Бюджетний менеджмент - Панкевич Л.В. - 7.4. Державний фінансовий контроль в Україні

Державний фінансовий контроль - одна з найважливіших функцій державного управління. У широкому розумінні державний фінансовий контроль - це встановлена законодавством діяльність органів державної влади і управління всіх рівнів з виявлення та попередження:

- помилок і зловживань в управлінні державними грошовими та іншими матеріальними ресурсами, а також контроль за використанням у господарській діяльності об'єктів державної власності;

- порушення фінансово-господарського, зокрема бюджетного, законодавства;

- недоліків організації системи управління фінансово-господарською діяльністю державних органів, підприємств та організацій.

Державний фінансовий контроль призначений для реалізації фінансової політики держави, створення умов для фінансової стабілізації. Це передусім розробка, розгляд, затвердження та виконання бюджетів усіх рівнів і позабюджетних фондів, а також контроль за фінансовою діяльністю підприємств та організацій, банків і фінансових корпорацій. Фінансовий контроль держави за недержавною сферою економіки охоплює лише сферу виконання грошових зобов'язань перед бюджетом, включно з податками та іншими обов'язковими платежами, дотримання законності та доцільності у витрачанні виділених їм бюджетних субсидій і кредитів, а також встановлених правил організації грошових розрахунків, ведення бухгалтерського обліку та звітності.

Мета державного фінансового контролю - забезпечення дотримання принципів законності, доцільності та ефективності розпорядчих і виконавчих дій з управління державними фінансовими ресурсами, матеріальними цінностями і нематеріальними об'єктами, їх збереження та збільшення для виконання функцій держави.

Так, перевірка дотримання законів та інших нормативно-правових актів фінансово-господарського характеру, тобто законності, дає змогу підтримувати стійкість бюджетних процесів і стабільність державного фінансового устрою, вчасно виявляти відхилення від заданих законодавчо правил і процедур, а також вносити в них необхідні доповнення.

Доцільність - категорія, яка охоплює не тільки характеристику цільового використання державних коштів і придбаного за рахунок цих коштів майна, а й відповідність встановленим цілям, програмам, пріоритетам.

3 огляду на ефективність перевіряється не лише економне й оптимальне управління і використання державних фінансових коштів та іншого майна, запобігання втратам, а й виконання державних програм з найменшими витратами і найбільшим ефектом.

Оптимізація організаційної структури управління державними фінансами визначається чисельністю апарату, його структурою, розподілом обов'язків між

відповідними державними органами та їхньою взаємодією, а також аналізуються процедури, стиль і методи роботи органів виконавчої влади.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу України (стаття 26) фінансовий контроль на всіх стадіях бюджетного процесу повинен забезпечувати:

- постійну оцінку достатності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю;

- оцінку діяльності на відповідність результатів поставленим завданням і планам;

- інформування безпосередньо керівника бюджетної установи про результати кожної перевірки (оцінки, розслідування, вивчення чи ревізії), проведеної підрозділом внутрішнього фінансового контролю.

Запорукою ефективного функціонування системи фінансового контролю, злагодженої роботи її органів є чітке законодавче регламентування та розмежування повноважень між ними. Чітко визначені законодавчою базою права, обов'язки та відповідальність контролюючих органів дають змогу уникнути багатьох проблем, сприяють належній роботі владного органу.

Можна також виділити своєчасність і повноту забезпечення державних та суспільних потреб у фінансових коштах (завдання забезпечення своєчасності надходжень до державного бюджету та інших централізованих фондів). Усі ці завдання держава вирішує за допомогою фінансового контролю, який можна визначити як цілеспрямовану діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади і недержавних організацій, спрямовану на забезпечення законності, фінансової дисципліни та раціональності під час мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку всіх суб'єктів фінансових правових відносин.

Отже, фінансовий контроль є важливим елементом управлінської діяльності, організаційного керівництва, однією з форм втілення ухвалених компетентними державними органами і громадськими організаціями рішень.

В умовах перебудови економіки суттєво змінюється роль органів державної влади у системі управління фінансово-економічними процесами. Конституційне запровадження поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову зумовлює потребу в аналізі нових аспектів проблеми державного контролю, спричинених поділом влади на гілки та появою відносин і між ними, і всередині них.

Сучасний стан державних фінансів потребує посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів органами центральної виконавчої влади та місцевого самоврядування, боротьби з порушеннями бюджетного законодавства. Удосконалення організації системи державного фінансового контролю має бути забезпечене діяльністю всіх організацій, які входять у структуру державного контролю на рівні різних гілок державної влади.

В Україні функції державного фінансового контролю здійснюють:

- Верховна Рада України та Рахункова палата - законодавчий контроль, супровідний контроль на всіх стадіях: від планування бюджету до звіту про його виконання;

- Міністерство фінансів України - на кожній стадії бюджетного процесу;

- Державна податкова адміністрація - на стадії збирання доходів і формування бюджетних ресурсів;

- Державне казначейство України - на стадії виконання бюджету;

- Державна контрольно-ревізійна служба - на стадії здійснення видатків і звітності;

- інші органи центральної виконавчої влади - спеціалізований контроль, визначений законодавством.

Фінансовий контроль - вартісний контроль, тому він здійснюється в усіх сферах суспільного відтворю-вального процесу і присутній під час руху грошових фондів, включно зі стадією осмислення фінансових результатів. Тобто об'єктом фінансового контролю виступають грошові відносини. Фінансовий контроль слугує формою реалізації функції фінансів, він повинен забезпечувати інтереси і права держави, а також всіх інших суб'єктів економіки.

Суб'єкт фінансового контролю - це орган чи особа, які відповідно до визначених законодавством повноважень мають право здійснювати фінансовий контроль.

Об'єкт фінансового контролю - це повний комплекс (система) або окремі процеси (етапи) фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання, на які спрямовано контрольні заходи суб'єкта фінансового контролю.

Безпосередньо предметом перевірок є такі вартісні показники, як прибуток, доходи, рентабельність, собівартість, витрати обігу. Сферою фінансового контролю є практично всі операції, які здійснюються з використанням грошей, а в деяких випадках і без них (бартерні операції). Перевірці підлягають операції з коштами, матеріальними цінностями, фінансовими інвестиціями, нематеріальними активами держави і місцевого самоврядування, недержавних фондів, суб'єктів господарювання, об'єднань громадян.

Зазначені операції підлягають контролю щодо:

- законності їх здійснення;

- достовірності та повноти відображення у бухгалтерському обліку та фінансовій звітності.

Фінансовий контроль перевіряє:

- дотримання вимог економічних законів (оптимальності пропорцій розподілу і перерозподілу національного доходу);

- складання і виконання бюджетного плану;

- ефективного використання трудових, матеріальних і фінансових ресурсів підприємств і організацій, бюджетних установ;

- податкових взаємовідносин*

Цілями фінансового контролю є:

- сприяння збалансованості між потребою у фінансових ресурсах і розміром грошових фондів;

- забезпечення своєчасності та повноти виконання фінансових зобов'язань перед державним бюджетом, а також виявлення фактів порушень фінансового законодавства чи неналежного виконання учасником фінансової діяльності своїх зобов'язань;

- виявлення винних і притягнення їх до відповідальності;

- встановлення фактів порушень фінансової дисципліни, зокрема відновлення порушених правових відносин;

- виявлення внутрішньовиробничих резервів збільшення фінансових ресурсів.

Однак контроль не може обмежуватися тільки реєстрацією окремих вад, порушень законодавства і державної дисципліни. Основне призначення контролю полягає в тому, щоб забезпечити органічне поєднання попередження, виявлення та усунення вад і порушень, пошук і швидке впровадження в дію невикористаних резервів інтенсифікації виробництва і підвищення його ефективності.

Загалом, фінансовий контроль - це контроль, який здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування, суб'єктами незалежного контролю над законністю та ефективністю формування, володіння та використання фінансових ресурсів з метою захисту фінансових інтересів держави, місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та громадян.

Контроль в органах казначейства має настільки ж давню історію, як і мистецтво управління державою. Наприклад, більше як два тисячоліття тому в китайській "Книзі звичаїв Чжоу" - керівництві, в якому викладено завдання та функції офіційних осіб, - чітко пояснено обов'язки кожного чиновника, які займалися фінансами. Функція контролю мала подвійне завдання, - перевірка операцій та визначення права на здійснення видатків.

Недавно контроль набув ширшого змісту і почав виконувати функцію не лише саме контролю, але й постійного нагляду за асигнуваннями, тобто отриманням і використанням коштів. І тепер його розглядають як контроль над асигнуваннями за напрямками та відповідними процедурами.

Контроль не є одномоментною дією. І засоби контролю - це продумані системи для поліпшення роботи організацій, особливо щодо управління державними видатками. Це процеси, які дають змогу конкретизувати мету, розподілити ресурси та використовувати їх ефективним та економічним способом, забезпечуючи стабільність. Крім того, ці функції повинні виконуватися так, щоб повністю забезпечувати звітність. Контроль має також інший аспект - вияв влади та ієрархічних взаємовідносин в організації. Тільки гармонійне поєднання цих двох аспектів контролю дозволяє отримати повну уяву про управління державними коштами, виявити нагальні проблеми та окреслити шляхи їх вирішення.

Контроль - це система заходів, що забезпечує відповідність фінансових операцій державних органів визначеній стратегії та меті.

Процес управління загалом охоплює стратегічне планування, контроль над управлінською і виробничою діяльністю. Перший етап передбачає формулювання завдань і планів, другий - порядок отримання коштів і визначення підходів до їх використання, а третій - перевірку належного виконання поставлених завдань.

Контроль передбачає перевірку виконання рішень, ухвалених на попередньому етапі, де кожна мета та відповідне їй завдання складалося з окремих елементів. Із досягненням стадії рішення контроль набуватиме дедалі важливішого значення у забезпеченні виконання конкретних завдань. На кожній стадії практикується інший ступінь перевірки.

Під контролем переважно розуміють повноваження, якими та чи інша установа наділена за законом або які склалися в силу традицій. Без визнання таких повноважень ефективність контролю знижуватиметься. Контроль може бути зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній контроль включає контрольні заходи, які виконуються ззовні. Регулювання видатків можуть контролювати законодавчі органи, апарат Президента, органи центральної виконавчої влади тощо.

Здійснення зовнішнього контролю розпочинається з розробки макроекономічної політики, визначення допустимого розміру видатків, а також різних статей видатків і дефіциту. На підставі цих загальних завдань складаються плани використання коштів, формується бюджет, який, у свою чергу, є необхідною законодавчою й адміністративною основою щорічного бюджетного циклу. Центральні органи виконавчої влади мають можливість виконувати відповідні функції регулювання - вони визначають правила використання внутрішніх систем обліку, цільового виділення коштів, норми та принципи здійснення видатків, а також види і форми звітності та періодичність її подання.

Зовнішній фінансовий контроль в Україні здійснюють: Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, Державна податкова адміністрація, аудитори та аудиторські фірми.

Верховна Рада України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу.

Рахункова палата України контролює:

- виконання Державного бюджету України в межах та обсягах, визначених Конституцією України та Законом України "Про Рахункову палату";

- утворення, обслуговування і погашення внутрішнього і зовнішнього державного боргу України;

- відповідність затверджених бюджетних асигнувань Державного бюджету України бюджетному розпису та виконання бюджетного розпису;

- ефективність управління коштами Державного бюджету України Державним казначейством України;

- використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України.

Міністерство фінансів України контролює:

- виконання Державного бюджету України;

- дотримання Правил складання проектів бюджетів в Україні;

- використання бюджетних асигнувань і лімітів бюджетних асигнувань розпорядниками бюджетних коштів;

- одержання надходжень і використання державних коштів.

Державне казначейство України здійснює контроль за дотриманням єдиних правил обліку та звітності за бюджетами всіх рівнів і кошторисами доходів і видатків, а також контроль за спрямуванням коштів за цільовим призначенням на стадії здійснення операцій з виконання бюджету на підставі документів розпорядників коштів, поданих до оплати.

Державна контрольно-ревізійна служба контролює:

- цільове та ефективне використання коштів Державного бюджету України, державних цільових фондів і державних валютних фондів;

- цільове використання і своєчасне повернення кредитів, отриманих суб'єктами господарської діяльності під гарантію Кабінету Міністрів України, і відшкодування суб'єктами господарської діяльності коштів державного бюджету, витрачених на виконання гарантійних зобов'язань;

- виконання громадських замовлень і державного оборонного замовлення, авансованих за рахунок коштів Державного бюджету України;

- цільове та ефективне використання коштів, які спрямовуються на виконання делегованих державних повноважень бюджетами самоврядування;

- цільове використання коштів бюджетів самоврядування, які спрямовуються на виконання власних повноважень, відповідно до делегування органами Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування ;

- порядок ведення бухгалтерського обліку та достовірність звітності про виконання Державного бюджету України та бюджетів самоврядування, а також кошторисів доходів і видатків бюджетних установ.

Державна податкова адміністрація України здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов'язкових платежів, встановлених законодавством.

Аудит дедалі частіше виходить за межі традиційної ролі (перевірка дотримання нормативів і фінансова ревізія) та аналізує на комплексній основі економічні наслідки використання державних коштів. Його метою є сприяння загальному керівництву видатками, забезпечуючи ефективне використання бюджетних коштів.

І зовнішній, і внутрішній контроль можуть мати характер ієрархічного контролю. Характерною ознакою ієрархічності є підзвітність. Такий контроль можна розглядати на різних рівнях:

- між законодавчою владою та урядом;

- між центральною владою і бюджетними установами;

- між розпорядниками бюджетних коштів різних рівнів;

- між управліннями та підпорядкованими їм підрозділами.

Ієрархічний контроль і підзвітність означають, що нижчі установи та/або підрозділи відповідають за результати діяльності на конкретному рівні, а вищі - регулюють відповідну діяльність і контролюють її.

Внутрішній контроль є частиною організаційної структури самої установи і тому може застосовуватися на підставі рішень цієї установи. Одним із типових видів внутрішнього контролю є ієрархічний внутрішньовідомчий контроль.

Існує два види ієрархічного внутрішньовідомчого контролю:

- контроль документів;

- контроль на місцях.

Контроль документів проводиться на підставі тих документів, які подаються підлеглими службовцями керівним. Це, насамперед, звітність і документи, що підтверджують доходи та видатки, правильність здійснених бухгалтерських операцій, складених звітів тощо. Контроль документів може завершитися виправленням бухгалтерських записів, відхиленням документів, у яких виявлено незаконні дії.

Контроль на місцях для ефективності повинен бути раптовим. Під час цього контролю перевіряються прибуткові та видаткові документи, всі записи, підтверджувальні сальдо на рахунках, загальна організація справи. Після закінчення перевірки складається доповідна записка або акт.

Внутрішній контроль повинен використовуватися як оперативний контроль, що доповнює макроекономічну стратегію, розроблену центральними органами.

Контрольні заходи, які здійснюються зовнішніми органами, переважно охоплюють всю систему державних органів і тому можуть розглядатися як макрозаходи. їх необхідно доповнювати мікрозаходами, або оперативними заходами, які здійснюються безпосередньо установою. Від установи потребується проведення самостійного стратегічного аналізу напрямків власної діяльності та підготовки відповідних бюджетів.

Обидва види контролю взаємодоповнюються, між ними існує взаємозв'язок, який можна охарактеризувати як "симбіоз". Жоден тип контролю окремо не може вважатись ефективним і не забезпечує повної віддачі [7].