Бюджетний менеджмент - Панкевич Л.В. - 4.1.3. Джерела формування та напрямки використання ресурсів

У процесі виконання бюджету час фінансування видатків не збігається із зарахуванням доходів. Касове виконання бюджету потрібно формувати таким чином, щоб доходи випереджали у часі видатки, тобто поточні надходження перевищували поточні видатки. Це перевищення утворює грошові кошти бюджету.

Стабільність фінансового стану держави насамперед визначається наявністю певного залишку коштів на рахунках бюджету, оскільки це забезпечує безперебійність фінансування передбачених видатків. І навпаки, відсутність такого залишку створює труднощі фінансового забезпечення потреб економічного та соціального розвитку.

Обсяги залишків коштів на рахунках бюджету, з одного боку, повинні забезпечувати стабільний фінансовий стан, а з іншого - не бути надмірно завищеними, оскільки це означає вилучення коштів із обороту, необхідність залучення додаткових доходів. У державному і місцевому бюджетах залишок коштів на рахунках обмежується оборотною касовою готівкою, що встановлюється щороку під час затвердження бюджету. Оптимальних розмірів залишку коштів на рахунках бюджету досягають визначенням відповідних термінів мобілізації доходів і фінансування видатків.

Джерелом формування коштів у бюджеті кожної країни є надходження доходів, а спрямування їх використання - фінансування видатків. У розрізі окремих видів бюджетів процес формування й використання коштів охоплює і взаємовідносини між самими бюджетами. Тому загалом джерелами утворення коштів того чи іншого конкретного бюджету є: власні доходи цього бюджету; кошти, одержані від інших бюджетів під час взаємних розрахунків; позики, одержані для покриття тимчасового касового розриву; частина доходів у вигляді відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів; дотації, субсидії і субвенції, які передають бюджети вищого рівня нижчим. Відповідно кошти бюджету спрямовуються на: фінансування видатків, передбачених цим бюджетом, шляхом перерахування та видачі коштів головним розпорядникам коштів; погашення заборгованості перед іншими бюджетами за взаємними розрахунками; погашення позичок; надання трансферів.

4.1.4. Системи касового виконання бюджету

На вимогу Державного казначейства з 1996 року, тобто фактично з початку його діяльності, поряд з чинною місячною звітністю було введено щоденну банківську звітність за видами доходів. Ця звітність стала єдиним оперативним джерелом даних про виконання бюджету за доходами, даючи змогу банківській системі активно впливати на умови і порядок формування державного кошика. Тому передача функцій обліку доходів державного бюджету від банківської системи до казначейства була питанням не тільки технічним, а й значною мірою політичним.

У самій схемі проходження коштів держбюджету через банківську систему було закладено суттєві затрати часу на рух платежів. Результати дослідження свідчать, що в кращому випадку доходи у ланцюзі "рахунок платника податку" - "рахунки "Доходи держбюджету"" надходили за 3-4 дні. Окрім того, частина банків затримувала проходження коштів бюджету через фінансові труднощі. Наприкінці 1998 року з'явився ще один фактор, який "стимулював" затримки. Указом Президента України № 982/98 від 7 вересня 1998 року було скасовано штрафні санкції, передбачені статтею 6 Указу Президента України № 343/95 від 1 травня 1995 року "Про заходи щодо зміцнення фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України", що призвело до збільшення кількості випадків і сум порушень з боку банків.

Враховуючи ці та інші фактори, Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" було передбачено перехід на казначейську систему виконання державного бюджету за доходами.

Треба зазначити, що з моменту прийняття принципового рішення про надання органам казначейства статусу єдиного агента держави з обліку доходів державного бюджету, існувало кілька схем опрацювання, узагальнення та надання такої інформації. Можна виділити три основні моделі, які загалом відповідають трьом схемам касового виконання державного бюджету:

1. Банківську, яка характеризується централізацією всієї інформації винятково банківською системою. її основні вади описано вище.

2. Змішану, або перехідну, яка передбачає дублювання функцій установ банків і казначейських органів.

Інформація останніх була вторинною, а основними вважалися дані банківської системи. Дублювання було основним її недоліком. Ця модель використовувалась Державним казначейством України протягом 1996- 2000 років. Державне казначейство за цих умов виступало спостерігачем процесу виконання бюджету.

3. Казначейську, яка передбачає консолідацію коштів за надходженнями на кореспондентських рахунках і відображення їх в обліку органів Державного казначейства за видами доходів, а також за іншими необхідними параметрами. Це дає змогу, по-перше, приблизно вдвічі прискорити термін проходження платежів за доходами, отримувати інформацію в день надходження платежів; по-друге, уникнути затримок у проходженні доходів бюджету, а також їхніх втрат на випадок фінансової неспроможності (банкрутства) банків. За цією схемою Держказначейство самостійно формує базу даних для звітності.

При використанні першої схеми органам Держказначейства доручали функції подальшого контролю за виконанням дохідної частини державного бюджету банківськими установами. Зокрема, це стосувалося визначення правильності віднесення зарахованих доходів та інших надходжень на відповідні коди бюджетної класифікації, відповідності сум, зазначених у платіжних документах, випискам банку, правильності проведення розмежування загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів, проведення звірки з податковими органами тощо.

Друга схема передбачала, як уже згадували, забезпечення органами Державного казначейства обліку операцій, пов'язаних з касовим виконанням державного бюджету за доходами, на підставі бухгалтерських даних установ банків. Забезпечувалась можливість отримання від установ банків інформації про надходження платежів до бюджету у формі електронних документів з дотриманням обов'язкових реквізитів, передбачених форматом платіжних документів системи електронних платежів Національного банку України. Це дозволило значно прискорити опрацювання первинних платіжних документів через систему "клієнт банку - банк". Органи казначейства почали вести облік податків, що надходили до бюджету, не тільки через установи банків, ай за безготівковими операціями (за взаємозаліками, взаєморозрахунками та векселями). Інформацію почали узагальнювати в уніфікованих формах звітності - у реєстрах і довідках, підсумкові дані яких передавали у встановлені терміни від районних відділень управлінням Державного казначейства й у вищі органи, які відповідали даним звітності Національного банку України в частині касових операцій за доходами.

Надалі при виконанні Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" і деяких інших нормативних документів безпосередньо на органи казначейства було покладено такі функції:

- розмежування загальнодержавних податків, зборів (обов'язкових платежів) міждержавним бюджетом і бюджетами областей. Інформація про рух коштів, що підлягали розподілу, та розрахунки їх розподілу узагальнювали згідно з реєстрами та відомостями за встановленими формами;

- зарахування, розмежування й облік єдиного податку суб'єктів малого підприємництва (наказ Держ-казначейства № 107 від 29 грудня 1998 року);

- розподіл та перерахування коштів, одержаних від продажу майна, яке перебувало у податковій заставі, за поданням податкових органів для погашення податкової заборгованості;

- перерахування дотацій місцевим бюджетам області згідно з Постановою Кабінету Міністрів № 262 "Про порядок перерахування дотацій місцевим бюджетам з Державного бюджету України в 1999 році" від 24 лютого 1999 року. Такий порядок почали застосовувати з 1 березня 1999 року. Перерахування дотацій здійснювали в межах 1/11 загальної суми дотації, встановленої статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", за рахунок доходів, що надійшли на транзитні рахунки з обліку доходів Державного бюджету України на території області. У зазначених обсягах доходів не враховували кошти, які надходили на рахунки Державної митної служби та мали цільовий характер.

Щоденне перерахування сум дотацій за таким механізмом дало змогу значно прискорити рух коштів від державного до місцевих бюджетів, а місцеві органи влади були зацікавлені у наповненні дохідної частини державного бюджету тощо. Проте механізм надання дотацій зумовив прецедент юридичної неузгодженості в межах одного законодавчого акта - Закону "Про Державний бюджет України на 1999 рік". Статтею 48 Закону було встановлено, що відрахування сум дотації проводитиметься також із надходжень доходів на рахунки митних органів, а стаття 41 цього ж Закону зберігала описаний "вертикальний рух" коштів держбюджету, мобілізованих митними органами.

Ця неузгодженість була вирішена Законом України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", стаття 42 якого передбачила, що суми дотацій перераховуються обласними управліннями Державного казначейства через застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду держбюджету (включно з надходженнями від митних органів).

Впровадження казначейської моделі касового виконання державного бюджету за доходами стало якісно новим етапом у контролі державою проходження коштів держбюджету. Це досить складне завдання, оскільки такий процес об'єднує в єдиний комплекс понад один мільйон платників податків, органи Державного казначейства України та Державної податкової адміністрації України, установи Національного та комерційних банків. А якщо враховувати, що кожна із зазначених вище державних структур має власне програмно-технічне забезпечення, телекомунікаційні засоби передачі інформації, а банки - також різні бухгалтерські моделі обслуговування кореспондентських рахунків, механізми розрахунку, стандарти, процедури контролю, безпеки тощо, то очевидне значення роботи, яку здійснило Державне казначейство.

Запровадження касового виконання державного бюджету за доходами відрізнялось кількома факторами:

1. Відкриттям рахунків для зарахування надходжень бюджету на балансі саме обласних управлінь Державного казначейства, а не на рахунках установ банків. Зазначені рахунки відкривали за Планом рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів та Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій щодо виконання бюджетів у системі Державного казначейства.

2. Номери рахунків і зміст кожного з них встановлювалися за правилами Державного казначейства таким чином, щоб відтворити й узагальнену економічну інформацію про виконання бюджету та операції інших клієнтів на балансових рахунках, й докладну аналітичну за допомогою обов'язкових і необов'язкових параметрів. Це дозволило оперативно вносити необхідні доповнення і зміни до системи аналітичного обліку та унеможливило втручання у балансові рахунки.

3. Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких вони обслуговуються. Банк платника перераховує грошові кошти через систему електронних платежів НБУ на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства України.

4. Звіт про надходження до бюджету складають органи Державного казначейства, передаючи або отримуючи файли з відповідними економічними показниками, з яких формується фінансова і статистична звітність. Звіт Державного казначейства врешті став єдиним джерелом інформації про виконання державного бюджету.

Платежі, які проходять через систему електронних платежів НБУ, відображаються на рахунках 3 класу Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, тобто "Платежі за день", та водночас на рахунках б класу "Доходи", що містять звітну інформацію з початку року про надходження до бюджету.

Перевагою цієї схеми є відсутність необхідності формування реєстрів, які застосовувалися за умови функціонування Держказначейства України як клієнта банку, оскільки статус учасника СЕП НБУ передбачає формування файлів, що містять всю необхідну інформацію, яка знаходиться в розрахункових палатах саме органів Державного казначейства України.

Отже, аналізуючи процес казначейського виконання державного бюджету за доходами, можна стверджувати, що за роки свого існування Державне казначейство визначилося з конкретними функціями щодо зарахування платежів; ведення обліку і складання звітності за видами податків і зборів у територіальному розрізі.

Усі інші питання, а саме організація збору доходів (розрахунки та складання декларацій, звітів платників податків), ведення особових карток з платежів платників податків і зборів, контроль за складанням звітності про госпрозрахункову діяльність платників податків, - належать до компетенції органів Державної податкової адміністрації та інших органів, що відповідають за надходження до державного та місцевих бюджетів.

Зазначимо, що одним із найважливіших завдань держави у формуванні Державного казначейства було створення такого органу виконавчої влади, який не був би зацікавлений ні у недостовірності даних обліку і звітності, ні в затримці платежів. Тому виконання органами Державного казначейства функцій касового виконання за доходами нині є оптимальним, оскільки органи Державного казначейства здійснюють зарахування податкових надходжень та ведуть облік і складають звітність по них самостійно [7].