Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 9.3. Місцеві фінансові інститути та їх характеристика

Сутність місцевих фінансів як економічної категорії та зміст їх основного призначення виявляються у складі місцевих фінансових інститутів, до яких належать: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові фонди органів місцевого самоврядування, комунальний кредит, місцеві позики.

Центральне місце у системі місцевих фінансів займають місцеві бюджети, яких нині налічується понад 12 тис. До їх складу належать: бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань).

У місцевих бюджетах протягом останніх років зосереджується приблизно третина бюджетних ресурсів країни; за їх рахунок проводиться задоволення потреб населення відповідних територіальних формувань. Дохідна частина місцевих бюджетів формується за рахунок власних і закріплених доходів, а також міжбюджетних трансфертів.

Перелік власних і закріплених доходів визначений у Бюджетному кодексі України на тривалу перспективу, що створює необхідні передумови для розвитку адміністративно-територіальних одиниць і здійснення перспективного планування. Надходження власних доходів не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, що сприяє встановленню безпосередньої заінтересованості органів місцевого самоврядування у нарощуванні дохідної бази. Закріплені доходи місцевих бюджетів становлять основу для визначення податкової спроможності території, їх обсяги впливають на розміри бюджетних трансфертів, що надаються місцевим бюджетам з Державного бюджету України.

За економічною природою власні доходи місцевих бюджетів — доходи, які формуються внаслідок дій і рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування. Власними можна вважати лише доходи місцевих бюджетів, які одночасно відповідають таким вимогам: територіальна локалізованість, безпосередня залежність від діяльності місцевої влади, яка повністю їх контролює і використовує на свій розсуд. Найбільш характерними прикладами власних доходів є: місцеві податки і збори; платежі, запроваджені органами місцевого самоврядування; доходи від комунального майна та підприємств комунальної власності; штрафи та санкції, пов'язані зі справлянням власних доходів.

Закріпленими є доходи, які на довготривалій основі передаються до місцевих бюджетів у повному розмірі або у визначеній єдиній для усіх бюджетів частині. За своєю сутністю це загальнодержавні податки, збори або доходи, що традиційно формують дохідну частину місцевих бюджетів (податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за ліцензії та торгові патенти тощо). Відповідно до чинної бюджетної практики найбільш вагому частку закріплених доходів становить податок з доходів фізичних осіб, надходження якого розподіляються між місцевими бюджетами окремих видів.

У доходи місцевих бюджетів надходять кошти з державного бюджету у вигляді дотацій і субвенцій, які призначені для фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування і проведення фінансового вирівнювання. Крім цього, надання міжбюджетних трансфертів спричинено недостатністю власних і закріплених доходів для фінансування видатків органів місцевого самоврядування. У сучасній бюджетній практиці застосовуються такі види міжбюджетних трансфертів: дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації.

Частина доходів місцевих бюджетів обов'язково формується за рахунок місцевих податків і зборів, перелік яких визначений у чинному законодавстві і нині включає 2 місцеві податки (з реклами і комунальний) і 12 місцевих зборів (за паркування автотранспорту; ринковий; за видачу ордера на квартиру; курортний; за участь у бігах на іподромі; за виграш на бігах на іподромі; з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; за право використання місцевої символіки; за право проведення кіно- і телезйомок; за право проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей; за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; з власників собак).

Органи місцевого самоврядування мають певні права щодо запровадження місцевих податків і зборів, встановлення розмірів ставок і надання пільг окремим платникам. Проте незважаючи на доволі великий перелік місцевих податків і зборів в Україні, вони не відіграють відчутної ролі у формуванні як доходів місцевих бюджетів, так і загалом фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Доходи місцевих бюджетів становлять основу фінансової бази органів місцевого самоврядування, тобто є підґрунтям його фінансової незалежності. У зв'язку з цим на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення набувають питання зміцнення доходної бази місцевих бюджетів, яке можна досягти перш за все шляхом реформування місцевого оподаткування, запровадження місцевого податку на нерухоме майно, суттєвого розширення прав органів місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування.

У процесі витрачання коштів місцевих бюджетів яскраво виявляється зміст основних функцій і завдань, що виконують органи місцевого самоврядування. Склад, структура і динаміка бюджетних видатків віддзеркалюють державні, регіональні та місцеві пріоритети соціально-економічного розвитку. Бюджетні видатки дають можливість розкрити економічну сутність місцевих бюджетів як фінансової бази місцевого самоврядування, існування якого підпорядковано вирішенню основного завдання — забезпечення населення суспільними послугами, всебічний і гармонійний розвиток всіх територій країни.

Структура видатків місцевих бюджетів підтверджує їх чітко окреслену соціальну спрямованість, тому що на соціальний захист і соціальне забезпечення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери витрачається більше ніж 70 % коштів місцевих бюджетів України. Не менш важливим напрямом використання коштів місцевих бюджетів є видатки, пов'язані з економічною діяльністю місцевої влади у сфері промисловості, будівництва, транспорту, зв'язку та інших галузей місцевого господарства, охороною навколишнього природного середовища.

На сучасному етапі розвитку нашої держави поставлено завдання реформування місцевих бюджетів, перетворення їх у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних формувань. Вирішити це завдання можлна шляхом зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, вдосконалення регулювання міжбюджетних відносин, запровадження середньострокового планування місцевих бюджетів, посилення їх інвеститційної складової, децентралізації бюджетної системи, підвищення ефективності управління і посилення контролю за формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів, забезпечення прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні.

Наступним місцевим фінансовим інститутом є цільові фонди органів місцевого самоврядування, практика функціонування яких за роки незалежності була досить суперечливою. Річ у тому, що у законодавчих актах, які ознаменували відродження місцевого самоврядування на початку 1990-х років, було передбачено право органів місцевого самоврядування утворювати і використовувати позабюджетні фонди. Проте у наступні роки відбувалося поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів . Згідно з Бюджетним кодексом України створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.

Протягом останніх років лише приблизно 1 % сукупних доходів місцевих бюджетів України формувався за рахунок відрахувань до цільових фондів: фонди охорони навколишнього природного середовища; інші цільові фонди місцевих рад; цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади.

Самостійним інститутом місцевих фінансів є комунальний кредит — сукупність економічних відносин, що виникають між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізичними і юридичними особами — з іншого боку, за яких місцеве самоврядування виступає частіше у ролі позичальника, рідше — кредитора. Чинне законодавство передбачає можливість створення місцевими радами комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Найбільш поширеною формою комунального кредиту є місцеві запозичення. У зарубіжних країнах практика місцевих запозичень досить поширена, а облігації органів місцевої влади користуються попитом і довірою у населення, держава всемірно сприяє здійсненню місцевих запозичень.

В Україні випуск місцевих позик поки що має не систематичний, а епізодичний характер. Діяльність місцевих рад у цій сфері не набула значного поширення, що спричинено: нестабільністю умов господарювання, недосконалістю і суперечливістю законодавчої бази; недостатнім розвитком вітчизняного фондового ринку і, зокрема, відсутністю необхідної інфраструктури; негативним попереднім досвідом у практиці випуску місцевих позик і небажанням органів місцевого самоврядування брати на себе відповідальність за розміщення і погашення позик. Проте незважаючи на такі несприятливі передумови для здійснення місцевих запозичень, протягом останніх років спостерігається позитивна тенденція відновлення і поширення випуску облігацій місцевих позик.

Виокремлюють дві основні групи муніципальних позик, що виконують різні функції, але доповнюють одна одну: 1) позики, призначені для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів; 2) запозичення до бюджетів розвитку органів місцевого самоврядування. Основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо другої групи місцевих запозичень;

— внутрішні запозичення мають право здійснювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим і міські ради;

— зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад 800 тис. осіб;

— надходження від запозичень Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування поступають у бюджет розвитку місцевих бюджетів;

— запозичення здійснюються лише на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню;

— держава не несе відповідальності за зобов'язаннями за запозиченнями до місцевих бюджетів;

— видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету;

— видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу;

— при порушенні графіка погашення боргу з вини позичальника відповідна рада позбавляється права здійснювати нові запозичення протягом наступних п'яти років.

Запозичення до бюджету розвитку, як правило, надають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінансову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних завдань, що дають змогу досягти якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування діють на засадах правової та організаційної самостійності, основу якої становить їх матеріальна і фінансова база. Однією з її складових є об'єкти, на які виникає право комунальної власності, це зокрема — рухоме і нерухоме майно, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування тощо. Більшість цих об'єктів (головним чином соціально-культурного призначення) утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів; окремі об'єкти (комунального і житлового господарства) одержують дотації з місцевих бюджетів. Суб'єкти господарювання комунальної форми власності є платниками як загальнодержавних, так і місцевих податків і зборів, тобто наповнюють дохідну частину місцевих бюджетів.

Світовий та вітчизняний досвід підтверджує, що вирішальною умовою функціонування місцевого самоврядування є забезпечення принципу фінансової незалежності у здійсненні ним своїх функцій і завдань, адже саме від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних повноважень органами місцевого самоврядування. Самостійність буде завжди лише формальною, якщо залишатиметься залежність у фінансовому відношенні. Тому під фінансовою незалежністю органів місцевого самоврядування слід розуміти незалежність їх від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення їхнього вирішення відповідними ресурсами.