Налоговый процесс - Кучерявенко Н.П. - 1.3. Принуждение в налоговом регулировании

Государственное принуждение в принципе отличает правовое регулирование. Возможность его применения характеризует природу правовой нормы. Причем это характерно для разноотраслевых норм (и частного, и публичного права). Безусловно, принуждение в публичном праве имеет более определенный, жесткий характер, что выражается даже в подходе при распределении прав и обязанностей участников правоотношений - какую сторону они представляют: властвующую или обязанную. Знаковый акцент на налоговом принуждении объясняется первоочередностью, значением налоговых отношений для существования государства вообще, обязательностью уплаты налогов, без которых существование его невозможно.

Принуждение может предполагать и реализацию принципов нравственности, догматов религии, эстетических законов и т. д., всего того, что в какой-то мере имеет отношение к человеческому сознанию, опирается на психическое восприятие окружающей действительности8. Принуждение же в налоговом праве отличается несколькими особенностями. Во-первых, это принуждение со стороны государства. Во-вторых, принуждение, реализующее требования собственника денежных средств. В-третьих, принуждение, имеющее определенную правовую форму закрепления. В-четвертых, принуждение, направленное на осуществление правомерных требований.

Принуждение в налоговом праве характеризуется несколькими специфическими качествами:

а) прежде всего, это четко направленная деятельность по реализации налоговой обязанности, обеспечению поступлений в доходы государства, то есть специально-предметное принуждение;

б) оно представляет собой организованное принуждение, осуществляемое специально созданными органами государства (налоговые инспекции и администрации, налоговая милиция и т. д.);

в) оно регулируется налогово-правовыми нормами и направлено на реализацию их в рамках правопорядка, обеспечивающего исполнение налоговой обязанности;

г) использование принудительных мер обеспечения подчинено определенной процедуре деятельности налоговых органов и их должностных лиц.

Вряд ли можно согласиться с тем, что принуждение в налоговом праве направлено исключительно на охрану интересов государства. Действительно, на первый взгляд создается впечатление, что таким образом обеспечиваются государственные интересы, направленные на аккумуляцию денежных фондов. Но давайте задумаемся над вопросом: а чьи интересы реализуются за счет таким образом сформированных фондов? Вряд ли только государства, поскольку образование, здравоохранение, поддержание правопорядка - это то, что затрагивает и интересы граждан. Конечно, удовлетворение этих интересов - это уже не предмет налогово-правового регулирования, это отношения, регулирующиеся финансово-правовым институтом государственных расходов, но интерес как движущая направляющая формируется в условиях налогово-правовых режимов. Поэтому принуждение в налоговом праве обеспечивает реализацию как государственных интересов, так и интересов налогоплательщиков в конечном счете.

Проявление государственного принуждения в налоговом праве обеспечивает властный характер отношений по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, осуществлению налогового контроля. Это позволяет рассматривать налогово-правовые отношения как специальные властные отношения, возникающие в процессе государственного управления налогообложением,

1.4. Налогово-правовой режим

Своеобразие любой отрасли права характеризуется специфическим режимом регулирования, подчеркивающим те особые черты и характеристики, которые характеризуют определенную правовую отрасль. Совокупность правовых норм, объединяемая как на уровне цельных отраслей, так и в рамках отдельных их образований (институты, подотрасли) предполагает рассмотрение и анализ с различных сторон: способы, методы, типы регулирования, особенности правовых режимов. Правовой режим выражает целостную систему регулятивного воздействия, которое обеспечивается специфическими приемами регулирования и определяется содержанием метода данной отрасли или института. Правовой режим в определенной мере уточняет метод регулирования относительно соответствующей отрасли, придает ему отраслевой или институциональный оттенок. Императивный метод регулирования используют все публичные отрасли, однако конкретизация его относительно отраслевой совокупности правовых норм и обеспечивает специфику, своеобразие, выражающееся в соответствующем режиме регулирования.

Формируя принципиальные подходы, характеризующие отраслевые правовые режимы, необходимо учитывать и специфику, своеобразие их проявлений на уровне отдельных институтов, в рамках которых принципиальные отраслевые характеристики конкретизируются на уровне видовых институциональных проявлений. Правовой режим в целом характеризуется как определенный набор методов, способов действия порядка регулирования. Сочетание дозволений, запретов, позитивных обязываний осуществляется на различных основаниях и различными способами, что и позволяет сформировать разнотипные правовые режимы. Если в условиях режимов диспозитивного типа основной упор делается в область дозволений, то императивные и прежде всего финансово-правовые режимы формируются преимущественно за счет обязываний. Именно это выступает в качестве характеристики, определяющей принципиальную конструкцию режимов финансово-правового типа, содержанием налогово-правового режима.

Налогово-правовой режим выражает неразрывную связь правовой формы и фактического содержания регулируемых отношений в сфере налогообложения и характеризуется определенной стабильностью, устойчивостью. С. С. Алексеев аргументировано обращал внимание на то, что, затрагивая все звенья правового регулирования (объект, субъекты и т.д.), механизм правового режима связан, прежде всего, с ориентацией на субъекта. Налогово-правовой режим характеризуется ориентированностью на субъективные права. И в этом случае, если даже допускать конструкции "налоговый режим имущества", "налоговый режим объекта налогообложения" и т. д., речь будет идти, в конечном счете, о характере и объеме прав и обязанностей участников отношений в связи с объектом. Кроме того, налогово-правовой режим выражает определенную степень жесткости правового регулирования субъективных прав и обязанностей, возможность применения, да и вообще наличия налоговых льгот или освобождений, допустимые пределы активности субъектов налоговых правоотношений, рамки их самостоятельности. Именно поэтому, характеризуя налогово-правовой режим как довольно жесткую, императивно-регулируемую конструкцию, необходимо учитывать и возможность существования в его рамках специальных льготных налоговых режимов.

С этих позиций налогово-правовые режимы можно разделить на два вида: первичные и вторичные10. Естественно, в условиях такого деления налогово-правовых режимов необходимо исходить из некоторой производности, зависимости их от финансово-правового режима в целом. Однако то общее, что характерно для институционально однородных налогово-правовых отношений, и закрепляется как раз первичным налогово-правовым режимом. Последний включает в себя совокупность правовых средств, выражающих исходные основы способов правового регулирования в сфере налогообложения, тогда как вторичные налоговоправовые режимы представляют собой первичные, скорректированные с учетом льгот, освобождений в сфере налогообложения, формирующиеся с учетом дополнительных прав или обязанностей. Если с помощью первичных налогово-правовых режимов формируется общая схема налогообложения, задается принципиальный подход в правовом регулировании Налоговых отношений, то вторичные налогово-правовые режимы уточняют их сообразно определенному виду плательщика (юридические и физические лица и т. д.) и конкретному типу налогов (косвенные, подоходные, имущественные и т. д.), и уже на уровне вторичных налоговых режимов определенные законодательные предписания, касающиеся конкретных плательщиков, приобретают характер дополнительных субъективных прав или обязанностей. В основе первичного налогово-правового режима лежит императивный способ правового регулирования, который в системе запретов, дозволений и обязываний основной упор делает на последние. В то же время в рамках вторичных налогово-правовых режимов эти запреты трансформируются уже в соответствующие права и обязанности управомоченных и обязанных субъектов.

Устойчивым признаком налогового процесса, специфики процессуальной деятельности в регулировании налогообложения является процессуальный режим. Рассматривая процессуальный режим как метод, способ, общеобязательные принципы или правила либо как комплекс их, необходимо иметь в виду определенную структурированность конструкции налогово-процессуального режима. Прежде всего, он включает в себя принципы процессуальной деятельности в сфере налогообложения. Детализация их может осуществляться от общеправовых, характерных для всех разновидностей процессуального регулирования (законность, целенаправленность и т. д.), до специальных (ориентированных либо на отдельную составляющую налоговой обязанности, либо на отдельный вид налога или плательщика) или специфических (определяющихся видовым своеобразием конкретного элемента правового механизма налога). Принципы процессуальной деятельности, будучи законодательно закрепленными, обеспечивают достижение и осуществление наиболее оптимальных ее вариантов.

Кроме того, правовой режим характеризуется взаимосвязанной системой средств и способов реализации принципов налогово-процессуальной деятельности, которые отражают своеобразие соответствующих налоговых процедур. Важно при этом учитывать, что средства и способы реализации принципов налогового процесса не просто закрепляют набор предписаний к поведению участников налоговых правоотношений, но и устанавливают четкость и определенность в их реализации, определяют гарантии, исключающие совершение действий, выходящих за рамки процессуального регулирования.

И, наконец, безусловным составляющим налогово-процессуального режима выступает совокупность гарантий, обеспечивающих как реализацию целей процессуального регулирования в налогообложении, так и создающих возможность поступательной и логичной сменяемости налоговых процедур. Процессуальные гарантии представляют собой факторы объективного порядка, своеобразные "условия надежности", когда в ходе процессуальной деятельности обозначены не только гарантии реализации принципов, но и сформирована возможность приведения в действие процессуальных средств и способов их осуществления. К процессуальным гарантиям в системе налогово-правового регулирования можно отнести: а) достаточную степень урегулированности, регламентации налоговых процедур, порядка процессуальной деятельности в налоговом регулировании; б) наличие конструкции юридической ответственности за ненадлежащее осуществление процессуальной деятельности в налогообложении (причем данная конструкция ответственности распространяется на субъектов, представляющих как властвующую сторону налогового правоотношения, так и, безусловно - обязанную); в) осуществление функций налогового контроля специально созданными органами государственной налоговой службы; г) материально-техническое обеспечение деятельности органов, представляющих государство в сфере налогообложения, которое гарантирует как возможность осуществления функции управления налогообложением, так и их определенную независимость.

Налогово-правовые режимы, представляя собой разновидность юридических режимов, основанных на позитивных обязываниях, предполагают закрепление особой воли государства. Суть этого режима выражается в закреплении законодателем системно жестких и однозначных позитивных обязываний в сфере налогообложения, распространяющихся на всех обязанных участников налоговых отношений. На этой основе вырабатываются одинаковый для всех порядок, правила поведения, формулируемые чаще всего в безусловной форме, для обеспечения высокой организованности и управляемости в сфере формирования бюджетных доходов.

Естественно, необходимо учитывать, что позитивные обязывания, составляющие основу налогово-правовых режимов, являются элементом единой системы дозволений, запретов и обязываний, формирующих юридический режим в целом. И в этой ситуации конечная цель правового регулирования достигается действием целостного юридического режима. Поэтому определенное влияние на позитивные обязывания в налогово-правовом регулировании оказывают и дозволения, и запреты, хотя и не подменяются последними.

Реализация позитивных обязанностей в условиях налогово-правовых режимов предполагает некоторые особенности:

а) целевая направленность нормативной упорядоченности, в условиях которой позитивные обязывания точно и исчерпывающе полно регламентируются в нормативном порядке. Так, целевая направленность (реализация налоговой обязанности) безусловно предполагает присвоение идентификационного кода налогоплательщику, подачу детализированной по содержанию и форме налоговой отчетности, особый порядок исполнения налоговой обязанности;

б) четкая и детально регламентированная деятельность управомоченных лиц, компетентных органов. Государственные органы, представляющие государственные интересы и наделенные в связи с этим специальной компетенцией, осуществляют полномочия, детально предусмотренные и закрепленные законодателем;

в) поведение налогоплательщика как субъекта обязанностей строится через наделение его прежде всего обязанностями. Это не исключает закрепления за ним и ряда правомочий дозволительного характера (право на использование налоговой льготы, право на обращение в суд и т. д.), которые, правда, имеют зависимый или производный характер относительно налоговых обязанностей;

г) обязывание в рамках налогово-правового режима характеризуется определенным правовым статусом. Это происходит прежде всего в ситуациях с закреплением за налогоплательщиками статусов специальных субъектов (плательщик налога на добавленную стоимость, субъект предпринимательской деятельности), что означает реализацию его через совокупность специальных субъективных налоговых прав и обязанностей.