що зумовлює й відмінності порядку організації та проведення референдуму і виборчого процесу.

Порядок організації та проведення загальнонаціонального референдуму засвідчує поєднання у цій процедурі багатьох рис, притаманних як законодавчому процесу, так і процедурі виборів за наявності в ній невід'ємних специфічних ознак.

Процедура організації та підготовки всеукраїнського референдуму включає ряд послідовних стадій, врегульованих процесуальними конституційно-правовими нормами, закріпленими в законодавстві про всеукраїнський референдум. Юридичний зміст цих стадій визначає правову природу всієї процедури всеукраїнського референдуму.

Щодо основних стадій процедури загальнодержавного референдуму вчені не дійшли єдиної думки. Зокрема Ю. В. Крилов виділяє такі стадії референдуму: призначення та підготовка референдуму; агітація за цілі референдуму; проведення голосування; повторне голосування (факультативна стадія). Запропонована модель в цілому відображає основні стадії процедури референдуму, але при цьому не охоплює ряд етапів, зокрема тих, які передують призначенню референдуму та реалізації його рішень.

Вдалою є модель процедури референдуму Ю. А. Дмитрієва та В. В. Комарової. Вони пропонують не тільки перелік стадій процедури референдуму, а й визначають основні етапи на цих стадіях. При цьому вчені називають такі стадії проведення референдуму: а) підготовка референдуму; б) проведення референдуму; в) реалізація його рішень.

На думку М. І. Ставнійчук, референдний процес (іноді Його називають референдарним процесом) складається з відносно самостійних процедур, що здійснюються у такій послідовності: а) призначення референдуму; б) підготовка і проведення референдуму; в) голосування і визначення підсумків референдуму; г) опублікування і введення удію законів та інших рішень, прийнятих на референдумі.

За Законом "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. процедура всеукраїнського референдуму включає такі процесуальні стадії: ініціювання референдуму; його призначення (проголошення); утворення дільниць для голосування; утворення комісій із всеукраїнського референдуму; реєстрація громадян, які мають право брати участь у ньому; агітація за його цілі; голосування; підрахунок голосів та визначення його результатів; опублікування, введення в дію, зміна або скасування його рішень. У разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму утворюються додаткові стадії: створення та реєстрація ініціативних груп; збирання підписів громадян України на підтримку проведення всеукраїнського референдуму: підрахунок та перевірка цих підписів та ін. Кожна із зазначених стадій врегульована відповідними правовими нормами закону про референдуми. Але у зв'язку з невідповідністю ряду положень Закону нормам чинної Конституції, зокрема щодо правового статусу суб'єктів (учасників) референдарного процесу, процедура організації і проведення референдумів вимагає подальшого законодавчого вдосконалення.

Проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" 1999 р., підготовлений О. Кучеренком, Ю. Іоффе, О. Абдулліним передбачав такі стадії всеукраїнського референдуму: призначення всеукраїнського референдуму; проведення голосування та встановлення результатів всеукраїнського референдуму: організація та забезпечення проведення всеукраїнського референдуму; офіційне оприлюднення, набрання чинності, зміна або скасування законів, інших рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом.

Проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" 2000 р., підготовлений С. Головатим, встановлював такі стадії всеукраїнського референдуму, як ініціювання всеукраїнського референдуму; призначення та проголошення всеукраїнського референдуму; організація та проведення всеукраїнського референдуму; проведення голосування і встановлення результатів всеукраїнського референдуму; офіційне оприлюднення результатів всеукраїнського референдуму.

Проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" 2000 р., розроблений О. Лавриновичем, Р. Безсмертним, О. Задорожнім, передбачав, що основними стадіями всеукраїнського референдуму є: призначення референдуму; організація та забезпечення проведення; проведення голосування і встановлення результатів всеукраїнського референдуму; настання правових наслідків всеукраїнського референдуму.

Основою референдного процесу є чинний Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., визначені ним стадії референдуму.

Після ініціювання та призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму розпочинається підготовка до проведення всеукраїнського референдуму І його організація та проведення, чільне місце в якій належить референдарній агітації, організації та забезпеченню проведення всеукраїнського референдуму.

Наступна стадія передбачає проведення голосування та встановлення результатів всеукраїнського референдуму. Позитивною новелою закону про всеукраїнський референдум 2001 р. порівняно з законом про референдуми 1991 р. є розділ V "Правові наслідки всеукраїнського референдуму". У ньому детально врегульовано правові наслідки всеукраїнських референдумів про внесення змін до Конституції України;

про визнання нечинними певного закону або окремих Його положень; з питань про зміну території України.

Удосконалено і положення про відповідальність за порушення законодавства про всеукраїнський референдум (ст. 41). Проект закону передбачив дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність за порушення референдарного законодавства.

Узагальнюючи положення теорії, чинне законодавство про всеукраїнські референдуми, з перспективою його вдосконалення та досвід вітчизняних і зарубіжних референдарних кампаній можна визначити три основні стадії всеукраїнського референдуму - підготовну, основну та завершальну. Кожній із цих стадій властиві певні етапи, зміст і сутність яких визначає зміст процедури всеукраїнського референдуму.

1. Підготовча стадія:

o ініціювання всеукраїнського референдуму;

o інформування громадян про його ініціювання;

o агітація "за" або "проти" винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум;

o всенародні або парламентські обговорення (факультативний етап).

2. Основна стадія:

o призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму;

o організація всеукраїнського референдуму та підготовка його проведення;

o агітація "за" або "проти" проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум;

o голосування;

o встановлення результатів всеукраїнського референдуму;

o визначення та оприлюднення його рішень;

o проведення повторного всеукраїнського референдуму (факультативна стадія).

3. Завершальна стадія:

o виконання рішень всеукраїнського референдуму;

o правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму.

Винятково важливий характер має підготовча стадія всеукраїнського референдуму, оскільки дотримання всіх процесуальних вимог на цьому етапі значною мірою визначає факт його проведення чи не проведення. Як показав досвід ініціювання всеукраїнського референдуму у 1999-2001 рр., саме на цьому етапі здійснюється найбільша кількість процесуальних вимог законодавства про референдуми.

Підготовча стадія всеукраїнського референдуму за народною ініціативою передбачає етап його ініціювання Українським народом. Народне ініціювання може охоплювати широке коло питань і при дотриманні передбачених законодавством процесуальних вимог має імперативний характер. Це зобов'язує Президента проголосити всеукраїнський референдум на їхню вимогу, підтверджену збиранням 3 млн підписів громадян України. Президент України у такому випадку видає Указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою із зазначенням дати його проведення та сформульованим питанням (питаннями), що виноситься на всеукраїнський референдум. Дата проведення референдуму, згідно з законом України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р., визначається не раніше ніж через 90 днів і не пізніше ніж через 120 днів від дня підписання указу про проголошення референдуму.

Тенденція до ускладнення процедури народного ініціювання загальнодержавних референдумів притаманна більшості країн СНД, що зумовлюється особливостями перехідного періоду в розвитку цих держав. У подальшому, в міру стабілізації громадянського суспільства, законодавство про референдуми може бути лібералізоване за рахунок зменшення квоти підписів громадян України, що вимагають проведення всеукраїнського референдуму.

Ініціювання проведення всеукраїнського референдуму на вимогу громадян України не є абстрактною юридичною моделлю. Це підтверджує досвід збирання підписів на вимогу проведення всеукраїнського референдуму в 1999-2000 рр. За досить короткий термін - з 7 грудня 1999 р. до 15 січня 2000 р. - Центральна виборча комісія зареєструвала З 947 955 підписів громадян України, що мають право голосу, на вимогу проведення всеукраїнського референдуму. При цьому 100 362 підписи було зібрано в Автономній Республіці Крим, 121929 - у Вінницькій області, 102 043 - Волинській, 282 607 - Дніпропетровській, 402 1 14 - Донецькій, ЗІ 828 - Житомирській, 154 520 - Закарпатській, 199 995 - Запорізькій, 149 545 - Івано-Франківській, 184 325 - Київській, 121 420 - Кіровоградській, 355 314 -Луганській, 251 922 - Львівській, 138 149 - Миколаївській, 52 840- Одеській, 106 378 - Полтавській, 123 629 - Рівненській, 8000 - Сумській, 24 087 - Тернопільській, 151282 - Харківській, 20 860 - Херсонській, 119 419 - Хмельницькій,

203 153 - Черкаській, 105 008 - Чернівецькій, 127 099 - Чернігівській, 310 127 - ум. Києві та 0 - у м. Севастополі¹.

Утворення ініціативних груп із всеукраїнського референдуму і збирання підписів громадян України на вимогу проведення всеукраїнського референдуму в короткі терміни вимагає високого рівня організованості та централізації процедури цього збирання. Нині в Україні така організаційна робота може бути проведена лише політичними силами, що мають сильні позиції як у центрі, так і в регіонах: найбільш впливовими політичними партіями, партійними блоками, в окремих випадках громадськими об'єднаннями та профспілками за умови комплексної науково-методологічної підтримки.

Право збирання підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму належить ініціативним групам із всеукраїнського референдуму. Такі групи утворюються на зборах громадян України, в яких бере участь не менш як 200 осіб, що мають право голосу. Не менш як за 10 днів (за Законом 2001 р. - 3 дні) до проведення зборів їх ініціатори мають письмово повідомити про час, місце і мету зборів голову районної ради, міського голову, або відповідно голову районної в місті ради. Голова відповідної міської ради, міський голова направляє на збори свого представника для здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про референдуми.

Перед початком зборів проводиться реєстрація їхніх учасників, складається список учасників зборів із зазначенням прізвища, імені, по батькові, дати народження, домашньої адреси з обов'язковим підписом громадянина про участь у зборах.

На зборах обираються голова і секретар зборів, затверджується порядок денний зборів, до якого включається питання про доцільність проведення всеукраїнського референдуму та формулюються питання, з яких (якого) ініціюється всеукраїнський референдум. На зборах в обов'язковому порядку ведеться розгорнутий протокол, у якому зазначаються дата, місце проведення зборів, кількість їх учасників, інформація про обрання голови та секретаря зборів, хід обговорення порядку денного, результати голосувань з питань, що внесені до протоколу порядку денного, наслідки формування персонального складу ініціативної групи з всеукраїнського референдуму та обрання її голови.

Ініціативна група всеукраїнського референдуму в складі не менш як 20 громадян України, які на день її утворення мають право голосу за поданням голів місцевих рад реєструється Центральною виборчою комісією, яка видає ініціативній групі свідоцтво про реєстрацію й присвоює їй порядковий номер. Плата за реєстрацію ініціативної із всеукраїнського референдуму групи не стягується. Витрати на збирання підписів громадян здійснюються за рахунок коштів ініціативної групи та добровільних пожертв громадян України, політичних партій, громадських організацій і профспілок.

У разі порушення чинного законодавства про створення ініціативної групи із всеукраїнського референдуму Центральна виборча комісія повинна мотивовано відмовити їй у реєстрації. Таке рішення або неприйняття ЦВК рішення про реєстрацію у визначені законом терміни представник ініціативної групи із всеукраїнського референдуму може оскаржити протягом 10 днів у Верховному Суді України.

Як показує досвід, відмови ЦВК у реєстрації ініціативних груп із всеукраїнського референдуму мотивуються невідповідністю питань всеукраїнського референдуму Конституції України та чинним законам, а також численними процесуальними недоліками. Серед останніх найбільш поширеними є: відсутність на зборах представника голови відповідної міської ради, міського голови; відсутність повних даних про учасників зборів; відсутність особистого підпису у списках учасників зборів; включення до списку учасників зборів іноземців, осіб без громадянства або громадян України що не наділені правом голосу; відсутність відомостей про обрання голови і секретаря зборів; неповно оформлені документи зборів; коригування головою відповідної ради, міським головою питання (питань) всеукраїнського референдуму, що затверджуються зборами; несвоєчасне подання документів про реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму до ЦВК тощо.

Законодавство встановлює тримісячний термін збирання підписів громадян під вимогою проведення всеукраїнського референдуму з дня отримання свідоцтва про реєстрацію першої ініціативної групи із всеукраїнського референдуму. Аналогічні терміни збирання підписів встановлені в законодавстві про референдуми інших колишніх союзних республік. Цей термін є виправданим, оскільки його подовження може призвести до втрати актуальності питання, шо виноситься на всенародне голосування.

Збирання підписів здійснюється лише після отримання свідоцтва про реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму і виключно членами цієї групи на підписних листах, форма яких встановлюється ЦВК. Підписний лист містить реєстраційний номер ініціативної групи, дату її реєстрації, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збираються підписи, точне формулювання питання (питань), що пропонується винести на всеукраїнський референдум.

Громадянин України, що має право голосу і підтримує вимогу про проведення всеукраїнського референдуму, добровільно ставить на підписному листі свій підпис і дату підписання у разі наявності документа, що підтверджує його особу. Прізвище, ім'я, по батькові, дату народження та місце постійного проживання громадянин може записати сам або, на його прохання, член ініціативної групи із всеукраїнського референдуму, що веде збір підписів.

Після завершення збирання підписів ініціативна група в триденний термін складає підсумковий протокол. У протоколі зазначаються загальна кількість зібраних підписів; дата реєстрації ініціативної групи та її порядковий номер; дата закінчення збирання підписів. Засвідчення підписів та перевірка їхньої достовірності на місцях покладається на сільських, селищних та міських голів.

Підписні листи за актом передаються на зберігання у встановленому законом порядку, після чого в тижневий термін ініціативна група передає підсумковий протокол, акт і вимогу про проведення всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії. Підрахунок підписів громадян та їх вибіркова перевірка покладаються саме на Центральну виборчу комісію.

Характерною помилкою в роботі ініціативних груп із всеукраїнського референдуму по збору підписів на вимогу проведення всеукраїнського референдуму є неправильне заповнення підписних листів, зокрема заповнення граф підписного листа не двома особами (громадянином і членом ініціативної групи), а лише членом ініціативної групи; зазначення в підписному листі тільки прізвища та ініціалів громадянина; включення підписів іноземців та громадян України, що не набули повноліття. Голови місцевих рад в окремих випадках ігнорували свої повноваження щодо еревірки підписів.

За наслідками перевірки ЦВК приймає рішення про підсумки збору підписів та складає відповідний протокол. При цьому важливо не лише зібрати три мільйони підписів громадян України, а й дотримуватися вимог, передбачених ст. 72 Конституції України: підписи щодо призначення всеукраїнського референдуму мають бути зібрані не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Якщо у трьохмісячний термін не зібрано достатню кількість підписів, то ЦВК приймає рішення про припинення діяльності всіх ініціативних груп із всеукраїнського референдуму.

Голова ЦВК або особа, яка виконує його обов'язки, протягом визначеного законом терміну передає рішення ЦВК про підсумки збору підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму та відповідно складений протокол Президенту України після чого Президент України проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Суб'єктами ініціювання всеукраїнського референдуму є також Верховна Рада України і Президент України, але на відміну від народного ініціювання всеукраїнського референдуму предметна компетенція цих учасників референдарного процесу чітко визначена Конституцією України. Так, ст. 156 передбачає, що законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Отже суб'єктами ініціювання конституційного референдуму є Верховна Рада України або Президент України, а суб'єктом призначення цього референдуму - виключно глава держави.

З приводу всеукраїнського референдуму про зміну території держави Конституція України визначає лише суб'єкта призначення цього референдуму - Верховну Раду України. Це давало підстави робити припущення про відсутність об'єкта всеукраїнського референдуму, щодо якого Верховна Рада України конституюється суб'єктом його призначення¹.

У Законі України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р. законодавець передбачив наступне вирішення цієї конституційної колізії: всеукраїнський референдум про зміну території України - це спосіб прийняття громадянами рішення про схвалення пропозиції Президента України про зміну території України. Отже суб'єктом ініціювання всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України є Президент України. Формою ініціювання цього референдуму є подання Президента України до Верховної Ради України. Рішення про призначення адміністративно-територіального всеукраїнського референдуму вводиться у дію постановою Верховної Ради України, що містить дату проведення голосування і питання всеукраїнського голосування.

Важливою частиною підготовчої стадії проведення всеукраїнського референдуму е інформування населення про проведення всеукраїнського референдуму, зміст якого полягає в доведенні уповноваженими органами через засоби масової Інформації відомостей про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму. Зокрема ст. 8 закону 1991 р. передбачає, що засоби масової інформації повинні висвітлювати хід не тільки проведення, а й підготовки всеукраїнського референдуму. Далі Закон конкретизує це положення лише в нормі про необхідність публікації відомостей про реєстрацію ініціативних груп всеукраїнського референдуму в пресі.

Закон України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р. передбачає, що рішення органів державної влади, органів місцевого самоврядування які стосуються референдуму, доводяться до відома громадян через ЗМІ.

Завдання інформування населення про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму доцільно покладати і на Центральну виборчу комісію, яка має, з одного боку, забезпечити висвітлення в засобах масової інформації офіційних даних про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму, а з іншого - належну роз'яснювальну роботу серед населення та суб'єктів організації та проведення всеукраїнського референдуму.

Офіційні дані про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму потрібно оприлюднювати в офіційних державних виданнях у формі бюлетенів та повідомлень Центральної виборчої комісії.

Роз'яснювальна робота серед населення повинна здійснюватися спільно з місцевими радами засобами, наявними у кожному регіоні (місцеве радіо, телебачення, преса тощо). Важливим завданням Центральної виборчої комісії є й інформування ініціативних груп, голів районних рад, міських голів з процесуальних питань щодо організації та підготовки всеукраїнського референдуму, яке доцільно проводити на нарадах та в спеціальних інструкціях і брошурах, що мають містити методичні рекомендації та зразки заповнення необхідних документів¹. Необхідно відзначити, що останнім часом Центральна виборча комісія активно здійснює науково-методологічне забезпечення референдарного процесу в Україні³.

Наступним етапом підготовчої стадії всеукраїнського референдуму є агітація, що передбачає безперешкодні звернення суб'єктів агітації до громадян України з метою оголошення чи неоголошення всеукраїнського референдуму з визначеного питання. Суттєвими перевагами Закону про референдуми 1991 р. є гарантування ним діяльності уповноважених суб'єктів агітації з наданням їм безкоштовних приміщень для зібрань, а також забезпечення можливості використання засобів масової інформації (ст. 8). В законах інших колишніх союзних республік такі гарантії відсутні.

Відповідно до Закону про референдуми правом агітації "за" чи "проти" призначення всеукраїнського референдуму наділені громадяни, політичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колективи. Але це положення застаріло. Заслуговує на увагу пропозиція російських правознавців Ю. А. Дмитрієва і В. В. Комарової, виходячи із сучасних реалій, вважати суб'єктами агітації на референдумі не всі корпорації громадян, а лише політичні громадські об'єднання.

Закон України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р. передбачає право громадян, політичних партій і громадських організацій вільно обговорювати доцільність проведення всеукраїнського референдуму, вести агітацію "за" або "проти" участі у ньому та щодо прийняття рішень з питань, винесених на всеукраїнський референдум, на зборах, мітингах, у пресі, на радіо і телебаченні.

Важливою проблемою процедури всеукраїнського референдуму є питання фінансування агітаційної кампанії. Закон про референдуми зазначає, що підготовка референдуму здійснюється за рахунок республіканського (нині - Державного) бюджету (ст. 11), але це фінансування не покриває всіх витрат, пов'язаних з агітацією уповноважених суб'єктів. До того ж важливою є своєчасність фінансування агітаційної кампанії з Державного бюджету. З метою упорядкування питань фінансування всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Центральна виборча комісія спільно з Державним казначейством України прийняли Порядок фінансового забезпечення всеукраїнського референдуму від 29 лютого 2000 р.

Фінансування референдарної агітації має носити комплексний характер і проводитись як з державних коштів, так і з коштів суб'єктів агітації. У новому законі про всеукраїнський референдум було б доцільним закріпити можливість добровільних внесків на агітацію з боку фізичних та юридичних осіб з визначенням кола цих осіб та максимальної суми внесків.

Факультативний етап підготовки всеукраїнського референдуму -всенародні обговорення - проводити не обов'язково, але це дає можливість вчасно скоригувати питання всеукраїнського референдуму з урахуванням думки народу, за винятком питань, що виносяться відповідно до ст. 72 Конституції. Всенародні обговорення також сприяють інформуванню населення про підготовку та цілі всеукраїнського референдуму. Результати всенародних обговорень доцільно узагальнювати і оприлюднювати в засобах масової інформації.

При проведенні конституційного референдуму обов'язковими є парламентські обговорення. Проте їх детальне законодавче регулювання відсутнє. Ця процедура має бути врегульована в законі про регламент Верховної Ради України.

У разі прийняття уповноваженим державним органом рішення про призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму настає друга (основна) стадія всеукраїнського референдуму, яка розпочинається з моменту призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму.

Призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму передбачає видання відповідного нормативно-правового акта (Постанова Верховної Ради чи Указ Президента України), який визначає дату проведення всеукраїнського референдуму та питання, що виносяться на всенародне голосування. Цей акт має бути опублікований в офіційних засобах масової інформації ("Урядовий кур'єр", "Голос України", "Офіційний вісник України") в десятиденний (за новим Законом -трьохденний) термін з моменту прийняття рішення про призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму.

З моменту прийняття рішення про проведення всеукраїнського референдуму починається етап його організації, що в процесуально-правовому аспекті визначається правовими діями уповноважених суб'єктів, які полягають у використанні їхніх процесуальних прав і обов'язків для забезпечення процедури проведення референдуму. Першим кроком у цьому напрямку є проголошення ЦВК кампанії з проведення всеукраїнського референдуму (референдарної кампанії) не пізніше ніж через п'ять днів після призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму.

У ст. 25 закону про референдуми 1991 р. передбачено утворення Центральної комісії з всеукраїнського референдуму, але Конституція визначила утворення постійно діючого державного органу, що забезпечує організацію і проведення загальнонаціональних виборів та всеукраїнського референдуму - Центральної виборчої комісії. Відповідно доп. 2ст. 153акону України "Про Центральну виборчу комісію" на неї покладається організація, підготовка і проведення всеукраїнського референдуму.

Для проведення голосування і підрахунку голосів утворюються територіальні округи та виборчі дільниці. Закон про всеукраїнський референдум 2001 р. передбачає, що територіальні комісії з всеукраїнського референдуму утворюються за рішенням Верховної Ради АР Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад не пізніше ніж за 55 днів до дня проведення всеукраїнського референдум, у складі голови, його заступників, секретаря і членів комісії за поданням голів цих рад або міських рад.

Територіальні комісії з всеукраїнського референдуму утворюють дільниці з всеукраїнського референдуму та спільно з органами місцевого самоврядування комплектують склад дільничних комісій з всеукраїнського референдуму. Дільниці для голосування з всеукраїнського референдуму утворюються з кількістю до 3000 громадян, шо мають право голосу.

Для голосування громадян України при представництвах України за кордоном за поданням Міністерства закордонних справ України створюють комісії територіального округу № 1. При проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. головою Шевченківської районної ради м. Києва (за територіальним розташуванням МЗС України) у лютому 2000 р. було створено 82 дільниці для голосування при представництвах України за кордоном у 52 країнах світу. Загальна кількість громадян України, що взяли участь у голосуванні, 15 428 осіб, кількість на дільниці - від 16 до 1595 осіб¹.

При складанні кошторису враховуються видатки Центральної виборчої комісії; територіальних виборчих комісій та дільничних комісій, витрати на заробітну плату членів виборчих комісій, друкування бюлетенів та документації, забезпечення транспорту чи зв'язку тощо. Аналіз кошторисів, шо складалися для проведення загальнодержавних референдумів в Україні, свідчить про високу вартість всеукраїнського референдуму для державного бюджету¹. Тому поряд з видатками державного бюджету доцільно врегулювати можливість фінансування всеукраїнського референдуму і з інших джерел (місцеві бюджети, добровільні внески, кошти політичних об'єднань тощо).

Повноваження Центральної виборчої комісії, територіальних та дільничних комісій з всеукраїнського референдуму та правовий статус осіб, що входять до їх складу, визначаються чинним законодавством про Центральну виборчу комісію та всеукраїнський референдум.

На основній стадії проведення всеукраїнського референдуму винятково важливу роль відіграє агітація уповноважених суб'єктів "за* або "проти" прийняття закону чи іншого рішення, що є предметом референдуму. Агітація починається з моменту прийняття рішення про проведення всеукраїнського референдуму і припиняється за день до голосування.

Агітація щодо всеукраїнського референдуму може здійснюватися у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Законодавство не містить детальної регламентації процедури агітації, лише забороняючи її в день голосування, що тягне за собою адміністративну відповідальність на підставі ст. 186⁴ Кодексу України про адміністративні правопорушення. Проте аналіз архівних матеріалів референдуму СРСР на території Української PCP і всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. свідчить, що агітація в день голосування була не єдиним правопорушенням встановлених положень про агітацію під час всеукраїнського референду-му".

Закон України "Про всеукраїнський референдум" 2001 р. містить більш детальні приписи щодо референдарної агітації. Це заборона бра* ти участь у агітації органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, а також їх посадовим особам; командному складові військових частин, військових установ і організацій; благодійним і релігійним організаціям; особам що входять до складу комісій з всеукраїнського референдуму; іноземним фізичним та юридичним особам, особам без громадянства. Забороняється під час підготовки і проведення всеукраїнського референдуму агітація, що супроводжується наданням учасникам всеукраїнського референдуму безоплатно або на пільгових умовах будь-яких товарів, цінних паперів,₍ лотерейних білетів, грошей, послуг тощо та проведенням лотерей.

Закон містить і новелу направлену на обмеження латентної референдарної агітації через ЗМІ. Забороняється за 15 днів до голосування оприлюднювати в ЗМІ результати соціологічних досліджень, опитувань громадської думки та прогнозів щодо всеукраїнського референдуму.

З метою упередження правопорушень, пов'язаних з агітацією та уніфікації виборчої і референдарної агітації доцільно розробити й ввести в дію Кодекс України про вибори та референдуми в Україні. Такий Кодекс повинен врегулювати правовий статус суб'єктів агітації в процесі всеукраїнського референдуму, форми здійснення агітації, обмеження агітаційної кампанії та розширити перелік правопорушень, пов'язаних з агітацією на всеукраїнському референдумі, які б передбачали диференційну конституційну, адміністративну та кримінальну відповідальність. Було 6 доцільним, наприклад, закріплення в цьому Кодексі норм щодо конституційно-правової відповідальності у формі визнання результатів голосування на всеукраїнському референдумі недійсними в разі суттєвих порушень встановлених законом положень про порядок агітації.

Важливим етапом цієї стадії референдарного процесу є складення списків громадян України, які мають право голосу на всеукраїнському референдумі. Ці списки складаються виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (де вони утворені) рад по кожній дільниці з всеукраїнського референдуму. Не пізніше ніж за 15 днів до дня голосування дільнича комісія з всеукраїнського референдуму уточнює список виборців, який підписує голова і секретар комісії, і оприлюднює для ознайомлення виборців дільниці. Допускається створення додаткових списків для громадян України, що прибули на територію дільниці після уточнення списків, на підставі документів, що посвідчують їх особу та місце постійного проживання.

Найважливішим етапом проведення всеукраїнського референдуму є голосування, що в процесуальному відношенні закріплює трансформацію народної волі в закон або інше важливе рішення імперативного характеру. Власне на момент голосування уже об'єктивно існує воля народу, яка формується в процесі підготовки до голосування у кожного виборця окремо, але до моменту голосування лишається невідомою.

Голосування на всеукраїнському референдумі здійснюється бюлетенями для голосування на всеукраїнському референдумі, форма і текст яких затверджує Центральна виборча комісія відповідно до питання (питань), винесеного на всенародне голосування. Бюлетені є документами суворої з