Екогеографія України - Гавриленко О.П. - 2.1. Історія становлення і найхарактерніші ознаки природоохоронного законодавства і права в Україні

Сучасне екологічне право в Україні ґрунтується на законодавчих та інших регулятивних актах, які мають двоякий характер: з одного боку, майже донині в Україні діють норми та стандарти, прийняті ще в колишньому СРСР, з іншого — активно напрацьовується та створюється національне екологічне законодавство. Стосовно першого, то слід зазначити, що потреба використання таких норм зумовлена тим, що варто було заповнювати правовий "вакуум", що утворився в Україні після її виходу зі складу СРСР — до прийняття відповідних власних законів. Тому визначальними є тенденції другого виду, пов'язані зі створенням українського екологічного права, яке забезпечило б належну юридичну основу для охорони довкілля.

Однак екологічна культура формує для нас спільний вектор: думання та мислення — з одного боку, а з іншого — життя та діяння. Справді, та ситуація, що нині склалася у зв'язках людини й довкілля, має універсальне, життєве значення для всього людства. Екологічна культура існує з того часу, як виникло людство. Інша справа — в яких формах та іпостасях, з якими результатами та наслідками. Подібно до зразків культури, наприклад, масової, авангардної, елітарної, тоталітарної та багатьох інших, екологічна культура багатовимірна й неоднозначна. І, мабуть, не варто сподіватися, що людство вибере якусь одну її модель, хоча б тому, що воно залишається поділеним на етноси, держави, класи, партії, конфесії та ще багато інших спільнот, котрі навряд чи дійдуть коли-небудь у всьому спільної мови.

2.1. Історія становлення і найхарактерніші ознаки природоохоронного законодавства і права в Україні

Україні, як і будь-якій іншій державі, притаманні природоохоронні традиції. Початки національного природоохоронного законодавства сягають ще часів Київської Русі. У зводі законів княжої держави "Руській правді" містилося чимало регламентацій, що стосувалися часів і термінів полювання на тих чи інших хутрових звірів; заборона виловлювати деякі породи риб під час нересту; застороги щодо збереження та використання природно адекватних засобів землеробства, бортництва, броварства та інших промислів і ремесел. Тоді ж передбачали і деякі покарання, переважно грошові, за порушення вимог "Руської правди". Наприклад, за вбивство журавля і людини часто вживали однакові міри покарання. У князівські часи фактично було закладено й початки формування заповідних територій — так званих мисливських угідь, на яких лише іноді дозволялося полювання та лови.

У козацько-гетьманську добу джерелами українського природоохоронного законодавства були: звичаєве право і повсякденні традиції; традиційне законодавство княжої та литовсько-руської доби; магдебурзьке право; законотворча діяльність національної держави, яка уособлюється, насамперед, у гетьманських універсалах. У зв'язку зі своєрідним становищем тогочасної України на національне законодавство нашаровувались, інколи майже повністю поглинаючи його цілком або в окремих компонентах, правничі вимоги сусідніх держав — Польщі, Росії, Австрії та ін. Вичерпну характеристику природоохоронних засад дає синтетичне "Зібрання українських прав" 1807 р. У розділах "Про ціну речі", "Про недозволені діяння", наприклад, докладно простежено численні ситуації, коли людина взаємодіє з природою, — рибальство, пошкодження соколиних гнізд, виловлювання бобрів, знищення рою бджіл чи дерева, полювання на зайців тощо. У них регламентовано вартість і покарання відповідних вчинків, визначено майнові та територіальні засади природокористування. До проблем, пов'язаних із мисливством і рибальством, звертаються і в останніх розділах книги. Досить слушні слова у висновку "Зібрання": "В Україні чужий ліс рубати взагалі забороняють". Отже, тогочасне право значно відрізнялося від радянського, за якого "чуже" (тобто спільне) знищував кожен, хто тільки не лінувався.

Природоохоронний рух у сучасному розумінні започатковувався в Україні ще до Першої світової війни, коли почали з'являтися різні організації, товариства і прийматися деякі укази і постанови окремих департаментів та міністерств, що регламентували використання тих чи інших ресурсів. Водночас виникають перші українські заповідники, зокрема всесвітньо відомий "Асканія-Нова". У зв'язку з Першою світовою війною та соціальними потрясіннями в імперії істотно загальмувалася природоохоронна робота в Україні, завдавши довкіллю чимало збитків та руйнації. Характерними для того часу, як згадує професор-зоолог М. Шарлемань, були такі випадки, як зруйнування наприкінці 1917 р. "солдатами-більшовиками" зоопарку "Пілявин". У ньому, зауважує очевидець тих подій, "окрім великої кількості інших звірів, було постріляно 35 зубрів та бізонів". Тому все доводилося починати з початку.

В Українській Державі за часів гетьманування Павла Скоропадського було створено Міністерство земельних справ, при ньому — окремий Відділ з охорони пам'яток природи, а також Комісію з учених та діячів у цій справі. У Києві 1918 р. існував також приватний "Крайовий природоохоронний комітет" (голова — професор П.А. Тутковський); у Харкові функціонувало Товариство любителів природи (голова — професор В.Л. Талієв); в Одесі — Спілка наукових товариств природоохоронного спрямування (голова — професор Г.І. Танфільєв). У Полтаві було засновано Комітет охорони природи та старовини. Секція

(комітет) охорони природи збереглася в Народному комісаріаті землеробства і після поразки Української Народної Республіки.

Однак у перші роки радянської влади успіхи, пов'язані з охороною природи, були досить помітними. Особливу роль відіграла постанова Всеукраїнського центрального виконавчого комітету і Ради народних комісарів УРСР "Про затвердження положення про пам'ятки культури і природи". До речі, згідно з цим документом усіма пам'ятками природи в Україні мало відати Управління установами Народного комісаріату освіти, до складу якого входив Український комітет охорони пам'яток природи. Щоправда, вже тоді намітилася різновідомча підпорядкованість різних заповідників. Наприклад, заповідник Дніпрової заплави "Конча-Заспа" (250 десятин) був на бюджеті Народного комісаріату закордонних справ, а "Сад II Інтернаціоналу" (колишня "Софіївка", як зазначалося в тогочасних документах) належав Уманському сільськогосподарському технікумові.

За радянських часів Україна повністю втратила можливість впливати на формування природоохоронного законодавства, оскільки виключні повноваження мав лише СРСР, зокрема, його вищі партійні органи та органи господарювання. Тобто, екологічне право повністю формувалося за межами етнічної України, а до неї закони надходили для безпосереднього виконання. Чого коштувало союзне законодавство, свідчить постанова Ради міністрів СРСР 1951 р., за якою, по суті, ліквідували систему заповідників країни: із 130 наявних припинили діяльність 88, а загальна площа їх зменшилася понад 10 разів. Лише на початку 80-х років XX ст. вдалося досягти довоєнного, також украй незадовільного, обсягу заповідників.

Головні засади екологічного права в СРСР визначалися не законами, а "державною доцільністю". Тому склалася така ситуація, що разом із юридично закріпленими нормами стосовно навколишнього середовища діяли постанови та розпорядження ЦК КПРС, які прирівнювалися до закону. Тобто сформувалася система юридичного двовладдя, коли воля бюрократичної машини переважала формально закріплені юридичні закони. У такій правовій системі виникли сприятливі умови для безконтрольного грабування природних ресурсів, безжального нищення флори і фауни, хижацького розграбування корисних копалин, безконтрольного забруднення води, повітря, ґрунту тощо. Тому на момент розпаду СРСР в Україні була дуже несприятлива екологічна ситуація, виправленню якої не сприяла і не могла сприяти лише формально існуюча система екологічного права.

Якщо говорити про екологічне право в СРСР із формального погляду, то слід зазначити, що в ньому була велика кількість законів, актів та постанов природо регулювального ґатунку. Так, ще в 1950 р. прийняли постанову Ради міністрів СРСР "Положення про державну лісову охорону СРСР", за якою регулювалася служба охорони заповідників. У постанові Ради міністрів СРСР "Про заходи щодо покращення охорони здоров'я і розвитку медичної науки" (1968 р.) визначалися напрями наукових пошуків у галузі дослідження навколишнього середовища. У цьому самому році ЦК КПРС і Рада міністрів СРСР прийняли постанову "Про заходи щодо підвищення ефективності роботи наукових організацій і прискорення використання в народному господарстві досягнень науки й техніки" та ін. Ці постанови створювали своєрідне правове тло, на якому можна було б створювати (або принаймні говорити) про цілісну систему охорони природи.

Етапною була постанова ЦК КПРС і Ради міністрів СРСР "Про посилення охорони природи та поліпшення використання природних ресурсів" від 29 грудня 1982 р. У ній йшлося про потребу визначення наукових основ раціонального використання природних ресурсів та охорони природи, наголошувалося на необхідності переходу до якісно нових технологічних процесів, що давали б змогу раціональніше використовувати природні ресурси і зменшувати негативний вплив, контролі за використаними матеріалами і технологіями та станом природного середовища загалом. Окрім цієї постанови, прийняли ще низку законодавчих актів: "Про порядок опрацювання та затвердження схем комплексного використання та охорони вод" від 2 липня 1976 р., "Про додаткові заходи щодо посилення охорони природи та поліпшення використання природних ресурсів" від 1 грудня 1978 р. та ін., в яких намагалися реалізувати комплексний підхід до оцінювання стану довкілля та його охорони. Тоді ж було прийнято постанови щодо участі Радянського Союзу в міжнародних угодах у сфері охорони навколишнього середовища. Це, зокрема, такі Конвенції:

— про водно-болотяні угіддя, що мають міжнародне значення (1971);

— про рибальство та збереження живих ресурсів у Балтійському морі й протоках (1973);

— про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення (1973);

— про захист морського середовища району Балтійського моря (1974);

— про охорону перелітних птахів та середовища їх проживання (1979) тощо.

Загалом, як підраховано (Н.І. Конищева та ін., 1992), із середини 60-х років XX ст. було прийнято понад 70 загальнодержавних документів, що мали б регулювати природокористування, однак реалізовувалися вони незадовільно. Відоме, наприклад, ігнорування законодавчих актів навіть стосовно такого унікального об'єкта Росії та Бурятії, як озеро Байкал. Дії держави у такому разі були традиційними: або приймалася нова постанова — ще "грізніша" та з новими настановами, або переглядалися норми природокористування й забруднення, які давали змогу приховати хижацьке ставлення до довкілля. Якщо згадати, що разом із державою свої стандарти і норми розробляли понад 100 організацій різноманітних міністерств, і ці стандарти часто брали "зі стелі", то в країні панував абсолютний анархізм щодо збереження природного середовища.

Уже в роки "перебудови" була здійснена ще одна спроба державного управління в галузі охорони природи і використання природних ресурсів. Тому різко розширювалася компетенція Ради міністрів СРСР стосовно визначення стратегії природокористування. Інакше кажучи, справу охорони природи передали її головному "губителеві", власне результату тогочасна система сподівалася досягти не за рахунок нормальних механізмів, тобто шляхом законодавчої регламентації, а в межах директивного бюрократичного механізму. Зрозуміло, така концепція не може придати позитивного результату. Регулювання природокористування в Україні, у тому числі законодавче, було повністю адекватне (симетричне) відповідним союзним потребам, що визначалося реальним статусом України в тогочасній державі. Варто лише згадати деякі акти й постанови, за якими визначалися охорона природи та використання природних ресурсів в УРСР і які (за традицією) приймалися спільним рішенням ЦК Компартії України та Ради міністрів УРСР:

— "Про посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів" від 8 травня 1973 p.;

— "Про додаткові заходи з посилення охорони природи й поліпшення використання природних ресурсів" від 23 січня 1979 р.;

— "Про першочергові заходи з поліпшення використання водних ресурсів у країні" від 1 березня 1988 p.;

— "Про екологічну ситуацію в республіці та заходи з її докорінного поліпшення" лютий 1990 р.

Отже, екологічне законодавство СРСР, у складі якого Україна перебувала до 1991 p., було неспроможне належним чином захистити довкілля людини. Сприятливі умови для відновлення екологічної культури та створення її наукової правової основи виникли лише після набуття державної незалежності. Нині в Україні формується національна правова база, що регулює ставлення людини до природного середовища. У цей перехідний період законодавство має змішаний характер, адже разом із новими законами продовжують діяти й деякі правові акти, успадковані від СРСР. Водночас українське екологічне право не може повністю забезпечити захист природи, оскільки, з одного боку, багато в чому воно залишається декларативним і не має конкретних механізмів розв'язання проблем, а з іншого — не повною мірою враховує здобутки та досвід сучасного міжнародного екологічного законодавства. Тому розвиток демократичної, правової держави в Україні значно залежить від того, наскільки ефективною та досконалою буде система законів, що забезпечують охорону навколишнього середовища й природних ресурсів в інтересах сучасного та наступних поколінь.

Можна вважати, що на сьогодні екологічне законодавство України пройшло шлях становлення, проте ще не функціонує як дієздатна система нормативно-правового забезпечення екологізації національного шляху розвитку. Проблема дієздатності, забезпечення її ефективними механізмами виконання вимог чинного законодавства є надзвичайно гострою. Складні також питання щодо постійного удосконалення чинного законодавства відповідно до сучасних потреб реформування економіки та реальних умов діяльності суб'єктів господарювання із законодавчим закріпленням загального принципу "забруднювач платить", а також гармонізації національного екологічного законодавства з європейським.

Екологічне законодавство — це структура, що об'єднує екологічні юридичні норми різного рівня та різної спрямованості. Це норми конституційні, звичайні, а також ті, що орієнтовані на соціальні відносини з приводу охорони різних природних об'єктів. Екологічне законодавство є системою, що має більш-менш сталий характер. Його реалізація зумовлює відносно сталі правові відносини^*30.

*30: {Андрейцев В.І. Екологічне право. – К.: Вентурі, 1996. – С.27. }

Системою екологічного законодавства вважають цілісність, яка складається з окремих законодавчих актів, що перебувають між собою у взаємодії. Як правило, екологічний закон діє не сам по собі, а у взаємовідносинах і на підставі інших законів, причому не лише екологічної спрямованості. Первісним елементом екологічного законодавства є його норма, яка відіграє базову роль у системі цього законодавства, оскільки перебуває на найнижчому, фундаментальному рівні системи.

Екологічні акти юридичного значення мають різну юридичну силу залежно від того, які державні органи їх прийняли або затвердили. Юридична сила екологічних актів зумовлюється тим, який природний об'єкт держава бере під охорону, тобто сила юридичного захисту цього об'єкта залежить від його екологічної цінності, поширеності чи, навпаки, помітного зникнення, наслідком чого є занесення того або іншого об'єкта до Червоної книги.

Екологічне право — це система норм і правил, що регулюють відносини в галузі охорони, використання, відтворення всіх природних ресурсів, екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей від негативного впливу забрудненого навколишнього середовища.

Особливість екологічного права як комплексної галузі полягає в тому, щодо нього належать: 1) земельне, 2) водне, 3) лісове, 4) гірниче, 5) фауністичне, 6) флористичне, 7)атмосферо-охоронне, 8) заповідне законодавства, котрі або вже сформувалися в окремі галузі права (земельне, водне, лісове, гірниче), або існують як галузі законодавства, але процес їх формування триває^*31. Саме в цьому виражається комплексний характер екологічного права.

*31: {Там само. – С. 27.}

Екологічне право об'єднує правові норми, за якими регулюються правовідносини на основі спільного предмета правового регулювання. Предмет правового регулювання — відносини в галузі охорони та використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища загалом, цінних природних об'єктів та комплексів, екосистем і ландшафтів, клімату, життя та здоров'я людей від негативного впливу забрудненого довкілля. Джерелами, тобто нормативно-правовими документами екологічного права в Україні, е:

— закони України;

— постанови Верховної Ради України;

— укази Президента України;

— постанови Кабінету Міністрів України;

— нормативні документи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України і Державного комітету природних ресурсів України (як прийняті самостійно, так і спільно з іншими міністерствами і відомствами);

— рішення місцевих рад народних депутатів. Екологічне право взаємопов'язане з іншими галузями права і може бути реалізоване тільки в такій взаємодії. У цьому виявляється єдність як правової системи в цілому, так і екологічного права зокрема. Наприклад, за нормами лісового права встановлюють порядок заготівлі деревини. Плата за використання лісових ресурсів передбачена у нормах загальної частини, які встановлюють порядок стягнення та нормативи платежів за використання природних ресурсів.

Еколого-правові норми: 1) регулюють порядок використання природних ресурсів; 2) регулюють порядок розміщення відходів у навколишньому природному середовищі; 3) визначають конкретний перелік екологічних правопорушень. Санкції за екологічні правопорушення містяться в адміністративному та кримінальному законодавстві. Порядок фінансування природоохоронних заходів становить предмет правового регулювання як екологічного, так і фінансового права. Питання стимулювання природоохоронної діяльності підприємств і організацій належать до сфери як екологічного, так і господарського права. Правове регулювання власності на природні ресурси однаково важливе для реалізації й цивільного права, й екологічного права.

Отже, екологічне право — це інтегрована правова спільність (комплексна галузь права), що об'єднує сукупність еколого-правових норм, які регулюють екологічні відносини з метою ефективного використання, відтворення, охорони природних ресурсів, забезпечення якості навколишнього природного середовища, гарантування екологічної безпеки, реалізації захисту екологічних прав людини.

Проблема співвідношення між системою екологічного права й системою екологічного законодавства має величезне значення. Екологічне право — відображення прав природи, яких вона не може бути позбавлена у зв'язку з будь-якими причинами; це її життєве право, від якого залежить і добробут людей. Екологічним законодавством є сукупність правил, вироблених і прийнятих відповідними компетентними органами з додержанням належної процедури. Екологічне право відображається в екологічному законодавстві. Однак воно може виявлятися і в різних формах суспільної свідомості: в екологічних звичаях, моралі, соціальних уявленнях про природні об'єкти як про естетичні цінності тощо.

Якщо система екологічного законодавства — категорія юридична, то система екологічного права — категорія природна, як необхідна умова збереження та здорового розвитку природи. Проблема співвідношення між екологічним законодавством та екологічним правом завжди має розв'язуватися на науковій основі. Йдеться про взаємодію різних галузей наукового знання — гуманітарного й природничого. Система екологічного права — це система об'єктів природи, розвиток суспільства та рівень навантаження на природні системи, а система екологічного законодавства — розвиток юридичної думки в її співвідношенні з розвитком суспільства. Остання система свідомо створюється людьми. Системи екологічного права й екологічного законодавства перебувають у постійному русі, зазнають змін, адже розвиток суспільства зумовлює збільшення антропогенного навантаження як на природу загалом, так і на окремі природні об'єкти зокрема.

Основним елементом системи екологічного права вважається її природний зміст. Таким елементом в системі екологічного законодавства є юридична норма. Екологічне законодавство, як і будь-яке інше, — це структура ієрархічна, в якій нормативні акти нижчого рівня мають за змістом відповідати нормативним актам вищого рівня. Нормативні акти вищого рівня відповідають узагальненішим, тобто таким, що охоплюють більшу територію.

Правові принципи закріплюються у законах та інших правових нормах. Наприклад, основні принципи охорони навколишнього природного середовища викладені у ст. З Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 p.:

— пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість дотримання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів у процесі здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності;

— запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

— екологізація матеріального виробництва на основі комплексності рішень у питаннях охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій;

— збереження просторової та видової різноманітності й цілісності природних об'єктів та комплексів;

— обов'язковість екологічної експертизи;

— науково обґрунтоване нормування впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище;

— стягнення плати за забруднення навколишнього середовища та погіршення якості природних ресурсів, компенсація шкоди, завданої у зв'язку з порушенням законодавства про охорону навколишнього середовища;

— поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища;

— розв'язання проблем охорони навколишнього середовища на основі міждержавного співробітництва.

Принципи екологічного права — це відображені в еколого-правових актах основні юридичні засади, положення, ознаки" що визначають спрямованість галузі права і відповідно до яких здійснюється регулювання екологічних відносин, що ґрунтуються на об'єктивних природних факторах. Навіть в умовах розвитку ринкових відносин державне управління у сфері екології має бути непорушним. Потрібно пам'ятати, що багато в чому екологічні відносини не залежать від ринкових відносин.

Окреме місце займає така особливість, як нормативне закріплення в Україні пріоритетності вирішення екологічних завдань перед економічними та іншими. Екологічні, економічні, соціальні та інші завдання взаємопов'язані та взаємозалежні у зв'язку з об'єктивними законами природи, економічними законами, законами розвитку суспільства тощо. Важливо враховувати потребу розв'язання не лише поточних, а й перспективних проблем. У підсумку вирішення питання зводиться до того, яким інтересам віддати перевагу — екологічним, економічним, соціальним. Ця пріоритетність не повинна безпосередньо протиставлятися іншим соціально-життєвим явищам, однак вона має надаватися екологічним проблемам.