Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 5.4. Гарантії референдного процесу в Україні

Ефективність референдного процесу визначається наявністю органічної системи його гарантій. Гарантії референдного процесу - це нормативно визначені засоби забезпечення використання, дотримання, виконання і застосування процесуальних норм референдного права. Сутність і зміст гарантій референдного процесу в Україні визначається комплексом (механізмом) умов та засобів, шо забезпечують громадянам України, які мають право на участь у референдумі реально усвідомленої свободи волевиявлення на всеукраїнському та місцевих референдумах. Гарантії референдного процесу взаємообумовленіта взаємопов'язаній утворюють цілісну систему - систему гарантій референдного процесу в Україні, представлену різними групами гарантій.

Гарантії референдного процесу в Україні можуть бути загальними та спеціальними (правовими); національними та міжнародними; нормативно-правовими та організаційно-правовими тощо. Кожному із видів гарантій референдного процесу властиві певні ознаки, підвиди, форми здійснення, коло суб'єктів, уповноважених здійснювати зазначені гарантії.

Загальні гарантії референдного процесу доцільно визначати за сферами конституційного ладу і відповідно поділяти на політичні, економічні, соціальні, духовні (культурні) гарантії, кожна з яких впливає на відповідні сфери суспільного та державного життя в Україні. Вказані гарантії забезпечують право українського народу та територіальної громади самостійно вирішувати важливі справи суспільного і державного життя України шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів й виражають готовність держави гарантувати це право.

Політичні гарантії референдного процесу в Україні полягають в наявності політичної волі держави не лише декларувати референдуми як обов'язковий атрибут сучасної демократичної правової держави, а й проводити всеукраїнський і місцеві референдуми для вирішення реальних проблем суспільного та державного життя як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Референдний процес має сприйматися громадянами як форма реалізації їх політичного права на участь у референдумі, як легітимний спосіб вираження політичної волі Українського народу та найважливіших інтересів територіальної громади, пов'язаних із здійсненням влади на місцевому рівні.

Важливим елементом політичних гарантій референдного процесу є політична стабільність суспільства та розвинена система державно-політичних інститутів. Референдуми недоцільно проводити в умовах загострення політичного протистояння між гілками влади, центром і регіонами, оскільки їх результати будуть сприяти подальшій дестабілізації суспільства та послабленню авторитету органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

До загальних політичних гарантій референдного процесу можна віднести й політичний нейтралітет членів Центральної виборчої комісії та членів комісій з референдуму, політичну незаангажованість суб'єктів референдного процесу, уповноважених організовувати та проводити референдуми, а також реалізовувати їх рішення.

В останні роки все більш активними учасниками державно-владних відносин стають політичні партії України, тому важливим елементом політичних гарантій референдного процесу є їх активна діяльність на всіх стадіях всеукраїнського та місцевого референдумів. В установленому законом порядку вони можуть і повинні здійснювати активну діяльність щодо ініціювання проведення референдумів, референдної агітації, спостереження за проведенням референдумів і контролем реалізації рішень всеукраїнського та місцевих референдумів. Особливої важливості набуває саме контроль політичних партій за реалізацією рішень референдуму, оскільки відсутність постійного цілеспрямованого контролю конкретних політичних сил на цій стадії референдуму призводить до невідювання навіть легітимних рішень референдумів. Це наглядно довів процес реалізації рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р.

Економічні гарантії референдного процесу полягають в обов'язку держави брати на себе фінансово-матеріальне забезпечення організації та проведення всеукраїнського референдуму. Держава зобов'язана гарантувати фінансування всеукраїнського референдуму за затвердженим кошторисом, що передбачається Державним бюджетом України; агітаційної кампанії, а також в межах законодавства відшкодування матеріальних збитків, пов'язаних із сприянням уповноваженим суб'єктам у підготовці й проведенні всеукраїнського референдуму. З огляду на високу вартість всеукраїнського референдуму економічні гарантії є важливою запорукою його проведення. Адже попри існування альтернативних джерел фінансування всеукраїнського референдуму на певних його стадіях основний фінансово-економічний тягар при організації і проведенні всеукраїнського референдуму покладається на державу та органи місцевого самоврядування.

Важливими є економічні гарантії й для здійснення референдного процесу під час організації місцевих референдумів, в тому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим. Місцеві бюджети не в змозі забезпечити повне фінансування та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення місцевих референдумів, тому в Законі України про державний бюджет важливо передбачати субвенції не лише на проведення місцевих виборів, а й на проведення місцевих референдумів.

Соціальні гарантії референдного процесу полягають у беззастережному функціонуванні Інститутів розвинутого громадянського суспільства, упередженні кризових явищ у суспільстві, нівеляції існуючих суперечностей між соціальними групами населення, які можуть особливо загостритися під час проведення всеукраїнського та місцевих референдумів із суспільно значущих проблем.

Події, пов'язані з виборами Президента України та "помаранчевою революцією" в 2004 р. визначили ще один важливий елемент соціальних гарантій референдного процесу України - наявність реального громадського контролю за організацією та проведенням референдумів. Відсутність громадського контролю призводить до маніпулювання певними політичними силами волевиявлення народу. Показово, що при проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. було допущено не менше порушень виборчого, зокрема референдного, законодавства ніж на виборах Президента України 31 жовтня 2004 р., що було підтверджено й моніторинговим комітетом ПАРЄ. Утім, це не призвело до визнання зазначеного референдуму недійсним.

Духовні (культурні) гарантії референдного процесу в Україні визначаються існуючими системами освіти, виховання, науки, культури, мистецтва, інформації в державі та стійкими історичними традиціями народоправства. У комплексі ці чинники визначають формування у громадянина правової культури, необхідної для осмисленої реалізації права на участь у всеукраїнському референдумі. Тобто громадяни України, які мають право на участь у референдумах, мають усвідомлювати своє духовне призначення у референдному процесі на всіх стадіях його здійснення.

Проблема створення духовних (культурних) гарантій референдного процесу досить гостро стоїть в українському суспільстві з огляду на те, що за радянської доби в силу ослабленості та заформалізованості інститутів безпосередньої демократії ця форма безпосередньої демократії була невитребуваною. За часів незалежності України було проведено лише один вдалий референдум - всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. Нереалізованість донині рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., визнаного легітимним, інші невдалі спроби ініціювати всеукраїнські референдуми (2000-2005) створюють у громадянському суспільстві нігілістичні погляди щодо перспектив практикування цієї форми безпосередньої демократії надалі.

Важливою культурною гарантією референдного процесу в Україні є й пропагування проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Наукові дослідження теорії та практики референдного процесу в Україні є поодинокими й вимагають своєї подальшої активізації.

У системі загальних гарантій референдного процесу в Україні усе помітніша роль інформаційних гарантій, тобто умов і засобів, що сприяють послідовним діям, пов'язаним зі зберіганням, пошуком, переробкою, використанням, розповсюдженням та отриманням відомостей, пов'язаних із ініціюванням, організацією та проведенням референдумів та реалізацією їх результатів.

Зазначені умови і засоби інформаційного забезпечення референдного процесу в Україні реалізуються шляхом створення всебічної, повної і доступної інформації про організацію і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів через державні та недержавні ЗМІ.

Розміщена на веб-сайті така інформація допомогла б суб'єктам ініціювання референдумів, і, в першу чергу, місцевих референдумів, активно реалізувати своє конституційне право на ініціювання референдумів, забезпечивши їх необхідною Інформацією.

Спеціальні (спеціально-юридичні) гарантії референдного процесу в Україні поділяються на нормативно-правові та організаційно-правові. Спеціальні гарантії, представлені нормами та інститутами референдного права, а також правовими механізмами, що забезпечують ефективне функціонування всеукраїнського та місцевих референдумів як пріоритетної форми безпосередньої демократії.

Нормативно-правові гарантії референдного процесу в Україні визначаються упорядкованою системою норм референдного процесуального права, що визначають загальні засади організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів; правосуб'єктність учасників референдного процесу; порядок ініціювання, організації та проведення референдумів, а також порядок реалізації їх рішень; юридичну відповідальність за порушення чинного законодавства про організацію та проведення референдумів.

Нормативно-правові гарантії референдного процесу об'єктивізуються здебільшого в процесуальних нормах референдного права. Але референдний процес, у його об'єктивному значенні, ґрунтується й на матеріальних нормах. У першу чергу мова йде про матеріальні норми, що визначають основні дефініції референдного процесу; принципи референдного процесу, правовий статус учасників всеукраїнського та місцевих референдумів тощо.

Як правило, матеріальні норми, що визначають названі суспільні відносини, пов'язані з організацією та проведенням референдумів, є дієвими як для референдного права, так і для референдного процесу і об'єктивізуються у нормативних положеннях Конституції України, Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", Закону України "Про Центральну виборчу комісію" та інших нормативно-правових актах. Зокрема, ст. 8 "Демократичні засади підготовки і проведення референдумів" Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. містить норми-принципи однаково важливі як для матеріального, так і процесуального референдного права.

Процесуальні норми регламентують порядок підготовки, організації та проведення референдумів в Україні й порядок реалізації їх рішень. Дотримання встановленої законодавством процедури всеукраїнського та місцевих референдумів є однією з найбільш важливих гарантій права громадянина на участь у референдумі. Порушення процедури всеукраїнського та місцевих референдумів ставить під сумнів законність їх результатів і тягне за собою юридичну відповідальність.

Процесуальні норми права встановлюють юридичні обов'язки суб'єктів, уповноважених ініціювати, призначати (проголошувати), організовувати, проводити референдуми і реалізувати їх рішення. Юридичні обов'язки таких суб'єктів забезпечують правомірну поведінку останніх на всіх стадіях всеукраїнського та місцевих референдумів, у разі порушення якої настає їх відповідальність, яка також е однією з нормативно-правових гарантій референдумів.

На необхідності встановлення юридичної відповідальності за порушення законодавства про референдуми наголошували ще радянські вчені, але за умов відсутності правового механізму реалізації права громадян на участь в референдумі СРСР будь-які правові санкції щодо порушення зазначеного права фактично були неможливі.

Юридична відповідальність за порушення законодавства про всеукраїнський та місцеві референдуми є також важливою складовою нормативно-правових гарантій референдного процесу в Україні. Законодавство про всеукраїнський та місцеві референдуми включає такі складники: наявність визначених правових санкцій як міри відповідальності за порушення чинного законодавства про референдуми; наявність юридичної деліктоздатності суб'єкта референдуму; доведеність винності суб'єкта референдуму в правопорушенні: обов'язковість стану примусу до виконання встановлених законодавством санкцій. Законодавством установлена процесуальна форма реалізації юридичної відповідальності за порушення законодавства про всеукраїнський референдум.

Норми, що визначають юридичну відповідальність - конституційну, адміністративну, кримінальну та дисциплінарну - об'єктивізуються в Конституції України, законах України "Про всеукраїнський тамісцеві референдуми", "Про Центральну виборчу комісію", Кодексі України про адміністративні правопорушення, Кримінальному кодексі України, а також у відповідних процесуальних кодексах - Кодексі адміністративного судочинства України.

Наступним елементом гарантій референдного процесу України є організаційно-правові гарантії організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Ці гарантії покладаються на систему суб'єктів, уповноважених ініціювати, призначати та проголошувати, організовувати і проводити всеукраїнський референдум, здійснювати Його рішення та здійснювати судовий і позасудовий контроль за дотриманням чинного законодавства про референдуми.

Важливим гарантом референдного процесу є Український народ, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні. Законодавець визнає за Українським народом право приймати закони та інші важливі рішення суспільного і державного життя на всеукраїнському референдумі. У разі дотримання встановлених законодавством вимог проведення всеукраїнського референдуму народна воля трансформується в державну волю, виражену в законі або іншому рішенні, що носить імперативний характер. Якщо ж винесене на всеукраїнський референдум питання є нелегітимним, Український народ має право проголосувати проти нього. Одночасно народ має законне право здійснювати громадський контроль за здійсненням референдного процесу та реалізацією рішень всеукраїнського референдуму.

Наступним елементом системи організаційно-правових гарантій референдного процесу є територіальна громада, тобто жителі об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Представники територіальної громади беруть активну участь у ініціюванні місцевих референдумів, їх організації та проведенні (у якості членів комісій з референдуму, спостерігачів тощо), голосуванні на референдумі та контролі за виконанням рішень місцевого референдуму.

Гарантом референдного процесу є також громадяни України, які відповідно до ст. 38 Конституції України мають право участі у референдумі. Громадяни України беруть безпосередню участь в ініціюванні, організації і проведеннні й реалізації рішень всеукраїнського та місцевих референдумів.

Фактично Український народ, територіальна громада та громадяни України, які мають право на участь у референдумі є основними гарантами референдного процесу в Україні, оскільки вони не лише активно беруть участь у всіх стадіях референдного процесу, а Й контролюють реалізацію рішень референдумів. У разі порушення законодавства України підчас проведення референдумів деліктоздатні особи несуть відповідну юридичну відповідальність, в першу чергу перед народом України, територіальною громадою та громадянами України, які взяли участь у референдумі.

Гарантом референдного процесу в Україні також виступає держава в цілому, оскільки відповідно до ст. З Конституції України права і свободи людини й громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Саме держава створює загальні гарантії (політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні), інформаційні та інші) референдного процесу.

Верховна Рада України визначає в законах порядок реалізації права громадян на участь у всеукраїнському референдумі, має право відповідно до ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України призначати всеукраїнський референдум із питання про зміну території України. Конституція України також закріплює право громадянина звертатися за захистом своїх прав, в тому числі й права на участь у референдумі, до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 55 Конституції України).

Президент України за Конституцією України є гарантом її дотримання та гарантом прав і свобод людини й громадянина, до яких належить і право громадянина на участь у всеукраїнському референдумі. Крім того, згідно зі ст. 72, п. 6 ст. 106 Конституції Президент України наділений виключними повноваженнями призначати всеукраїнський референдум відповідно до ст. 156 Конституції України та проголошувати всеукраїнський референдум на вимогу громадян України.

Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, як гаранти права громадянина на участь у референдумах сприяють Центральній виборчій комісії та комісіям з референдуму в організації та проведенні референдумів. Так, органи виконавчої влади здійснюють організаційне, фінансове, матеріально-технічне і частково інформаційне забезпечення референдного процесу. При цьому особливо важливою в забезпеченні референдного процесу є роль Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства транспорту і зв'язку України, Контрольно-ревізійного управління, а також місцевих державних адміністрацій.

Важливим елементом системи організаційно-правових гарантій референдного процесу в Україні є Прокуратура України, що здійснює досудовий розгляд справ, передбачених ст. 160 Кримінального кодексу України, Конституційний Суд України і суди загальної юрисдикції. Зокрема Конституційний Суд України і суди загальної юрисдикції прийняли ряд важливих рішень під час проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., які позитивно вплинули на референдний процес і упередили порушення Конституції та законів України.

Важливим елементом системи організаційно-правових гарантій референдного процесу є також Центральна виборча комісія та комісії з референдуму, на яких законодавство покладає основні організаційні повноваження щодо підготовки та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, в тому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим. Порядок їх утворення і діяльності визначають Конституція України і Закон України "Про Центральну виборчу комісію".

До організаційно-правових гарантій референдного процесу в Україні також відносяться суб'єкти місцевого самоврядування - місцеві ради всіх рівнів і їх виконавчі органи, а також сільські, селищні та міські голови й голови районних та обласних рад. В Автономній Республіці Крим - Верховна Рада Автономної Республіки Крим і Рада міністрів Автономної Республіки Крим.. На систему органів місцевого самоврядування законодавством покладається обов'язок здійснювати організаційне, фінансове, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення підготовки і проведення місцевих референдумів, у тому числі й республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим.

До системи організаційно-правових гарантій референдного процесу в Україні відносяться й інші учасники всеукраїнських і місцевих референдумів. Зокрема, контроль за законністю проведення всеукраїнського референдуму покладається чинним законодавством про референдуми на представників трудових колективів, політичних партій, профспілок та інших громадських об'єднань, колективів середніх і вищих закладів освіти, зібрань виборців за місцем їх проживання, військовослужбовців у військових частинах та народних депутатів України і органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Винятково важливе значення в системі організаційно-правових гарантій референдного процесу відіграють засоби масової інформації, здатні ефективно здійснювати інформаційне забезпечення референдного процесу в Україні, сприяти контролю за дотриманням законодавства про референдуми, оперативно оголошуючи резонансні порушення права громадянина на участь у такому референдумі.

Вказані учасники референдного процесу формують систему організаційно-правових гарантій референдного процесу. До цієї системи гарантій включаються народ України, територіальні громади, громадяни України, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також інші учасники процесу ініціювання, організації та проведення всеукраїнського референдуму і реалізації результатів цих референдумів.

Слід зазначити, що система гарантій референдного процесу має не лише національні, а й міжнародні аспекти. Г. О. Мурашин зауважує, що міжнародна спільнота створила певні механізми щодо гарантування дії міжнародних стандартів демократії в окремо взятих країнах, які належать до різних міжнародних об'єднань. Ці механізми покликані забезпечити додержання загальновизнаних вимог стосовно здійснення безпосередньої демократії та належного функціонування її інститутів у сучасних умовах. Так, в Україні, як і в інших демократичних державах, при проведенні всеукраїнського та місцевих референдумів широко застосовується акредитація офіційних спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій.¹

Закон України "Про Центральну виборчу комісію" у п. 10 ст. 15 визначає, що Центральна виборча комісія забезпечує акредитацію на всеукраїнських референдумах офіційних спостерігачів від інших держав і міжнародних організацій згідно з положенням про статус спостерігачів, що затверджується ЦВК. Таким спостерігачам, у разі їх акредитації, ЦВК видає відповідні посвідчення.

Центральна виборча комісія може обмінюватися досвідом з відповідними державними органами інших країн, міжнародними організаціями, а також вступати до міжнародних організацій (асоціацій) виборчих систем, що дає ЦВК можливість вивчати зарубіжний досвід проведення демократичних виборів та референдумів, ефективніше використовувати гарантії, в тому числі міжнародні, для функціонування цих важливих інститутів безпосередньої демократії.

Законодавство про референдуми не передбачає залучення спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій до референдного процесу на місцях, що видається певним упущенням. Іноземні та міжнародні спостерігачі були б важливою гарантією референдного процесу на місцях. їх значну активність нескладно спрогнозувати на місцевих референдумах на території України, яка межує з сусідніми державами - Польщею, Росією, Угорщиною, Туреччиною та ін.

У останні роки важливе місце в системі організаційно-правових гарантій всеукраїнського референдуму відіграють іноземні офіційні спостерігачі - представники парламентів і урядів зарубіжних держав, міжнародних організацій, у тому числі Парламентської Асамблеї Ради Європи, Організації з безпеки та співробітництва в Європі, Міжнародної фундації виборчих систем, Міжнародного республіканського інституту, Міжнародного товариства прав людини, Українського Конгресового Комітету Америки, Світового Конгресу Українців, Ради Міжпарламентської Асамблеї держав - учасниць СНД та інших. Зокрема, позитивно зарекомендував себе інститут спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій на всеукраїнському референдумі 1 б квітня 2000 р. З доповіді Венеціанської комісії про перебіг і результати всеукраїнського референдуму світова громадськість звернула увагу на окремі випадки порушень прав людини в Україні.

Чинне законодавство про референдуми надає спостерігачам широкі можливості для виконання їхніх функцій. їх акредитує Центрвиборчком, про що кожному видається відповідне посвідчення. Діяльність спостерігача починається з дня акредитації і закінчується після визначення результатів виборів чи підбиття підсумків референдуму. Офіційним спостерігачам від іноземних держав та міжнародних

організацій налається право бути присутніми на засіданнях виборчих комісій чи комісій з референдуму, а також на передвиборних зборах, мітингах, зустрічах кандидатів у Президенти України, кандидатів у народні депутати України і кандидатів у депутати місцевих рад, на зборах, на яких обговорюються питання, винесені на референдум.

Спостерігачі можуть знайомитися з матеріалами передвиборної агітації, перебувати у приміщеннях виборчих дільниць і дільниць для голосування як перед початком, так і під час голосування та при підрахунку голосів, визначенні результатів підрахунку голосів і підбитті підсумків виборів і референдуму. Спостерігачам надається право знайомитися з роботою дільничних комісій щодо забезпечення реалізації прав громадян на участь у виборах і референдумі, викладати свої пропозиції щодо організації проведення виборів та референдумів, удосконалення законодавства з цих питань з урахуванням міжнародного досвіду, утворювати за погодженням з Центральною виборчою комісією тимчасові групи з числа офіційних спостерігачів для координації їхньої діяльності, з додержанням законодавства проводити прес-конференції, звертатися до засобів масової інформації. Міністерство закордонних справ, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, комісії з проведення виборів та референдумів повинні сприяти офіційним спостерігачам у здійсненні їхніх повноважень. Офіційні спостерігачі на території України перебувають під державним захистом України.

Г. О. Мурашин справедливо зазначає, що участь у проведенні референдумів офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій як гарантія здійснення безпосередньої демократії в Україні спрямована на забезпечення додержання демократичних принципів і норм виборчого процесу, реалізації прав громадян та їхніх об'єднань, що має вплив на демократичний імідж держави, а позитивні висновки спостерігачів підтверджують відповідність виборчого процесу його нормативній базі, загальноприйнятим міжнародним стандартам, підвищує авторитет виборчого процесу.¹

Таким чином, комплексна система національних і міжнародних умов і засобів, які забезпечують ініціювання, організацію та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а також реалізацію їх рішень, є запорукою існування ефективного референдного процесу в Україні.