Економічна політика - Бєляєв О.О. - § 3. Особливості реалізації регіональної політики

В Україні утворилися структурно та якісно деформовані територіально-виробничі комплекси переважно екстенсивного типу, у котрих домінують найменш ефективні видобувні галузі та галузі важкої промисловості із застарілими технологіями рівня 60;—70-х років, а також виробництва ВПК. Значна частина промислових гігантів Східного, Донецького і Південного регіонів, де сконцентровано потужний виробничий потенціал, безпосередньо на споживчий ринок дає всього лише від 5 до 25 % вартості своїх виробів. Під впливом високих темпів інфляції та перекосів у рівнях і співвідношеннях цін виробнича структура цих регіонів стає дедалі спотворенішою.

Аналіз розвитку 27 регіонів України за п'ятьма показниками (територія, населення, виробництво товарів народного споживання, обсяг інвестицій в основний капітал, обсяги кредитів, наданих банками) дозволив виокремити групу високо розвинутих регіонів: Дніпропетровська, Донецька, Харківська, Одеська, Запорізька, Київська області, місто Київ. Другу групу становлять розвинуті: Полтавська, Львівська, Луганська, Вінницька, Херсонська, Чернігівська області, Автономна Республіка Крим. Група середньо розвинутих регіонів: Житомирська, Черкаська, Сумська, Миколаївська, Хмельницька, Івано-Франківська, Рівненська області— і, нарешті, група слаборозвинутих регіонів: Кіровоградська, Тернопільська, Волинська, Закарпатська, Чернівецька області та місто Севастополь. Цілком очевидно, що нерівномірний розвиток регіонів України є наслідком марних сподівань ідеологів українських ринкових реформ на те, що ринок усе внормує разом із пропорціями, джерела яких не завжди перебувають у площині ринкових (виробничих) відносин. Тому першорядною проблемою регіональної політики для України залишається надання рівномірності економічному та соціальному розвитку областей та їх груп, усунення диспропорцій у техногенному навантаженні на окремі території, запобігання значним обсягам первинного ресурсоспоживання та витратного тилу виробництва, обумовленого віком використовуваних технологій, моральним і фізичним станом основних засобів, наявністю масштабних зон економічної депресії, стагнації тощо.

Доволі тривалий час в економіці України спостерігається парадоксальна ситуація, коли платоспроможний попит збільшується без відповідного зростання і навіть за різкого спаду виробництва власних споживчих товарів, відбувається перепродаж їх за безцінь мафіозно-спекулятивними структурами за кордон. На жаль, ця тенденція охопила майже всі регіони, що спровокувало в 1990-х роках різке посилення інфляційних процесів. Свого часу в певних місцях без глибоких техніко-економічних обґрунтувань було необдумано сконцентровано дуже багато промислових підприємств з високими капітало- й енергомісткістю, які виснажували місцеві ресурси та забруднювали навколишнє середовище.

Усе це негативно позначалося на соціально-економічному становищі як окремих регіонів, так і держави в цілому. Структура багатьох регіонів України (особливо Західного, Східного, Південного) потерпає від внутрішньої незбалансованості, з одного боку, а з другого — від нераціонального використання власних виробничих ресурсів.

Організаційного, юридичного, економічного та фінансового обґрунтування потребує сам механізм функціонування регіонів. Не можна далі відкладати формування стабільної дохідної бази, чіткого розмежування повноважень між центром і регіонами, державою та місцевим управлінням, установлення функціональної градації регіональних видатків, сфери економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвиток малого та середнього бізнесу, організацію ринкової інфраструктури тощо. Інструментами цього регулювання є ставки оподаткування на користь регіональних бюджетів, структуризація бюджетних видатків, розміри урядових інвестицій. Обов'язковою умовою для створення дійового правового поля регіонального управління є стабільне законодавство для всіх суб'єктів права.

Важливим практичним інструментом реалізації державної регіональної економічної політики є чіткий законодавчий розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між різними рівнями управління: загальнодержавним, регіональним і місцевим.

Необхідність і актуальність наукового пізнання регіонального управління з урахуванням ринкових механізмів господарювання пояснюється гармонізацією просторового існування українського суспільства за умови залучення територіальних резервів для розв'язання завдань економічного й соціального розвитку та якісної трансформації економіки держави. Державне регулювання регіонального економічного розвитку активізує господарську діяльність у регіонах за рахунок запровадження нових виробничих відносин і поліпшення використання природно-ресурсного та економічного потенціалу, створенням умов для поглиблення спеціалізації регіонів, прискореного розвитку прогресивних галузей економіки, залучення іноземного капіталу в регіони з найсприятливішими умовами. Також державне регулювання здійснюється для ліквідації локальних екологічних криз та для створення гідних умов життєдіяльності населення.

Суттєвим резервом стимулювання регіонального розвитку є участь регіонів у зовнішньоекономічній діяльності через реалізацію місцевих інтересів з виходом на іноземні ринки товарів і послуг, координація функціонування підприємницьких організацій, зорієнтованих на територіальні ресурси виробничих засобів, робочої сили, сировини і матеріалів, кінцева продукція яких експортоскерована.

Основними складовими елементами механізму державного регулювання є:

• законодавчо-нормативна база;

• бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів з боку держави;

• реалізація державних регіональних програм, а також індикативних прогнозів і місцевих програм соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних утворень;

• створення та розвиток спеціальних (вільних) економічних зон у певних регіонах;

" розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва.

Законодавчо-нормативна база утворює правові засади для реалізації та зміцнення відносин "центр — регіон", впливає на розвиток ринкових відносин на місцях і визначає організаційно-управлінські структури соціально-економічного розвитку регіону. До неї входять: Закони України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве та регіональне самоврядування" (1995); "Про формування місцевих органів влади" (1994); "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999); "Про бюджетну систему України" (1995); Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" (1993) та інші нормативно-правові акти. Законодавчі акти визначають права та обов'язки регіонів у бюджетній і податковій політиці України, їхні повноваження в керуванні майном, що перебуває в загальнодержавній власності, їх участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм.

Нормативні акти регулюють порядок створення та використання регіональних фондів субвенцій, інвестування, соціальної підтримки населення. Для щонайповнішого врахування інтересів регіонів за допомогою нормативних актів уносяться уточнення та доповнення до деяких законодавчо-нормативних актів.

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне невпинне вдосконалення наявних та застосування або впровадження нових технологій (ноу-хау). Технологічний аспект розвитку — це поєднання наукових результатів і технічних розробок із залученням ефективних організаційних структур, що забезпечують переваги якісного менеджменту. Управлінські технології потребують раціонального врахування етнічних особливостей, менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону.

Регіональний розвиток як стійкий процес можливий за умови підкріплення трудового та технологічного факторів стабільним надходженням інвестицій в обладнання, матеріальні та сервісні інфраструктурні об'єкти. Дійова регіональна політика сприяє зміцненню унітарних засад української державності, формування регіональної політики має відбуватися за чіткого визначення концептуальної бази розвитку регіонів, що здійснюється на загальнодержавному рівні. Пояснюється це потребою усунення наявних диспропорцій у розміщенні та розвитку виробництва, інфраструктури та систем розселення, розв'язання екологічних проблем та раціоналізації природокористування, розширення фінансово-економічної самостійності регіонів, децентралізації виконання завдань, що належать до компетенції місцевих органів влади. Концепція регіонального розвитку має обов'язково містити ідеї регіональної політики держави, формулювати мету та пріоритети регіонального розвитку на тактичну і стратегічну перспективу, а також основні проблеми та алгоритми їх розв'язання. Насамперед це розроблення, впровадження та правове обґрунтування механізмів функціонування регіонів—організаційного, юридичного, економічного та фінансового.

Удосконалення організаційного механізму регіонального розвитку можливе через побудову раціональної управлінської моделі. Результативне моделювання регіонального управління досягається, якщо зважати на такі фактори: стабільна та надійна правова база, визначення економічного та фінансового інструментарію для реалізації місцевих інтересів, наявність ефективних організаційних структур, що сприяють через економічні важелі розв'язанню назрілих соціально-економічних завдань розвитку регіонів України.

Принципи формування та розподілу фінансових ресурсів між державним й місцевими бюджетами є ключовими механізмами регіонального розвитку. Держава скеровує свою політику на зміцнення фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць, сприяє зростанню бюджетних надходжень від їхніх власних доходів.

Податкова система на центральному і місцевому рівнях базується на законодавчо встановлених стабільних ставках (нормах) податкових надходжень до державного та місцевих бюджетів і розширенні прав місцевих органів влади щодо запровадження місцевих податків і зборів. Для посилення соціального захисту населення слід застосовувати регіональні системи мінімальних соціальних стандартів. Пряме державне інвестування, надання субсидій, створення спеціальних фондів для фінансування програм, залучення іноземного та вітчизняного приватного капіталу, пільгове кредитування й оподаткування, преференції та використання позабюджетних коштів посилюють вплив держави на економіку регіонів.

Із централізованих джерел фінансуються видатки на нове будівництво, роботи з реконструкції підприємств базових галузей промисловості, агропромислового та військово-промислового комплексів, спорудження важливих природоохоронних об'єктів, тобто ті підприємства й галузі, що мають загальнодержавне значення. Держава також фінансує прискорений розвиток галузей економіки окремих регіонів, які могли б якнайшвидше забезпечити стабільне надходження валютних коштів і зростання обсягів виробництва товарів народного споживання.

Особливим напрямком державної допомоги є фінансування структурної перебудови і реконверсії депресивних територій, тобто таких, де показники розвитку відстають від нормативних або середніх по регіону. Також перевага віддається регіонам з відносно низьким рівнем промислового потенціалу та лишком трудових ресурсів, гірським та іншим регіонам зі складними природно-географічними та екологічними умовами. У такий спосіб держава втілює загальнонаціональні програми для розв'язання найважливіших регіональних проблем, а саме:

♦ забезпечення соціальних гарантій для населення регіону;

♦ фінансування будівництва й функціонування загальнонаціональних об'єктів освіти, науки, охорони здоров'я, культури;

♦ надання цільової фінансової допомоги окремим регіонам для прискорення реформування економіки.

Мета регіонального управління економічним і соціальним розвитком— функціональне забезпечення вирішення всього комплексу проблем, пов'язаних з життєдіяльністю населення, та відносин окремого індивіда і держави. Складовим елементом організаційного механізму регіонального управління мають стати інтегративні утворення суб'єктів підприємництва на регіональному рівні, створювані на добровільній основі. Головні цілі — установлення правил поведінки на окремих ринках через прийняття зобов'язань, рекомендацій, процедур, спрямованих на стимулювання окремих напрямків підприємництва, захист та обстоювання інтересів перед державою та її представниками, сприяння сумлінній конкуренції, формування практики працедавців, попередження демпінгу на регіональних ринках.

Реалізація державних регіональних програм — це засіб регулювання розвитку економіки регіонів. Ці програми дають можливість узгодити територіальні, галузеві та державні інтереси. У своїй регіональній політиці держава використовує механізми регулювання, тобто забезпечення підтримання або зміни економічних явищ, їхніх зв'язків, та механізми керування за допомогою планування (директивного або індикативного) в межах об'єктів державної форми власності, де планування охоплює відтворення державної власності для виконання загальнодержавних завдань з погляду економічної доцільності. Там, де держава виконує функції регіонального регулювання, її вплив виявляється в застосуванні субсидій, обмежень, податків тощо. Проте суттєвим у новій ситуації, що склалась у перехідній економіці України, є те, що держава вже не може диктувати "що та скільки виробляти", бо виробник тепер орієнтується не на директиви центру, а на власні інтереси та ринкову кон'юнктуру.

Отже, відповідно до структури власності регіонів та конкретних завдань держава в регіонах може постати в ролі господаря щодо державної власності та "гаранта" стосовно інших форм власності для: 1) щонайповнішої реалізації мети розвитку регіону, 2) інтегрування різних економічних інтересів усіх учасників господарських процесів, 3) оптимізації факторів регіонального виробництва та забезпечення ефективності їх використання на всіх фазах суспільного виробництва, 4) забезпечення високої мотивації працівників, 5) орієнтації на високопродуктивну працю, 6) гарантування соціального захисту населення. Результативність нових підходів до розв'язання проблем розвитку регіонів пов'язана також з тим, що регіон розглядається не як закрита система, орієнтована на пошук внутрішньо регіональних резервів, а передбачається використання джерел поза регіоном з огляду на природно-екологічну, економічну, соціальну доцільність тощо.

Основними економічними важелями механізму регулювання регіонального розвитку можуть бути:

♦ ставки та порядок оподаткування до регіонального та місцевого бюджетів;

♦ бюджетні асигнування в партнерське створення об'єктів ринкової інфраструктури;

♦ фінансування капітальних вкладень в інфраструктуру загального користування;

♦ обсяги приватизації та націоналізації (муніципалізації) підпорядкованого майна;

♦ розміщення регіонального та місцевого замовлень з поставок та підряду;

♦ гарантійні послуги під реалізацію інновацій (у межах власних активів);

♦ вплив на грошовий обіг через залишення для використання в регіоні економії (або її частини) з емісійного результату;

♦ упровадження в практику регіонального менеджменту індикативного планування (п'ятирічний період) із щорічним оглядом підсумків;

♦ застосування програмно-цільових методів розв'язання регіональних проблем;

♦ надання преференцій з інвестування в об'єкти експлуатації місцевих природних ресурсів;

♦ організація та здійснення запозичень для фінансування регіональних проектів;

♦ надання в оренду майна;

♦ місцеві концесії на розробки родовищ корисних копалин;

♦ організація землекористування для несільськогосподарських потреб.

Регулювання з боку регіональної державної влади та місцевого самоврядування економічного і соціального розвитку регіонів має спиратися на використання таких інструментів:

♦ бюджетне фінансування соціальних об'єктів;

♦ ринкові методи регулювання, а саме: відповідне ставлення до суб'єктів підприємництва, ставки регіональних податків та зборів, обсяги приватизації та націоналізації підвідомчого державного (або муніципального) майна, вплив на грошовий обіг та кредитну політику;

•* інвестиційна діяльність за рахунок власних або акумульованих чи залучених коштів у стратегічні об'єкти виробництва та інфраструктури.

Тому сам процес регулювання регіонального розвитку ставить за мету мінімізацію негативного впливу ринкових перетворень, створення дійових механізмів функціонування регіональної економіки, захист нужденних соціальних верств населення.

Об'єктом регулювання з боку владних структур має бути раціональне використання природно-ресурсного, виробничо-економічного, трудового та рекреаційного потенціалів регіонів. Досягнення збалансованості між виробничою та соціальною функцією на регіональному рівні — джерело прискорення розвитку, зростання споживання і поліпшення життєвих стандартів для населення.

Економічне регулювання передбачає застосування економічних регуляторів регіонального розвитку. Отож, до державних економічних регуляторів належать податкова політика (види місцевих податків, ставки, пільги та об'єкти оподаткування); цінова політика, квоти та ліцензії, дотації та субвенції, державні закупівлі. Але ці економічні регулятори мусять мати цілеспрямований стимулювальний характер, бути обмеженими, особливо щодо пільг і дотацій.

У рамках державної регіональної економічної політики у ході децентралізації управління, роздержавлення та приватизації підприємств державне втручання в економічну діяльність регіонів увесь час звужується, а роль територій у економічних реформах, трансформації форм власності, удосконаленні ринкової та соціальної інфраструктури, розвитку підприємства, заснованого на комунальній власності, постійно зростає.

Треба ще раз підкреслити, що головною регіональною проблемою для України залишається нерівномірний економічний і соціальний розвиток областей та їх груп, диспропорції в техногенному навантаженні на окремі території, значні обсяги первинного ресурсоспоживання та витратний тип виробництва, наявність масштабних зон економічної депресії та стагнації й т. ін.

Як уже зазначалось, держава спрямовує й координує діяльність місцевих органів державної виконавчої влади у сфері організації економічної безпеки держави, зміцнення фінансово-економічної стабільності, грошового обігу, фінансово-бюджетної дисципліни, валютного й митного контролю, реалізації загальнодержавної структурно-промислової, науково-технічної політики та інших загальнодержавних пріоритетів і програм. Державне регулювання регіонального розвитку складається з адміністративно-правового, економічного та специфічно територіального регулювання.

Адміністративно-правове регулювання включає розроблення регіональних програм на середньо- та короткостроковий періоди (до 5 років). Програми скеровано на розв'язання проблем поточної збалансованості, стабілізації економіки, подолання спаду виробництва, фінансового оздоровлення. Для забезпечення стратегічних перетворень в економіці регіону та позитивних зрушень у соціально-економічній ситуації можуть створюватися так звані структурні програми на довго- та середньострокову перспективу (5—10 років). Також розробляється комплексний прогноз економічного і соціального розвитку України (на 10—15 років).

Пріоритетне значення у виробленні дійового механізму розвитку на регіональному рівні належить впорядкуванню бюджетних відносин, формуванню стабільності дохідної бази, розмежуванню повноважень між центром та регіонами, а також державою і місцевим самоврядуванням, функціональній градації регіональних видатків, преференціям у сфері економічного регулювання щодо розміщення місцевих замовлень та бюджетного підряду, розвитку малого та середнього бізнесу, організації ринкової інфраструктури та ін.

Найважливішим завданням регіонального розвитку є пошук оптимальних співвідношень між масштабом та засобами державного впливу та збереження ринкових свобод.

Специфічно територіальне регулювання визначає конкретні методи державного регулювання розвитку регіонів, через проведення титулогізації регіонів на макро- і мікро рівні. Регіональний рівень регулювання охоплює ще й такі проблеми: забезпечення потреб населення продовольчими і непродовольчими товарами широкого вжитку, а також об'єктами соціальної інфраструктури та житла; боротьбу з безробіттям та забезпечення раціональної зайнятості; збереження і відновлення природних ресурсів; підтримування стабільного рівня цін на товари першої потреби; забезпечення прийнятного екологічного стану; дотримання правопорядку і законності. За сучасних умов найуразливішими є екологічна, природно-ресурсна, а в багатьох регіонах і соціальна складові потенціалу територіального розвитку. Так, наприклад, у багатьох областях Східної України перехід до стійкого й соціально орієнтованого територіального розвитку неможливий без скорочення надмірного соціального навантаження на територію, яке стало наслідком екстенсивного індустріального освоєння відповідних районів.

На розвитку господарської самостійності негативно позначається брак соціальної структури місцевого господарства. Сьогодні регіони практично не в змозі перейти на самоврядування, тому що фактично не є повноправними суб'єктами господарювання. Система місцевого самоврядування в Україні формується, практично, наново з початку 90-х років, коли було проголошено відмову від старої системи жорстко централізованої супідрядності органів влади й управління та взято курс на розвиток самостійності територій. Проте з огляду на низку причин, що розглядалися раніше, проблему становлення в країні справжнього місцевого самоврядування і нині до кінця не розв'язано. Системи місцевого самоврядування тільки на папері набули широкого розвитку, бо аналіз їхньої діяльності показує, що інститути місцевого самоврядування в основному економічно малопотужні, а їхні можливості впливати на господарську і соціальну ситуацію на місцях дуже обмежені.

Органи місцевого самоврядування мають свої особливості на відміну від державних органів— вони діють у межах і на підставі законів, ухвалених органами держави. При цьому для реалізації своїх повноважень місцеве самоврядування повинно мати свої ресурси як реальний самостійний бюджет і муніципальна власність.

Дальший розвиток місцевого самоврядування в країні пов'язаний насамперед з визначенням його функцій і відповідальності, а також економічних ресурсів та інструментів, що забезпечують їх реалізацію. Найважливіший економічний ресурс функціонування системи місцевого самоврядування — це муніципальна власність: майно органів місцевого самоврядування; муніципальні землі й інші природні ресурси; муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації; муніципальні заклади освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, інше рухоме й нерухоме майно. Формально до складу муніципальної власності включаються також засоби місцевого бюджету і муніципальні позабюджетні фонди. І варто наголосити, що мобілізація і використання фінансових засобів місцевого самоврядування мають розглядатися як особлива сфера економічних відносин.