Екологічний менеджмент - Семенов В.Ф. - РОЗДІЛ 13. МІСЦЕ І РОЛЬ ЕКОЛОГІЧНОГО АУДИТУ В УПРАВЛІННІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯМ

13.1. Теоретичні основи формування і розвитку екологічного аудиту

Сфера взаємодії суспільства і природи підрозділяється на три групи відносин: природокористування, охорона навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки.

Під природокористуванням у широкому сенсі розуміється використання людиною навколишнього природного середовища з метою задоволення економічних, екологічних, соціальних і інших потреб. Під охороною навколишнього природного середовища розуміється система заходів, спрямованих на збереження, поліпшення й оздоровлення природного середовища, запобігання та усунення шкідливих наслідків господарської й іншої діяльності.

У свою чергу забезпечення екологічної безпеки являє собою систему заходів, що спрямовані на захист життєво важливих інтересів людини від несприятливого впливу навколишнього середовища в результаті господарської чи іншої діяльності. На відміну від охорони навколишнього природного середовища, де безпосереднім об’єктом є окремі екологічні системи (природні комплекси), об’єктом заходів забезпечення екологічної безпеки є людина, її генетичний фонд, економічні, екологічні і духовні інтереси.

Отже, предметом правового й економічного регулювання з боку держави виступає весь комплекс еколого-економічних відносин.

Для забезпечення дотримання нормативів якості навколишнього природного середовища законодавство формулює екологічні вимоги, які пропонуються усім господарським структурам. З урахуванням переходу до ринкової економіки законодавство встановлює екологічні вимоги на трьох рівнях: до господарських суб’єктів; до стадій господарського процесу

(планування, проектування, розміщення, будівництво, введення в експлуатацію й експлуатація об’єкта), а також до видів господарського впливу (сільське господарство, енергетика і т.д.).

Під комплексним природокористуванням розуміється користування у визначених межах природними об’єктами, як територіальними сполученнями природних ресурсів (земельних ділянок, водойм, лісів, надр та ін.), забезпечення раціонального використання кожного природного ресурсу наданні території. До екологічних вимог і обмежень на ведення господарської іі іншої діяльності на даній території (умовам природокористування) відноситься дотримання вимог пріоритетного природокористування, лімітів і нормативів використання (вилучення) природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища. Так, ліцензія на природокористування оформляється після позитивного висновку екологічної експертизи.

У ліцензію, як правило, включається:

• перелік природних ресурсів, що використовуються, ліміти і нормативи їхніх витрат і вилучення;

• нормативи плати;

• перелік, нормативи і ліміти викидів (скидів) забруднюючих речовин, розміщення відходів у навколишнє середовище;

• екологічні вимоги, при яких дозволяється конкретна господарська діяльність.

Нормативами якості навколишнього середовища у межах діючого законодавства є гранично допустимі норми впливу на навколишнє природне середовище з боку діяльності людини (господарської, рекреаційної й іншої діяльності). У свою чергу нормативи якості навколишнього природного середовища можна розділити на три групи:

а) санітарно-гігієнічні - гранично допустимі концентрації (ГДК) шкідливих речовин - хімічних, біологічних, фізичних впливів. Мета їх - визначення показників відносно здоров’я людини;

б) екологічні - нормативи викидів, скидів шкідливих речовин (ГДВ, ГДС) і інших шкідливих впливів на навколишнє середовище. Вони встановлюють вимоги до джерел забруднення, шкідливого впливу. До них також відносяться технологічні, будівельні і містобудівні правила, що містять вимоги охорони навколишнього середовища;

в) у третю групу нормативів входять так звані допоміжні нормативи. Для господарських комплексів їхня сума повинна бути меншою ГДК.

Варто враховувати, що крім нормативів якості навколишнього середовища діють також гранично допустимі норми навантаження на природне середовище (ГДЕН) - антропогенні впливи на природні ресурси чи природні комплекси, що не призводять до порушення екологічних функцій природного середовища (кількість людей у лісі, кількість мисливців, щільність забудови території і т.д.).

Одним з нових інструментів, що дозволяють ефективно регулювати еколого-економічні відносини з дотримання вимог екологічної безпеки, є екологічний аудит (ЕА). В цілому аудит, як елемент системи забезпечення прав власності, надзвичайно важливий для економіки, тому що дозволяє зменшити інформаційний і комерційний ризики, пов’язані із прийняттям управлінських рішень.

Завдання розробки і реалізації державної стратегії сталого розвитку України, окремих її регіонів припускає посилення екологічної складової економіки і гармонізацію екологічних і економічних інтересів суспільства. В цих умовах застосування процедури ЕА є необхідною умовою ефективної реалізації екологічної політики і передумовою прийняття обґрунтованих еколого-економічних рішень.

Аналіз міжнародного досвіду свідчить про широке практичне застосування процедури ЕА, як засобу одержання й оцінки екологічної інформації про підприємство чи інший господарський об’єкт з метою вироблення необхідних коригувальних заходів і прийняття рішень на різних рівнях управління - від керівництва конкретним підприємством, організацією до органів державної влади на рівні міського району, адміністративного району, міста в цілому.

ЕА, початково введений в економічно розвинених державах як засіб захисту інтересів підприємницьких структур, був спрямований на зниження рівня ризику для навколишнього середовища і здоров’я людей та сприяння в регулюванні заходів у сфері охорони навколишнього середовища. До початку 90-х років багато комерційних банків стали використовувати процедуру ЕА з метою попередження ризику неплатежів за позичками своїх позичальників та банкрутства у зв’язку з їхньою діяльністю в сфері навколишнього середовища. Наприклад, Всесвітній банк та Європейський банк реконструкції і розвитку використовує ЕА для оцінки діяльності компаній, які ними фінансуються. Рішення цих банків про виділення інвестицій приймається з урахуванням дотримання вимог ЕА. У ряді країн, починаючи з 90-х років, прийняті національні стандарти в цій галузі.

Необхідно враховувати, що нині існують різні методичні підходи до використання процедури ЕА. У світовій практиці діють наступні основні міжнародні стандарти екологічного менеджменту й екологічного аудиту: британський стандарт BS 7750 Інституту стандартів Великої Британії; стандарт CSAZ 750-94 Канадської асоціації стандартів; стандарти з екологічного аудиту і управління в сфері охорони навколишнього середовища Міжнародної організації стандартів s ISO серія 14000. Так, приміром, міжнародним стандартом ISO/DI серія 14011 визначені провідні вказівки з ЕА.

Основні принципи і положення екологічного обліку отримали розвиток у Керівництві Європейського Союзу з екологічного аудиту (The Eco-Management and Audit Scheme -EMAS), що було прийнято 29 червня 1993р. Примітно, що в Великій Британії, а слідом за нею й інших державах ЄС (починаючи з 1995 р.) принципи ЕА набули розвитку в управлінні комунами і міським господарством (LA-EMAS), тобто на місцевому, локальному рівні. Значний досвід з впровадження ЕА територій накопичений у федеральній землі Баден-Вюртемберг у Німеччині. В Україні, приміром, починаються спроби впровадження ЕА для оздоровлення басейну р. Дніпро на основі використання досвіду Канади.

Слід зазначити, що дотепер питання розвитку понятійного апарату, критеріїв і показників ЕА залишаються гостро дискусійними. Існують різні підходи до визначення змісту і сутності ЕА. Його можна розуміти, приміром, як форму екологічного контролю, як інструмент оцінки виливу на стан навколишнього середовища (ОВНС), спрямованого на посилення екологічної складової господарської діяльності і т.д.

На основі аналізу й узагальнення наявного закордонного і вітчизняного досвіду пропонується визначення ЕА як систематизованого, документованого процесу одержання, вивчення й оцінки екологічної інформації про об’єкт аудиту на основі здійснення незалежної, позавідомчої перевірки його відповідності визначеним критеріям.

В Україні організація державного регулювання діяльності в сфері ЕА відноситься до компетенції природоохоронних органів.

До основних завдань у сфері ЕА з урахуванням міжнародної практики можна віднести:

• одержання достовірної інформації про діяльність суб’єктів господарювання в сфері природокористування й охорони навколишнього середовища;

• сприяння суб’єктам господарської діяльності в самостійному регулюванні своєї екологічної політики, формуванні пріоритетів із здійснення запобіжних заходів, спрямованих на виконання і дотримання екологічних вимог, норм і правил;

• створення інструмента реалізації основних напрямків регулювання природокористування;

• інтеграція діяльності в сфері навколишнього середовища з іншими сферами діяльності.

При цьому як об’єкт ЕА можуть виступати підприємства, що впливають на навколишнє середовище, проекти планів чи програм будівництва, реконструкції і ліквідації господарських об’єктів, окремі природні об’єкти, а також території окремих районів і інших адміністративних утворень із властивою їм господарською н іншою спеціалізацією.

Необхідність застосування процедури ЕА особливо очевидна також у процесі приватизації державних і муніципальних підприємств, під час проведення ріелторської діяльності, аудитування і сертифікації об’єктів нерухомості, технологічних процесів і виробництв по всьому їхньому »життєвому циклу», встановлення відповідальності за екологічний збиток, розвиток системи екологічного страхування, для обґрунтування з екологічної точки зору інвестиційних проектів і програм. ЕА, приміром, може сприяти створенню земельних фондових активів для окремих територій і міст в цілому та на їхній основі введенню іпотечного кредитування і системи земельних цінних паперів. Як наслідок, місто і його окремі адміністративні одиниці перетворюються з позичальника на кредитора, не створюючи додаткових фінансових навантажень на бюджет. Процедуру ЕА можна також успішно використовувати для управління державним земельним кадастром міста. Характерно, що в процесі суцільної інвентаризації міських земель в Одесі виявлена одна кількість землекористувачів, а законодавчо підтверджена зовсім інша.

В даний час міські землі і їхня екологічна складова не одержують об’єктивного відображення під час оцінки об’єктів нерухомості. Так, приміром, в Одесі, де ринок землі і нерухомості розвинутий у порівнянні з іншими регіонами країни, вартість землі в загальних витратах на капітальне будівництво складає 4-6%. У той же час ціна на ділянки міських земель у загальних витратах на будівництво складає в США - від 20 до 30%, у Парижі - до 50%. При цьому міські землі - це територія, яка сама по собі повинна розглядатися, у першу чергу, як середовище заселення, як найважливіший ресурс, наявність і сприятлива якість якого забезпечує одержання необхідних економічних і екологічних благ.

Таким чином, під екологічним аудитом можна розуміти визначення сукупності показників стану навколишнього середовища в конкретному місці в будь-який заданий момент часу і зіставлення цих показників з національними та міжнародними стандартами.

Результати ЕА використовуються для визначення заходів та пов’язаних з ними витрат, необхідних для приведення роботи підприємства у відповідність з вимогами стандартів. Наприклад, у частині приватизації підприємств результати ЕА можуть впливати на їхню оцінку і ціпу, запропоновану покупцем.

Стосовно завдань приватизації, ЕА у світовій практиці розроблявся як інструмент для аналізу умов, пов’язаних з об’єктом приватизації (наприклад, промислового підприємства). Він виступає в даному випадку як основний вид еколого-економічного аналізу при її проведенні.

Для проектів з обґрунтуванням інвестицій і позик ЕА окремих підприємств може бути хорошою альтернативою екологічній оцінці, що виконується в повному обсязі. Йдеться, насамперед, про проекти, що не передбачають нового будівництва, які стосуються, наприклад, реконструкції виробництва, забезпечення технічного стану і вимог дотримання природоохоронних норм і правил, інтенсифікації, модернізації, перепрофілювання, а також про проекти з розширення діючих промислових підприємств із відведення і без відведення додаткових земельних ділянок.

У тих випадках, коли проведення такого аналізу в повному обсязі виправдано складністю екологічних проблем, роботи над проведенням екологічної оцінки і ЕА можуть бути об’єднані в один процес. Наприклад, аудит може виявитися дуже корисним для проведення при екологічній оцінці аналізу вихідних даних, розгляді альтернативних варіантів і розробці плану екологічної санації певного об’єкта.

Якщо проблеми чи екологічні ризики, пов’язані з забрудненням навколишнього середовища в минулому, є для приватизованого об’єкта єдиними труднощами екологічного характеру, то найбільш доречним у даному випадку є аудит відповідальності чи аудит території (ділянки). Однак у більшості випадків заклопотаність викликають такі аспекти роботи підприємства, як екологічне управління, дотримання правових норм і стандартів. Тому при проведенні аудиту існує необхідність використання декількох його типів.

Для проблем, викликаних забрудненням у минулому, за допомогою ЕА можуть бути виявлені типи екологічних проблем;

види забруднюючих речовин і їхня концентрація; шляхи і потенційні ефекти впливу цих забруднюючих речовин на здоров’я людини і навколишнє середовище; цільові показники очищення і критерії; варіанти заходів для ліквідації наслідків забруднення; витрати і час, необхідні для здійснення варіанта, що пропонується. Під час визначення необхідного рівня очищення важливим фактором є напрямок, що передбачає використання підприємства після приватизації. Наприклад, якщо ділянка після приватизації буде використана під навчальну устаї гову, то це потребує одного рівня очищення, а якщо для збереження відходів - то зовсім іншого.

Очевидно, що екоаудит повинен також містити в собі дослідження ступеня минулого впливу небезпечних забруднюючих речовин на працюючих і населення. Такі дослідження потрібні як для визначення ризиків, пов’язаних із зазначеним впливом, так і для виявлення доцільності виплати компенсації. Також необхідне ретельне порівняння очищення з іншими варіантами ліквідації наслідків забруднення за економічними і екологічними показниками.

Визначення витрат при ЕА повинно містити в собі розрахунок капітальних і експлуатаційних витрат на ліквідацію наслідків і попередження забруднення та порівняння їх з вартістю основних фондів підприємства. Як показує аналіз наявного досвіду, процес проведення ЕА може включати такі стадії:

1) попередня класифікація об’єктів за ступенем впливу на навколишнє середовище;

2) обмежений за обсягом (що не потребує великих витрат) аудит дотримання наявних екологічних стандартів;

3) проведений у повному обсязі аудит відповідності і дотримання екологічних стандартів.

Це допоможе забезпечити ефективне і відповідне пріоритетам використання фінансових коштів. Оскільки всі підприємства повинні бути класифіковані за ступенем їхнього впливу на навколишнє середовище на ранній стадії, то варто очікувати, що тільки для деяких з них виявиться необхідною третя найбільш дорога частина аналізу. Класифікація окремих об’єктів і територій за ступенем їхнього вплину па навколишнє середовище також може здійснюватися в рамках процедури ЕА. Очевидно, що виробнича діяльність і екологічні умови на підприємстві та в прилеглій до нього зоні повинні бути класифіковані для виявлення існуючих еколого-економічних проблем.

Обмежений за обсягом аудит дотримання екологічних стандартів чи ліцензійних умов за своєю суттю поєднує в собі як оцінку їхнього дотримання, так і виявлення потенційних і фактичних проблем, пов’язаних із забрудненням, на основі аналізу характеру підприємства (території) і його діяльності, екологічної обстановки, документації й огляду на місці.

ЕА, проведений у повному обсязі, містить у собі широке коло заходів, у тому числі: добір проб, їхній аналіз і дослідження впливу речовин, що забруднюються, на навколишнє середовище і місцеве населення та ін. Для підприємств, де екологічні проблеми пов’язані з їхньою нинішньою діяльністю, найбільш розумною формою екологічного аналізу є аудит дотримання стандартів якості навколишнього середовища, що дозволяє встановити ступінь значимості проблем і намітити кроки, що допомагають привести роботу підприємства у відповідність з національними чи міжнародними стандартами. При цьому проведення ЕА повинно бути зосереджене на екологічних проблемах, пов’язаних з нинішньою якістю навколишнього середовища: води і повітря, видаленням твердих і небезпечних відходів, а також з існуючим рівнем гігієни праці і техніки безпеки. Результатом такого аудиту повинні стати рекомендації з проведення роботи підприємства у відповідності зі стандартами, нормами і вимогами забезпечення екологічної безпеки.

Очевидно, що в процесі аудиту необхідний розрахунок вартості цих заходів. У тих випадках, коли особливу заклопотаність викликає споживання підприємством природних ресурсів (чиста вода, сировина і матеріали), при проведенні аудиту необхідно досліджувати вплив діяльності підприємства на запаси природних ресурсів і запропонувати шляхи регулювання їхнього споживання, а також раціонального залучення в господарський обіг.

Територіальний аспект застосування процедури ЕА знаходиться вданий час на стадії свого формування, хоча окремі спроби його проведення в рамках окремої території вже починаються.

З огляду формування понятійного апарата ЕА необхідно враховувати, що існують його різні види, які відрізняються колом розглянутих проблем і цілями. Для процесу приватизації, приміром, найбільш доцільні такі види ЕА:

• аудит дотримання стандартів, за допомогою якого здійснюється зіставлення показників якості навколишнього середовища, з одного боку, і положень національних і міжнародних стандартів - з іншого. Мета такого зіставлення визначення необхідних заходів, спрямованих на приведення екологічних характеристик даного підприємства у відповідність до стандартів якості навколишнього середовища;

• аудит відповідальності, за допомогою якого визначається стан навколишнього середовища і показники його якості зіставляються з ризиком відповідальності за збиток навколишньому середовищу.

Застосування процедури ЕА на приватизованих підприємствах, приміром, Польщі, Чехії, Ямайки та інших країн при фінансовій і технічній підтримці Всесвітнього банку виявило необхідність проведення класифікації даних підприємств щодо впливу на навколишнє середовище. Мстою цієї роботи було наступне:

1) аналіз екологічної інформації і показників роботи підприємств, намічених до приватизації;

2) відвідування відібраних підприємств з метою визначення необхідності проведення ЕА до приватизації:

3) відвідування природоохоронних органів для обговорення адміністративних і регламентованих проблем, пов’язаних з екологічними аспектами процесу приватизації.

Велике значення мають питання, що стосуються відповідальності за »минулий екологічний збиток», тобто заподіяний до початку реалізації розглянутого проекту. Ця відповідальність повинна мати адресат, її розміри повинні бути встановлені як у випадках зміни форм власності об’єктів (приватизація чи націоналізація), так і при плануванні діяльності, яка намічається на території, що може бути піддана впливам інших раніше реалізованих проектів господарської чи іншої діяльності.

Як відомо, в основу встановленої на законодавчому рівні і реалізованої нині в Україні діяльності з нормування викидів і скидів забруднюючих речовин, покладена система нормування якості навколишнього природного середовища у вигляді ГДК забруднюючих речовину природній воді, атмосферному повітрі і ґрунті. Згідно з діючими у цій сфері правилами, нормативи викидів (ГДВ) і скидів (ГДС) встановлюються, виходячи з необхідності дотримання відповідних ГДК. Однак досвід застосування цієї практики свідчить про наявність у даному питанні багатьох дискусійних положень. Так, у більшості випадків підприємства не забезпечують необхідної якості власних скидів і викидів.

Нормативи останніх встановлюються за фактом в ранзі »тимчасово припустимих» за умови їхньої поетапної жорсткості до рівня ГДВ (ГДС). Зазначена умова практично не виконується, оскільки підприємству вигідніше платити за понаднормативне забруднення, ніж вкладати гроші в коштовні природоохоронні заходи. Крім того, значне число природних водних об’єктів за низкою показників перевищує встановлені нормативи (ГДК). Нові підприємства, а також старі, що розширюються, повинні будуть при цьому або зовсім нічого не скидати в навколишнє середовище, або вкладати кошти в заходи щодо зниження скидів і викидів діючих виробництв для того, щоб забезпечити собі »місце» у загальній квоті на викиди (скиди) забруднюючих речовин на території. Такий підхід дозволить стабілізувати екологічну ситуацію, спростить процедуру розрахунків нормативів і спростить процедуру видачі дозволів у сукупності з діючими економічними важелями (плата за наднормативне забруднення), створить реальні передумови для оздоровлення екологічної обстановки територій.