Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 5.3. Особливості організації та проведення місцевих референдумів

Одним із найбільш важливих інститутів референдного процесу є інститут організації та проведення місцевих референдумів. Цей інститут є об'єднанням норм референдного права, що визначають порядок ініціювання, організації та проведення місцевих референдумів і республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим, а також порядок реалізації рішень цих референдумів.

Референдний процес на місцевому рівні знаходить своє об'єктивне відображення в стадіях місцевих референдумів. Ці стадії в основному аналогічні до стадій проведення всеукраїнського референдуму та виборів.

Основні стадії місцевих референдумів: підготовка референдумів, проведення референдумів і підбиття їхніх підсумків.

Можливий і детальніший поділ на стадії: призначення місцевого референдуму; утворення територіальних одиниць по проведенню місцевого референдуму; утворення органів (комісій) з місцевого референдуму; складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі; агітація за прийняття рішень, що виносяться на референдум; голосування; визначення результатів місцевого референдуму.

Першою стадією місцевого референдуму, як і всеукраїнського, є стадія призначення референдуму, яка має підготовчий характер.

Вимога депутатів місцевої ради про проведення референдуму реалізується у формі поіменного голосування на пленарному засіданні відповідної ради або збирання підписів народних депутатів. Підписи депутатів засвідчує сільський, селищний, міський голова або голова обласної чи районної ради.

Право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення місцевого референдуму належить громадянам України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право на участь у референдумі. Збирання підписів організовують і здійснюють ініціативні групи референдуму, що утворюються відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

Згідно зі ст. 16 цього Закону ініціативні групи обласного, міського (міст республіканського і обласного підпорядкування), районного в місті референдуму утворюються на зборах за участю не менш як 200 громадян України, а міського (міст районного підпорядкування), селищного і сільського референдуму - на зборах за участю не менш як 50 громадян України, які мають право на участь у референдумі і постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

У разі схвалення більшістю учасників зборів пропозиції про проведення референдуму та затвердження формулювання питання, шо пропонується на нього винести, обирається ініціативна група, якій доручається організація збирання підписів громадян.

Ініціативна група місцевого референдуму складається не менш як з 10 громадян України, які мають право брати участь у референдумі і постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Ініціативні групи місцевого референдуму реєструються відповідно сільськими, селищними, міськими головами або головами обласних і районних рад. З дня отримання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група має право організовувати та здійснювати збирання підписів громадян про проведення референдуму (на підписних листах).

Загальний термін збирання підписів про проведення місцевого референдуму не повинен перевищувати одного місяця від дня отримання свідоцтва про реєстрацію першої ініціативної групи.

Після завершення збирання підписів ініціативна група у триденний строк складає підсумковий протокол, у якому зазначається загальна кількість підписів громадян, зібраних на території відповідної місцевої ради, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів.

Відповідна місцева рада після отримання належним чином оформленої пропозиції приймає на сесії у місячний строк одне з таких рішень: про призначення референдуму; відхилення пропозиції про проведення референдуму в разі наявності порушень Закону, які впливають на підстави для призначення референдуму; прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без проведення референдуму.

Уст. 22 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" зазначається, що в рішенні про призначення референдуму подаються дата проведення референдуму, назва проекту закону, рішення, зміст питання, шо виноситься на референдум. На місцевий референдум найчастіше виноситься одне питання.

Дата проведення місцевого референдуму призначається не раніш як за місяць і не пізніше як за два місяці від дня прийняття рішення про Його проведення.

Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення іншого питання, що виноситься на референдум, оголошується в місцевих засобах масової інформації в 10-денний строк після прийняття рішення про призначення референдуму.

Наступною стадією організації і проведення місцевого референдуму після його призначення є утворення відповідних територіальних одиниць - дільниць для голосування. Для проведення голосування й підрахунку голосів під час проведення референдумів, як зазначається уст. 23 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", територія районів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад ділиться на дільниці для голосування.

Дільниці для голосування утворюються також у військових частинах, лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, місцях перебування громадян, розташованих у важкодоступних районах, а також на суднах, які перебувають у день проведення референдуму в плаванні. Такі дільниці можуть бути утворені, якщо для цього є необхідні умови, при представництвах України за кордоном. Дільниці для голосування утворюються, як правило, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами або їхніми головами.

Дільниці для голосування утворюються не пізніш як за 20 днів до місцевого референдуму з охопленням від 20 до 3000 громадян, які мають право брати участь у референдумі, а при необхідності - меншої або більшої кількості громадян.

Відповідна рада або сільський, селищний, міський голова чи голова ради сповіщає громадян про межі кожної дільниці для голосування із зазначенням місця знаходження дільничної комісії по референдуму і приміщення для голосування.

Третьою стадією референдумів є утворення органів з референдуму - комісій з референдуму.

Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіальних одиниць, де він відбувається, як зазначається у ст. 24 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", утворюються такі комісії: обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії, з референдуму; дільничні комісії з референдуму.

У разі оголошення і проведення одночасно двох або кількох місцевих референдумів комісії, утворені в передбаченому Законом порядку, є спільними для всіх одночасно оголошуваних референдумів. Комісії з референдуму можуть утворюватися на основі існуючих виборчих КОМІСІЙ.

Якщо референдум проводиться одночасно з виборами народних депутатів або Президента України, можна утворювати спільні комісії з референдуму та виборів.

Обласна, районна, міська, районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму утворюється відповідною радою або сільським, селищним, міським головою чи головою відповідної ради не пізніш як за 25 днів до місцевого референдуму у складі 9-19 членів комісії.

Представники до складу комісій з референдуму, відповідно до ст. 27 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", висуваються кримськими республіканськими, обласними, районними в містах органами політичних партій, масових рухів, громадських організацій або їхніми виконавчими органами, первинними організаціями політичних партій, масових рухів, трудовими колективами або їхніми радами, колективами професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, зборами громадян за місцем проживання і військовослужбовців у військових частинах.

Голова, заступники голови і секретаріат комісії з референдуму обираються на першому засіданні цієї комісії.

Нині відповідно до чинної Конституції і законодавства України представники до складу відповідних комісій з референдуму висуваються переважно органами політичних партій або первинними організаціями політичних партій.

Згідно зі ст. 28 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" обласна, районна, міська, районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму наділяються широким колом повноважень у підготовці і проведенні місцевих референдумів. Вони організовують підготовку і проведення місцевого референдуму, здійснюють на своїй території контроль за виконанням закону про референдуми і забезпечують його однакове застосування; спрямовують діяльність нижчестояших комісій з референдуму; розподіляють кошти між комісіями з референдуму; контролюють забезпечення їх приміщеннями, транспортом, зв'язком і розглядають інші питання матеріально-технічного забезпечення референдуму; заслуховують повідомлення дільничних комісій з референдуму, керівників місцевих органів державного управління, підприємств, установ і організацій у питаннях, пов'язаних з організацією і проведенням референдумів; здійснюють нагляд за своєчасним поданням дільничними комісіями з референдуму для загального ознайомлення списків громадян, які мають право брати участь у референдумі; забезпечують виготовлення бюлетенів для голосування і постачання їх дільничним комісіям з референдуму; утворюють лічильні групи для підбиття підсумків референдуму; підбивають підсумки референдуму на території відповідної ради; встановлюють результати місцевого референдуму в межах своєї дільниці; розглядають відповідні заяви і скарги на рішення і дії дільничних комісій з референдуму і приймають з цих питань остаточне рішення; здійснюють інші повноваження відповідно до закону про всеукраїнський і місцеві референдуми.

Дільнична комісія з референдуму утворюється у складі 5-19 членів (ст. 29 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми") районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами або сільськими, селищними, міськими головами чи головами районних рад не пізніше як за 15 днів до місцевого референдуму. При необхідності за рішенням відповідної ради чи відповідного голови кількісний склад дільничної комісії з референдуму може бути зменшено або збільшено.

Представники до складу дільничної комісії з референдуму висуваються насамперед районними, міськими, районними в містах органами політичних партій або їхніми виконавчими органами, трудовими колективами та їхніми радами, зборами громадян за місцем проживання та прирівняними до них зібраннями громадян, які мають право голосу.

Дільнична комісія з референдуму має певні організаційні, інформаційні, консультативні, установчі, арбітражні, контрольні, облікові, охоронні та інші повноваження, зокрема вивішує у приміщенні дільниці текст проекту закону, рішення, що виноситься на референдум, надає громадянам можливість ознайомлення з ним під час підготовки до проведення референдуму і в день голосування; складає списки громадян, які мають право брати участь у референдумі; ознайомлює громадян із цими списками; приймає і розглядає заяви про неправильності у списку і вирішує питання про внесення до нього відповідних змін; сповіщає громадян про день проведення референдуму і місце голосування; забезпечує підготовку приміщення для голосування; організовує голосування вдень проведення референдуму на дільниці; утворює лічильну групу для підрахунку голосів; підраховує голоси, подані на дільниці для голосування; забезпечує присутність під час голосування представників засобів масової інформації, політичних партій та інших уповноважених осіб.

Організація роботи комісій з місцевого референдуму в основному аналогічна організації роботи комісій із всеукраїнського референдуму та виборів.

Засідання комісії з референдуму є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як дві третини від складу комісії. Рішення комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від її загального складу. Рішення комісії з референдуму, прийняті в межах її повноважень, обов'язкові до виконання всіма державними і громадськими органами, підприємствами і організаціями. Рішення і дії комісії можуть бути оскаржені у вищестоящі комісії з референдуму, а у випадках, передбачених законом, також у суді. Особа, яка входить до складу комісії з референдуму, за її рішенням може звільнятися в період підготовки і проведення референдуму від виконання виробничих або службових обов'язків із збереженням середньої заробітної плати за рахунок коштів, що виділяються на проведення референдуму.

Державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, службові особи зобов'язані сприяти комісіям з референдуму у здійсненні ними своїх повноважень, надавати необхідні для їхньої роботи відомості й матеріали.

Четвертою стадією організації і проведення місцевих референдумів є складання списків громадян, які мають право брати участь у референдумі, та ознайомлення з ними цих громадян.

Організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, складання відповідних списків та передачу їх дільничним комісіям з референдуму забезпечують насамперед сільські, селищні і міські голови та голови районних у містах рад.

Списки громадян, які мають право брати участь у референдумі, складаються окремо по кожній дільниці для голосування і підписуються головою й секретарем дільничної комісії з референдуму.

Списки громадян по дільницях для голосування, утворених у лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, а також на суднах, які перебувають у день референдуму в плаванні, при представництвах України за кордоном, складаються на основі даних, що подаються керівниками зазначених установ і капітанами суден.

У список громадян, які мають право брати участь у референдумі, включаються всі громадяни України, які досягали до дня або на день проведення референдуму 18 років і проживають на момент складання списку на території, закріпленій за даною дільницею для голосування.

Громадянин може бути включений у список громадян, які мають право брати участь у референдумі, лише по одній дільниці для голосування. Громадяни, які проживають на території, закріпленій за даною дільницею для голосування і з якихось причин не внесені до списку, включаються до нього за рішенням дільничної комісії з референдуму.

Важливою складовою цієї стадії є ознайомлення громадян зі списками. Вони надаються для загального ознайомлення за десять днів до референдуму. На дільницях для голосування, утворених в лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, а також (у виняткових випадках) у військових частинах, на суднах, які перебувають у день референдуму в плаванні, списки громадян подаються для ознайомлення за два дні до референдуму.

Громадянам забезпечується можливість ознайомитися зі списком і перевірити правильність його складання в приміщенні дільничної комісії з референдуму.

Згідно із Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (ст. 34) кожному громадянину надається право оскаржити невключения, неправильне включення до списку або виключення зі списку, а також допущені в ньому неточності у зазначенні даних про нього. Заява про це (неправильність у списку) розглядається дільничною комісією з референдуму, яка зобов'язана розглянути заяву не пізніше ніж у дводенний строк, а подану напередодні і в день референдуму негайно - внести необхідні виправлення до списку або видати заявнику копію мотивованого рішення про відхилення його заяви. Це рішення може бути оскаржене у відповідному районному або міському суді, який зобов'язаний розглянути скаргу в триденний строк. Виправлення в списку відповідно до рішення районного або міського суду проводиться негайно дільничною комісією з референдуму.

Важливою стадією референдуму є агітація щодо прийняття рішення, яке виноситься на референдум. Відповідно до ст. 8 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" громадянам України, політичним партіям, трудовим колективам надається право безперешкодної агітації "за" або "проти" прийняття рішення, що виноситься на місцевий референдум.

Для реалізації цього права зацікавленим особам і організаціям надаються приміщення для зборів, забезпечується можливість використання засобів масової інформації. Винесений на референдум проект рішення обговорюється в межах тієї адміністративно-територіальної одиниці, де проводиться референдум. Діяльність державних і громадських органів та організацій, які беруть участь у підготовці й проведенні місцевого референдуму, здійснюється відкрито і гласно.

Усі рішення щодо референдуму, а також проекти рішень, що виносяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації. Засоби масової інформації також висвітлюють хід підготовки і проведення референдуму, їхнім представникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і отримання потрібної інформації.

Удень проведення референдуму будь-яка агітація забороняється.

Головною стадією місцевого референдуму, як і всеукраїнського, е голосування. Голосування проводиться в день референдуму з 7-ї до 20-1 години.

Голосування проводиться у спеціально відведених приміщеннях з достатньою кількістю кабін або кімнат для таємного голосування, визначеними місцями видачі бюлетенів і скриньками для голосування. Скриньки для голосування встановлюються таким чином, щоб громадяни при підході до них обов'язково проходили через кімнати для таємного голосування.

Удень референдуму перед початком голосування скриньки для голосування перевіряє, пломбує або опечатує голова дільничної комісії з референдуму в присутності членів комісії.

Кожний громадянин голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосування видаються дільничною комісією з референдуму на підставі списку громадян після пред'явлення громадянином паспорта або іншого документа, який засвідчує Його особу. При отриманні бюлетеня для голосування громадян ставить підпис у списку громадян, які мають право брати участь у референдумі. Бюлетень для голосування є основним документом голосування і референдуму в цілому.

У бюлетені для голосування зазначається назва проекту рішення, що виноситься на референдум, і пропонується громадянину відповісти "так" або "ні" на запитання щодо прийняття або відхилення цього проекту. У разі винесення на референдум двох або кількох питань для кожного з цих питань встановлюється окремий бюлетень. При одночасному проведенні двох або кількох референдумів бюлетені для голосування по кожному з них мають відрізнятися за кольором. Зміст і форма бюлетенів для голосування при проведенні місцевого референдуму встановлюються відповідно обласними, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами. Зміст бюлетеня не може суперечити суті формулювання питання, визначеного у вимозі депутатів або громадян України про проведення референдуму. Бюлетені для голосування друкуються українською мовою, а в разі необхідності - й іншими мовами. Бюлетені для голосування передають дільничним комісіям з референдуму не пізніш як за 10 днів до проведення місцевого референдуму.

Бюлетені для голосування заповнюються учасником референдуму у кабіні або кімнаті для таємного голосування. Під час їх заповнення забороняється присутність будь-кого крім виборця. Громадянин, який не в змозі з будь-яких причин заповнити бюлетені, має право запросити в кабіну або кімнату для таємного голосування іншу особу на свій розсуд крім члена комісії з референдуму.

Громадянин під час заповнення бюлетеня викреслює в ньому одне з двох слів: "так" або "ні". У разі проведення одночасно двох чи кількох референдумів або винесення на референдум двох чи кількох питань громадянин отримує і заповнює бюлетені окремо по кожному референдуму та по кожному питанню. Заповнені бюлетені учасник референдуму опускає у скриньку для голосування.

Відповідальність за організацію голосування, забезпечення таємниці волевиявлення громадян, обладнання приміщень і підтримання в них необхідного порядку несе, насамперед, дільнична комісія з референдуму.

Заключною стадією місцевого референдуму є визначення результатів референдуму.

Голоси на дільниці для голосування підраховуються дільничною комісією з референдуму. Скриньки розкриваються дільничною комісією з референдуму після оголошення головою комісії про закінчення голосування. Скриньки до закінчення голосування розкривати забороняється. Перед розкриттям скриньок усі невикористані бюлетені для голосування підраховуються і погашаються дільничною комісією з референдуму.

Дільнична комісія з референдуму за списком громадян, які мають право брати участь у референдумі, встановлює загальну кількість громадян на дільниці, а також кількість громадян, які отримали бюлетені.

На підставі кількості бюлетенів у скриньках комісія встановлює загальну кількість громадян, які брали участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлетенів, визнаних недійсними.

Недійсними визнаються бюлетені для голосування невстановленого зразка, а також бюлетені, які не містять точно висловленої відповіді. Якщо виникають сумніви у дійсності бюлетеня, питання вирішується дільничною комісією з референдуму шляхом голосування.

Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільничної комісії з референдуму і заносяться до протоколу. У разі проведення одночасно двох або кількох референдумів протокол по кожному з них складається окремо. Протокол підписується головою, заступником голови, секретарем і членами комісії й негайно надсилається у відповідну районну, міську, районну в місті, міську, селищну, сільську комісію з референдуму.

На підставі протоколів дільничних комісій з референдуму міська (міст без районного поділу), районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму визначають: загальну кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; кількість громадян, які отримали бюлетені; кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту рішення; кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлетенів, визнаних недійсними.

Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні комісії і заносяться до протоколу, який надсилається до вищестоящої комісії з референдуму. На підставі поданих протоколів обласна, районна, міська (міст з районними поділом) комісія з референдуму проводить підрахунок голосів у межах адміністративно-територіальної одиниці, результати якого заносяться до протоколу, що надсилається до вищестоящої комісії з референдуму.

Протокол з результатами підрахунку голосів підписується головою, заступником голови, секретарем і членами відповідної комісії з референдуму. Відповідна комісія з референдуму може визнати результати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення Конституції України, Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та інших законів.

Проект рішення вважається ухваленим, якщо за нього подано більшість голосів громадян з числа тих, хто взяв участь у референдумі.

Референдум вважається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування.

Офіційні повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною комісією на пізніш як на десятий день після референдуму. У повідомленні зазначається: загальна кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; кількість громадян, які взяли участь у референдумі; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум проекту рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість недійсних бюлетенів.

Рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством порядку опублікування актів місцевих рад і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо в самому рішенні не визначено інший строк.

Датою прийняття рішення вважається день проведення референдуму.

Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, проводиться також референдумом. Зміна або скасування рішень, прийнятих місцевим референдумом, може здійснюватися також за Законом "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" (ст. 45) відповідною місцевою радою (більшістю не менш як дві третини від загальної кількості її складу) з обов'язковим затвердженням її рішення на референдумі, який повинен бути проведений упродовж шести місяців після внесення цих змін або скасування рішення попереднього референдуму .

Якщо під час проведення місцевого референдуму були допущені грубі порушення Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, відповідна місцева рада у 15-денний строк може призначити повторний місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини. У такому разі може прийматися рішення про утворення комісій з референдуму в повному складі.

Новий місцевий референдум з тих самих питань, що виносилися на попередній референдум, може призначатись не раніш як через рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.

Чинне законодавство України передбачає юридичну відповідальність за порушення законодавства про місцеві референдуми. Відповідно до ст. 10 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" особи, які перешкоджають шляхом насильства, обману, погроз або іншим шляхом вільному здійсненню громадянами України права брати участь у референдумі, вести до голосування агітацію, а також члени комісій з референдуму, посадові особи, які вчинили підлог документів референдуму, завідомо неправильний підрахунок голосів, порушили таємницю голосування або допустили інші порушення цього Закону, несуть встановлену законодавством України відповідальність - конституційно-правову, адміністративну або кримінальну.