Бюджетна система - Федосов В.М. - 4.1. Основи бюджетного устрою

Основні поняття та терміни

Бюджетна система України, бюджетний устрій, між-1 бюджетні відносини, альтернативні принципи побудови бюджетної системи, принципи функціонування бюджетної системи, зведені бюджети в Україні, бюджети місцевого самоврядування, бюджетний процес, бюджетний облік, бюджетна звітність, розпорядники бюджетних коштів, бюджетне планування

4.1. Основи бюджетного устрою

Система державних фінансів поділяється на два рівні - загальнодержавні та місцеві фінанси. Бюджет є провідною ланкою системи державних фінансів. Структура бюджету держави може розглядатись у двох розрізах - горизонтальному і вертикальному. Горизонтальна структура бюджету відображає склад і співвідношення його доходів та видатків. У вертикальному розрізі структура бюджету розглядається за рівнями органів державної влади й місцевого самоврядування. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Вертикальна структура бюджету відповідає бюджетному устрою країни. Бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структура, взаємозв 'язок між окремими її ланками. Він визначає спосіб побудови бюджетної системи та взаємозв'язки між її окремими ланками, адже він відображає організацію вертикальної структури бюджету держави за рівнями влади. Основи бюджетного устрою досить стабільні і обумовлюються загалом однаковими чинниками в різних країнах. Бюджетні ж системи різних країн можуть дещо різнитися, хоча й базуються на однакових засадах. Урегульована правовими нормами сукупність усіх видів бюджетів, які створюються в країні відповідно до її бюджетного устрою, становить бюджетну систему.

Теоретично можливі три варіанти виділення окремих видів бюджетів. Насамперед це створення єдиного для всієї країни бюджету на основі принципу централізації державних коштів у єдиному фонді. Такий варіант дає можливість сконцентрувати всі ресурси в одному бюджеті, що спрощує управління ним. Однак при цьому підривається автономність місцевих органів влади, що робить їх взагалі або непотрібними, або недієздатними. Тому навіть теоретично зазначений варіант можливий тільки в невеликих країнах, а практично застосовується лише в так званих карликових країнах, де немає територіального поділу. За наявності територіального поділу країни централізація державних коштів у єдиному фонді (бюджеті) ніколи не застосовується, бо неможливо з єдиного центру врахувати всі потреби на місцях. Водночас гіпотетично припустимий і протилежний варіант, який ґрунтується на засадах децентралізації. Він передбачає створення тільки регіональних бюджетів. При цьому загальнодержавні видатки можуть здійснюватися за рахунок відрахувань на централізовані потреби. Проте й такий варіант настільки складний і неефективний, що теж майже ніде не використовується. Нарешті, з огляду на необхідність урахування як загальнодержавних, так і місцевих потреб створюється кілька рівнів бюджету на основі поєднання на кожному рівні централізованих і децентралізованих видів бюджетів. Саме такий підхід є загальноприйнятим у світі.

Вертикальні рівні бюджетів установлюються відповідно до державного устрою країни та її адміністративно-територіального поділу. Розрізняють два види бюджетів, центральні та місцеві. Центральний бюджет у різних країнах може називатися по-різному, центральний, державний, загальнодержавний, федеральний та ін. В Україні, наприклад, вживається термін "державний бюджет". Однак назва не змінює суті цього виду бюджету - він призначений для забезпечення загальнодержавних потреб. Місцеві бюджети, відповідно, забезпечують місцеві потреби регіонів та територіальних громад населених пунктів. Їх склад відбиває адміністративно-територіальний устрій країни.

Принцип побудови бюджетної системи є головним елементом у бюджетному устрої. Саме він визначає характерні ознаки бюджетного устрою тієї чи іншої країни. У цілому можливі два альтернативні підходи - установлення або єдності всіх бюджетів, або автономності кожного з них.

Принцип єдності побудови бюджетної системи означає, що всі бюджети складають у сукупності єдине ціле - єдиний бюджет, який затверджується і виконується в загальному обсязі. На загальнодержавному рівні єдиний бюджет держави охоплює центральний бюджет і єдині бюджети автономій та адміністративно-територіальних одиниць першого рівня. Отже, характерною ознакою принципу єдності є наявність єдиного бюджету як офіційно затвердженого фінансового плану. Єдність бюджету забезпечується єдиною дохідною базою всіх бюджетів та єдиною системою видатків бюджету. При цьому допускається перерозподіл коштів між бюджетами як прямим вилученням чи переданням частини доходів, так і через бюджетне регулювання, тобто встановлення нормативів розподілу доходів відповідно до рівня забезпеченості кожного бюджету.

Принцип єдності проявляється в організації управління процесом складання й виконання бюджету з єдиного центру. Оскільки затверджується єдиний бюджет, то в його складі затверджуються і центральний бюджет, і відповідні регіональні єдині бюджети в загальному їх обсязі. У цих умовах єдино можливою технологією процесу бюджетного планування є затвердження бюджету за системою "зверху-донизу". При цьому немає значення, у якому порядку і в якій послідовності складається проект бюджету - "знизу-доверху", "зверху-донизу" чи паралельно. Головне, що доки не буде прийнято бюджет вищого рівня, неможливе затвердження і бюджету нижчого рівня. Органи влади нижчого рівня не можуть ігнорувати й не виконувати встановлену бюджетну процедуру, адже затверджені на вищому рівні відповідні показники необхідні для складання їх бюджету.

Сутність принципу автономності побудови бюджетної системи полягає в тому, що кожний бюджет, який входить до її складу, є відносно відокремленою і самостійною частиною. Характер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватися термін "система", який означає сукупність саме взаємозв' язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки - підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною. Також він не зводиться до повного самозабезпечення коштами і самофінансування. Цей принцип передбачає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами через їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі поліпшення дохідної бази бюджетів нижчого рівня за рахунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик.

В умовах автономності зведений бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватися лише як довідковий документ. Усі бюджети формуються незалежно один від одного, хоча між ними і можуть складатися певні взаємовідносини, які ґрунтуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.

Автономність кожного бюджету забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною базою. Це забезпечення підкріплюється широкими правами в установленні місцевих податків як у вигляді надбавок до загальнодержавних податків, так і в уведенні суто місцевих податків і зборів відповідно до регіональних особливостей. Автономність кожного бюджету відбивається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади й управління складає, затверджує й виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не стоїть питання про послідовність складання і затвердження бюджету. "зверху-донизу" чи "знизу-доверху". Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на вищих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.

Автономність бюджетів теоретично може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні дохідної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється жодних обмежень. Терміни складання та затвердження бюджету теж визначаються відповідним рівнем влади й управління самостійно. Однак на практиці повної автономності не існує. Є обмеження, які обумовлені як законодавством, так і інтересами відповідних ланок. Ці обмеження можуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підривати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів усіх рівнів.

Кожний із принципів побудови бюджетної системи має свої переваги й недоліки. Наприклад, принцип єдності дає змогу управляти бюджетними коштами з єдиного центру. За таких умов можливі концентрація ресурсів на певних напрямах і розширення їх перерозподілу між галузями та регіонами. У цьому разі держава має досить дійовий інструмент реалізації економічної і соціальної політики. Однак зазначений принцип практично зводить нанівець місцеву ініціативу в пошуку й мобілізації резервів зростання доходів і раціонального використання коштів за окремими напрямами видатків. Причиною цього є можливий перерозподіл коштів. Немає сенсу вишукувати додаткові надходження та економити на видатках, якщо це призведе до перерозподілу доходів через їх пряме вилучення або зменшення нормативів відрахувань від регулювальних доходів.

Принцип автономності має прямо протилежні характеристики. Він створює всі передумови для ефективного і раціонального використання бюджетних ресурсів, для пошуку і залучення резервів. Якщо ж не буде таких передумов на місцях, то не буде і стимулів до зростання доходів у державі. Безперечно, можливості державних структур у перерозподілі ресурсів у цьому разі значно скорочуються. І це важливо, бо бюджет має бути саме інструментом перерозподілу, а не первинного розподілу.

У цілому на підставі порівняльного аналізу можна зробити висновок, що ефективнішою і раціональнішою є бюджетна система, побудована на засадах автономності кожного бюджету. Звісно, така система не означає автаркії і не має нічого спільного з ігноруванням загальнодержавних чи регіональних проблем. Саме для врегулювання цих проблем і створюються на кожному рівні централізовані й децентралізовані бюджети.

Важливим у бюджетному устрої є розподіл доходів і видатків між бюджетами. Цей розподіл грунтується на певних засадах, які обумовлені багатьма факторами, насамперед фінансовою моделлю суспільства, основами побудови податкової системи і системи доходів бюджету, формами власності тощо. Кожна країна, обираючи ту чи іншу модель бюджетного устрою, установлює і певну систему розподілу доходів і видатків між бюджетами, яка виходить з розподілу видатків.

Розподіл видатків між бюджетами грунтується на більш сталих засадах, бо визначається самим призначенням того чи іншого бюджету. Його основу становить розподіл функцій та повноважень між рівнями державної влади й управління. Видатки загальнодержавного характеру забезпечуються із центрального бюджету, видатки локального значення - з відповідних місцевих бюджетів. Тобто все залежить від того, як оцінюється значення тих чи інших видатків.

У процесі розподілу видатків можуть застосовуватися два підходи. Перший передбачає розподіл за територіальною ознакою - місцезнаходження розпорядника бюджетних коштів. Другий виходить із відомчого підпорядкування - розпорядник отримує бюджетні кошти з бюджету того рівня, до якого належить орган управління, якому він підпорядкований.

Розподіл доходів між бюджетами є похідним від розподілу видатків між ними і має забезпечити надійність та стабільність дохідної бази бюджетів усіх рівнів. При цьому безпосередньо від зусиль відповідних органів влади й управління залежать можливості мобілізації доходів бюджету. Вони повинні також мати дійові важелі впливу на забезпечення надходження закріплених за ними податків, на платників цих податків. Інакше ці органи не зможуть проводити ефективну фінансову політику у сфері доходів і повністю залежатимуть від некерованих ними процесів.

Розподіл доходів між бюджетами може здійснюватися двома основними методами. Перший - закріплення за кожним бюджетом певних доходів. Він властивий насамперед бюджетному устрою, що виходить з принципу автономності. Закріплення може відбуватися через повне передання того чи іншого доходу в конкретний бюджет або за допомогою визначення стабільних нормативів розподілу окремих доходів між двома чи кількома бюджетами. Нормативи установлюються як у твердо фіксованих розмірах у відсотках від загальної суми надходжень, так і через розподіл ставок податків. При цьому, як правило, фіксується розмір ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету, і максимальна ставка. Ставка надходжень до місцевих бюджетів установлюється місцевими органами влади в межах максимальної ставки і ставки, за якою здійснюються платежі до центрального бюджету. Такий механізм дає можливість місцевим органам самостійно регулювати свою дохідну базу і впливати на платників.

Другий метод розподілу доходів між бюджетами, який припустимий лише за умови застосування принципу єдності бюджетної системи, полягає в установленні системи бюджетного регулювання, тобто у здійсненні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів відповідно до їхніх потреб. При цьому всі доходи поділяються на дві групи, закріплені і регулювальні. Закріплення окремих доходів загалом відбувається так само, як і при застосуванні першого методу. Для кожного бюджету щорічно установлюються індивідуальні нормативи відрахувань від регулювальних доходів з метою збалансування цих бюджетів або вирівнювання їх дохідної бази. Бюджетне регулювання є способом централізованого керівництва складанням, затвердженням і виконанням бюджету.

Важливою складовою бюджетного устрою є організація міжбюджетних відносин. За напрямом ці відносини бувають вертикальними й горизонтальними. Вертикальні відносини виникають між бюджетами різних рівнів. При цьому існує правило, згідно з яким взаємовідносини виникають тільки між безпосередньо пов'язаними бюджетами, тобто такими, що стоять поруч у вертикальній структурі. Горизонтальні взаємовідносини складаються між бюджетами одного рівня.

Залежно від характеру організації міжбюджетних відносин вони бувають регламентовані й договірні. Регламентовані виникають і здійснюються тільки відповідно до законодавства й характеризуються чіткими правилами їх здійснення. Договірні ґрунтуються на відповідних домовленостях двох органів влади чи управління. При цьому окремі елементи таких відносин теж можуть регламентуватись, але виникають вони лише на підставі угоди.

За формами руху коштів можливі такі відносини між бюджетами:

- бюджетне субсидіювання;

- вилучення коштів;

- взаємні розрахунки бюджетів;

- бюджетні позички.

Бюджетне субсидіювання - це виділення коштів із бюджету вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Воно може здійснюватися з різних причин. По-перше, для надання фінансової допомоги тим бюджетам, у яких відносно слабка дохідна база порівняно з їхніми видатками. Така ситуація характерна практично для всіх країн світу, оскільки в кожній із них є економічно розвинуті й відносно відсталі регіони. Поки що нікому не вдалося досягти абсолютно збалансованого розвитку регіонів, тим більше, що в історичному плані характерною є нерівномірність і нерівноцінність розміщення продуктивних сил. По-друге, необхідність бюджетного субсидіювання обумовлена пропорціями розподілу доходів між центральним і місцевими бюджетами. Нині переважає централізація бюджетних коштів. Спочатку вони концентруються в центральному бюджеті, а потім розподіляються між регіонами. Тому, відзначаючи недостатню дохідну базу місцевих бюджетів, слід пам' ятати, що це дуже відносно. Змінивши розподіл доходів між бюджетами різних рівнів, можна змінити й рівень забезпеченості кожного бюджету доходами. По-третє, необхідність субсидіювання може визначатися тимчасовими чинниками, наприклад реалізацією окремих державних програм, на які надаються кошти з центрального бюджету, а фінансування здійснюється з місцевих бюджетів.

Видами бюджетного субсидіювання є: бюджетні субсидії, бюджетні субвенції, бюджетні дотації. Бюджетні субсидії як загальна форма бюджетного субсидіювання означають перерахування коштів з одного бюджету іншому для надання йому фінансової допомоги. Вони можуть мати як цільовий, так і знеособлений характер. Цільові бюджетні субсидії виділяються під певні видатки чи програми і не можуть використовуватися не за призначенням. Знеособлені субсидії для бюджетів являють собою звичайні доходи і тому можуть використовуватися на будь-які цілі. Для органів влади, які виділяють бюджетні субсидії, більш характерним є прагнення до надання цільових субсидій. Навпаки, ті, хто отримує бюджетні субсидії, заінтересовані в їх знеособленому характері. Але так чи інакше будь-які бюджетні субсидії посилюють фінансову базу відповідних бюджетів. Адже, отримавши цільову бюджетну субсидію, можна кошти, що звільнилися, спрямувати на фінансування інших видатків.

Бюджетні субвенції - це такий вид бюджетного субсидіювання, який передбачає пайову участь кількох бюджетів у фінансуванні певних видатків чи проектів. Як правило, вони виділяються за умови, коли бюджет, який отримує бюджетну субвенцію, забезпечує покриття встановленої для нього частки видатків. Такий вид бюджетного субсидіювання має активніший вплив, оскільки передбачає пошук місцевих ресурсів. Бюджетні субвенції мають цільовий характер, що зумовлено безпосередньо їхньою суттю. Зазвичай вони виділяються з бюджету розвитку, а не на фінансування поточних витрат.

Бюджетні дотації - це виділення коштів з бюджету вищого рівня для збалансування бюджетів нижчого рівня. Якщо розміри бюджетних субсидій і субвенцій не пов'язуються безпосередньо зі станом того чи іншого бюджету, то бюджетна дотація видається саме для покриття тих видатків, на які не вистачає доходів і, як правило, у розмірі, який визначається як різниця між видатками і

¹ Необхідно розрізняти бюджетні дотації - передання коштів з одного бюджету іншому, і державні дотації - виділення коштів з бюджету на покриття збитків підприємств і організацій.

доходами. Як інструмент впливу бюджетні дотації значно слабші, ніж бюджетні субсидії, й особливо бюджетні субвенції.

Вилучення коштів є формою відносин, протилежною за змістом і за напрямом руху коштів бюджетному субсидіюванню, а саме такому його виду, як дотації. На відміну від бюджетного субсидіювання, яке поширене в усьому світі, вилучення коштів є характерною ознакою бюджетних систем, побудованих за принципом єдності. Кошти вилучаються на суму перевищення доходів над видатками з тих бюджетів, де воно виникає. Звісно, це досить відносне перевищення, адже завжди можна знайти, де використати кошти. Таке перевищення може встановити тільки орган влади вищого рівня на основі нормування видатків. Про відносність такого перевищення свідчить той факт, що в Україні вилучення коштів відбувається в умовах нестачі коштів у бюджетах усіх рівнів. В умовах автономності бюджетів про вилучення коштів не може бути й мови. Більше того, і політика бюджетного субсидіювання має бути такою, щоб не підривати заінтересованості у зростанні доходів і в економному та раціональному здійсненні видатків.

Взаємні розрахунки між бюджетами виникають під час перерозподілу доходів і видатків між бюджетами після їх затвердження. Перерозподіл доходів може відбуватись унаслідок змін податкового законодавства або зміни нормативів розподілу доходів. При цьому один бюджет втрачає доходи, хоча вони були для нього заплановані, другий - отримує додаткові, непередбачені планом надходження. Оскільки така зміна дохідної бази не відображає ні прорахунків однієї сторони, ні зусиль другої (а бюджети обох мають здійснити заплановані видатки), то відбуваються взаємні розрахунки, за якими передаються додаткові, непередбачені планом доходи від одного бюджету до іншого. Перерозподіл видатків відбувається в разі зміни відомчого підпорядкування розпорядників бюджетних коштів (за відомчого принципу розподілу видатків) або коли передаються видатки на певні заходи з одного бюджету до іншого. При цьому в одному бюджеті відбувається вивільнення доходів, утворюється їх відносний (до плану) надлишок, а в другому - навпаки, нестача доходів для здійснення непередбачених видатків. Для усунення дисбалансу необхідно передати на суму перерозподілених видатків доходи з одного бюджету до іншого.

Бюджетні позички - це відносини між бюджетами з приводу тимчасового передання коштів з одного бюджету до іншого. Потреба в цьому виникає в разі тимчасових касових розривів у виконанні бюджету. Касовий розрив характеризується незбігом у часі здійснення видатків і отримання доходів: видатки випереджають надходження доходів. Він може виникати з кількох причин. По-перше, від неузгодженості термінів здійснення видатків і сплати податків та інших платежів до бюджету. Такі прорахунки загалом неприпустимі, однак в умовах, наприклад, постійної зміни податкового законодавства можуть мати місце. По-друге, касовий розрив може виникнути через затримку в надходженні доходів, що є цілком імовірним і в звичайних умовах, і, особливо, під час економічної та фінансової кризи, зокрема кризи неплатежів. По-третє, касовий розрив може бути пов'язаний з необхідністю здійснення непередбачених видатків або перенесення їх здійснення на більш ранні терміни.

Слід наголосити, що бюджетні позички пов'язані саме з касовим розривом у виконанні бюджету як тимчасовим явищем. Тобто доходів бракує саме на певну дату, потім вони надійдуть. У разі дефіцитного бюджету бюджетні позички не можуть використовуватись. Адже для їх погашення не буде відповідних надходжень. Тому в такому разі використовується бюджетне дотування, а не бюджетні позички.

Залежно від того, коли виявляється потреба у взаємовідносинах між бюджетами - у процесі бюджетного планування чи під час виконання бюджету, ці взаємовідносини поділяються на дві групи. До першої належать ті міжбюджетні відносини, необхідність у яких виявляється в процесі бюджетного планування. Це бюджетне субсидіювання та вилучення коштів. Складаючи й розглядаючи проект бюджету, одні органи влади й управління повинні визначати потребу в отриманні бюджетних субсидій, субвенцій чи дотацій, інші - в можливості їх надання. Аналогічно визначаються і обсяги вилучення коштів. На підставі цих розрахунків під час затвердження бюджету приймається рішення про субсидіювання окремих бюджетів чи вилучення коштів у тих бюджетів, де є їх надлишок. Обсяги бюджетних субсидій, субвенцій і дотацій та вилучення коштів установлюються окремою статтею в Законі про Державний бюджет чи в рішенні про затвердження відповідного місцевого бюджету. Саме ж бюджетне субсидіювання чи вилучення коштів відбувається в процесі виконання бюджету.

До другої групи належать ті взаємовідносини між бюджетами, потреба в яких виявляється вже під час виконання бюджету. Це взаємні розрахунки бюджетів та бюджетні позички, які не плануються і не входять до затвердженого бюджету. Навпаки, вони виникають якраз унаслідок відхилень виконання бюджету від затверджених його показників. Тобто взаємовідносини другої групи і визначаються, і здійснюються під час виконання бюджету.

В Україні згідно з Бюджетним кодексом установлені відносини між бюджетами у формі міжбюджетних трансфертів, до яких віднесено:

- дотації вирівнювання;

- субвенції;

- кошти, що передаються з одного бюджету до іншого (вилучення коштів);

- додаткові дотації.

Взаємні розрахунки в Кодексі не виділяються, що пов'язано з досить чітким розподілом доходів і видатків між бюджетами. Однак у розробленій згідно з його змістом бюджетній класифікації взаємні розрахунки між бюджетами зафіксовані. Бюджетні позички зі складу міжбюджетних відносин фактично виключені, оскільки визначено, що для покриття тимчасових касових розривів, які виникають під час виконання бюджетів, відповідні органи управління можуть отримувати в установленому порядку кошти з єдиного казначейського рахунку в межах поточного бюджетного періоду. Надання ж позичок з одного бюджету іншому забороняється.

Основною формою міжбюджетних трансфертів є дотація вирівнювання та зворотне їй вилучення коштів. Дотація вирівнювання надається бюджетам нижчого рівня і визначається як перевищення розрахункового обсягу видатків, обчислених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригувальних коефіцієнтів, над розрахунковим обсягом (визначеним кодексом) доходів. Вилучення коштів визначається у зворотному порядку. Отже, дотація вирівнювання і вилучення коштів є формами бюджетного регулювання - забезпечення збалансованості бюджетів усіх рівнів.