Національна безпека України - Ліпкан В.А. - 3.2. Причини гальмування процесу формування нормативно-правового фундаменту забезпечення національної безпеки

3.1. Завдання законодавства про національну безпеку

Розглянувши роль права в забезпеченні національної безпеки, перейдемо до аналізу самої методології формування нормативно-правового поля забезпечення національної безпеки України.

Конституція України створила базу для подальшого розвитку законодавства, одним з напрямків якого є розвиток законодавства Про національну безпеку. Воно має базуватися на принципах верховенства права, відповідати чинній Конституції, а також виконувати поставлені задачі:

• концептуалізувати феномен національної безпеки як такої, визначивши її вихідні характеристики, параметри і чинники, загрози та небезпеки, параметри управлінських впливів;

• актуалізувати проблему побудови системи національної безпеки як найбільш ефективного засобу забезпечення національних інтересів;

• легітимізувати не тільки процес управління національної безпеки, але і функціонування самої системи забезпечення національної безпеки, яка має складатися із державної і недержавної підсистем забезпечення національної безпеки;

• активізувати діяльність уповноважених органів державної влади і недержавних структур в цьому напрямку;

• закласти фундамент для прогнозованої стабілізації геополітичної ситуації з метою максимальної реалізації українських національних інтересів;

• створити систему моніторингу для відстеження і своєчасної нейтралізації передумов, що створюють загрозу національним інтересам української нації;

• сприяти утворенню гнучкої системи корелюючих нормативно-правових актів, реалізація яких забезпечуватиме подальший розвиток України.

Формування законодавства по забезпеченню національної безпеки, яке б відповідало Конституції України, нерозривно пов'язано з підвищенням ролі закону. Саме через відповідні Конституції закони як юридичну форму вираження волі народу чи безпосередньо через своїх представників у парламенті, можливо найбільш ефективне відновлення системи права на демократичних і гуманістичних засадах. Лише верховенство Конституції і закону в системі нормативно-правових актів держави забезпечить високу якість усієї єдності та внутрішньої погодженості законодавства про національну безпеку. Адже реформування правової системи — це, насамперед, відновлення і розвиток законодавства і забезпечення вищого авторитету правового закону в суспільстві і державі.

3.2. Причини гальмування процесу формування нормативно-правового фундаменту забезпечення національної безпеки

Хоча в цілому не можна стверджувати про повну відсутність нормативно-правової бази щодо врегулювання обговорюваних питань, усе-таки варто констатувати, що розрізнені, несистематизовані правові акти, споконвічно не здатні за своєю сутністю відігравати значну роль для цілісного нормотворчого впливу на національну безпеку.

Передусім слід сказати, що національна безпека є визначальною категорією і системоутворюючим ядром суверенної держави, отже, її основні концептуальні положення мають стати висхідними для забезпечення національної безпеки.

Найбільш вдалим кроком у даній сфері є прийняття 19 червня 2003 року Закону України "Про основи національної безпеки України", в якому було зазначено про втрату чинності Концепції (основи державної політики) національної безпеки України від 16 січня 1997 року, котра в цілому достатньо повно визначала напрями державної політики у сфері забезпечення національної безпеки і впевнено можна говорити про те, що свого часу відіграла позитивну роль. Вона відкривала шлях до удосконалення і відпрацювання законів щодо регулювання суспільних відносин у конкретних сферах життєдіяльності, таким чином у принципі закладалися основи для відпрацювання уніфікованого підходу до правового забезпечення як окремих елементів національної безпеки так і в цілому.

Водночас при написанні КНВ мають враховуватися геополітичні, геоекономічні та геоінформаційні реалії і взагалі середовище функціонування держави та цивілізації в цілому.

Хронометраж становлення законодавства про національну безпеку не вражає своєю змістовністю. 20 лютого 2003 року у першому читанні приймається проект Закону України "Про внесення змін до Концепції (основ державної політики) національної безпеки України". Водночас як сам підхід до побудови, так і сама архітектура КНБ залишилися незмінними. Були внесеш незначні корективи щодо змісту окремих положень, зокрема:

* уточнюються суб'єкти забезпечення національної безпеки (український народ, Президент України, Верховна Рада України, Рада національної безпеки і оборони України тощо);

• уточнюються пріоритетні національні інтереси України, зокрема, Концепцію доповнено положеннями про "забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, невтручання інших держав у внутрішні справи України", "додержання конституційних прав і свобод громадян у сфері отримання інформації та користування нею", "захист особи, суспільства і держави від тероризму, в тому числі міжнародного та інших загроз" тощо.

• виокремлено ще одну сферу національно безпеки — прикордонну соберу;

• розділ V проекту Концепції було доповнено окремим підрозділом, який передбачав запровадження державного моніторингу національної безпеки.

Разом з цим кардинальних змін не відбулося, і це не зважаючи на те, що в світі, вже давно панує інша традиція щодо формування даного роду документів. Навіть та обставина, що у Концепції не враховано більшість зауважень вітчизняних дослідників як щодо самої структури, так і стосовно її окремих положень, наочно свідчило про потребу суттєвого доопрацювання даного проекту.

Водночас із прийняттям дійсно оновленої як за змістом, так і за самим підходом формування КНБ законодавці не квапилися. Втім 19 червня 2003 року зненацька приймається вже не концепція, а Закон України "Про основи національної безпеки України", який за своєю структурою та змістом є майже ідентичним Концепції. Саме цим була створена серйозна небезпека: або "оновлена" концепція мала б пристосовуватися під вже існуючу законодавчу базу по різних питаннях національної безпеки, що з методологічної точки зору є абсолютним концептуальним абсурдом; або прийнявши насправді оновлену КНБ, яка відображає сучасні реалії та прагнення українського народу, законодавець мав би здійснювати копітку роботу по приведенню чинного законодавства, у тому числі вищезгаданого закону, в сфері національної безпеки у відповідність до прийнятої концепції.

Відсутність нормативно-правової бази із забезпечення національної безпеки призвела до неадекватного і різнорівневого нормативно-правового забезпечення окремих складових національної безпеки. Відсутність чітких критеріїв щодо віднесення тих чи інших безпекогенних чинників чи то до викликів, чи то до загроз, чи то до небезпек не дозволяє сформувати пояс національної безпеки і скласти загальний рівень національної безпеки, зниження якого слугуватиме індикатором до підвищення активності системи забезпечення національної безпеки.

Серйозним недоліком стала відсутність чітких критеріїв, що віднесення тих чи інтересів до національних. Це створило ситуацію, за якої інтереси правлячої верхівки інколи стали перетворюватися в інтереси усієї нації. Більше того, відсутність сформованої критеріальної системи щодо окреслення кола національних інтересів, призвела до формування компрадорської буржуазії, яка власні економічні інтереси ставить вище за національні інтереси. І хоча у новому Законі України "Про основи національної безпеки України" і визначено поняття національних інтересів, суттєво це навряд чи вплине на загальну картину, тому що механізм їх забезпечення залишився ідентичним тому, який містився у КНБ.

Це призводить до того, що Україна майже не відома на міжнародній арені, а її імідж складають лише футболіст А. Шевченко та брати Клички. З приходом у 2005 році нової влади народ України покладав нові сподівання на краще життя і на гарантований для їхнього сталого розвитку рівень безпеки.

Іншим суттєвим моментом, на який хотілося б звернути увагу, є відсутність у більшості законів у сфері національної безпеки передбаченого механізму їх реалізації, контролю за виконанням і передбаченої персональної відповідальності за невиконання, гарантії захисту тих, на кого розповсюджується дія цих законів. Ще одним питанням, яке потребує подальшого розроблення, є питання співвідношення державної і комерційної таємниці, рівень їх забезпечення і вплив па національну безпеку. Дане питання набуває все більшої ваги, коли під покривом "комерційної таємниці" банківські та інші установи здійснюють відмивання брудних грошей, що завдає суттєвої шкоди державі.

Не став виключенням і новий документ - Стратегія національної безпеки України, яку було затверджено указом Президента 12 лютого 2007 року.

Відтак до недоліків законотворчої діяльності у сфері забезпечення національної безпеки, можна зарахувати наступні:

1) нездійснення оновлення законів відповідно до змін пріоритетних національних інтересів;

2) відсутність чіткого механізму моніторингу та наукової експертизи системологами законів, щодо їх відповідності національним інтересам;

3) пасивність стосовно конкретизації положень Конституції щодо побудови СНБ;

4) декларативність положень про необхідність забезпечення національної безпеки без чіткого механізму реалізації цих положень;

5) "анемія" окремих законів через відсутність норм прямої дії;

6) розв'язання за допомогою підзаконних нормативних актів питань, які належать до компетенції законів, що призводить до дисбалансу між законами та підзаконними нормативними актами;

7) відсутність серед законотворців достатньої кількості професіоналів у сфері національної безпеки, через що окремі закони, маючи "на поверхні" позитивний ефект, насправді можуть шкодити національним інтересам, а отже, дестабілізувати СНБ;

8) відсутність чітко сформованої об'єднуючої різні партії та рухи національної ідеї;

9) ігнорування потреби дослідження системних явищ за допомогою адекватного методологічного інструментарію — системного підходу;

10) застосування квазінаукових методів, які насамперед є виявом волі тих чи інших політичних партій і не мають нічого спільного ані з наукою, ані з фундаментальними інтересами нації;

11) відсутність інформаційно-аналітичного забезпечення (моніторинг, реалізація, супроводження, налагодження зворотного зв'язку, ідентифікація бажаного і реального результату) самої законотворчої діяльності.

Окрім зазначеного, проведений структурний та контент-аналіз щодо правової ентропії законодавства в даній області дає підстави вичленувати деякі інші більш конкретні причини, що сприяють процесу гальмування формування правового поля забезпечення національної безпеки. Для об'єктивності вони диференціюються на причини макро- і мікрорівня.

До основних причин макрорівня належать:

• невизначеність пріоритетності в прийнятті законодавчих актів, величезна кількість змін і доповнень, відсутність цілісної Державної програми розвитку законодавства;

• нестабільність і внутрішня суперечливість законодавчих актів і окремих норм щодо врегулювання тих чи інших питань, що належать до сфери ЗНБ;

• диспропорція у співвідношенні законів і підзаконних актів;

• недостатнє наукове обґрунтування частини законодавчих актів, їхня декларативність і безадресність, відсутність у багатьох законах механізмів реалізації і контролю за їх виконанням;

• недооцінка питань, пов'язаних із практичною реалізацією прав і свобод людини і громадянина, гарантованих у підписаній в Римі 4 листопада 1950 р. Конвенцією про захист прав і основних свобод людини і т. ін., особливо після вступу до Ради Європи.

Окрім причин макрорівня, існують і інші причини — причини мікрорівня, що гальмують процеси формування законодавчого поля ЗНБ України. Це, зокрема:

• відсутність стрижневого блоку фундаментальних документів: кардинально оновленої Концепції національної безпеки, відповідних життєво важливим інтересам Доктрини національної безпеки, програм забезпечення тих чи інших видів безпеки. Закону України "Про безпеку". Ця прогалина, на моє глибоке переконання, є концептуальна;

• невизначеність державної політики, що випливає із зазначеного вище, оскільки статус нейтральної держави для України є просто очевидною і нереальною фантазією, яка є відлунням прагнення деяких сил відводити Україні роль на задвірках цивілізації. Водночас приречена бути лідером Україна не може і не буде нейтральною державою;

• дисфункція правових норм, що регулюють правовідносини у со>ері забезпечення національної безпеки, що кореспондується із відсутністю виробленої державної політики національної безпеки.

Безумовно, перелік причин можна продовжити, втім основні з них викладені вище.

Не можна не погодитися із фахівцями Інституту законодавства Верховної Ради України, які для оцінки стану та перспектив розвитку законодавства вважають важливим усебічно враховувати сумарний вплив відповідних чинників на правову форму регулювання суспільних відносин. При цьому, щоб запобігти правового хаосу, доцільно було б тісніше пов'язувати законодавство з досягненням мети політичного, економічного, суспільного, культурного та духовного розвитку, з одного боку, і забезпеченням чіткої структури, повноти і цілісності законодавства, внутрішній погодженості і стабілізації його областей.

Окрім причин, на нашу думку, слід також виділити і чинники, що впливатимуть на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки, серед яких слід виділити наступні:

• здійснення на основі існуючої нормативної бази розподілу функцій між уповноваженими державними органами по ЗНБ;

• удосконалення на основі Конституції України механізмів забезпечення прав і свобод людини;

• переосмислення власної історії на основі психо- і еволюційно-історичних методів, формування національного ідеалу, національної мети, національної ідеї, а також національних інтересів з виділенням серед них пріоритетних, цілеспрямоване формування неоідеології національної безпеки, що у своїй сукупності склало б неопарадигму національної безпеки;

• розвиток міжнародного партнерства з іноземними країнами з питань ЗНБ, а також закладення підвалин для формування системи регіональної безпеки.

Усвідомлення вагомості цих чинників та їхнього безпосереднього впливу на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки є необхідним для правильного вибору адекватного інструментарію для досягнення поставленої мети. Було б невірним утриматися від включення в даний інструментарій моніторингу ефективності діючого законодавства, прогнозування і моделювання його динаміки та визначення потреби проведення деяких змін і доповнень. Крізь призму розглянутих проблем можна підтримати думку фахівців з нормотворчості, які вважають, що актуальним для забезпечення ефективного ренормування законодавства, відповідно до визначеної на сучасному етапі розвитку мети, є методологічний потенціал Конституції України.

Такою е характеристика лише основних, найбільш принципових недоліків, причин і чинників, що впливають на нормотворчість у сфері забезпечення національної безпеки. Геополітична ситуація у світі є динамічною і відставання у розробленні нормативно-правової бази щодо регулювання суспільних відносин в сфері національної безпеки є певним чином зрозумілим. Водночас надмірне запізнення, а більш того свідоме гальмування розроблення нормативно-правової бази регулювання даних відносин завдає суттєвої шкоди державі, знецінює її державний суверенітет, значно ускладнює її поступ до структур загальноєвропейської безпеки.

Тривала відсутність методологічно оновленої концепції національної безпеки спричинила цілу низку негативних явищ: це й корупція, і формування кіберзлочинності, і відмивання брудних грошей, і нелегальна міграція, і торгівля людьми, і тероризм, і наркозлочинність. Більш того, на міжнародній арені ще досі не сформовано ставлення до України, і це, передусім, пов'язано із відсутністю проголошеної позиції України, її національних інтересів, пріоритетів, а звідси і партнерів. Багатовекторність має лишитися у минулому, ми маємо визначитись: чого хочемо ми, хто нам допомагатиме, і до чого ми прагнемо.

Подолання недоліків у сфері забезпечення національної безпеки полягає в необхідності мати чітку концептуальну основу прийняття законів у сфері національної безпеки за логічною схемою.

По-перше, потребує перегляду КНБ. Більш детально дане питання розглядатиметься вами далі.

По-друге, потребує формування нового інституту національної безпеки —* доктринального. Це означає, що український законодавець має увести в законодавчий обіг такий вид нормативно-правового документу, як Доктрина. Далі ми також зупинимось на розглядові цього питання.

По третє, постає необхідність у розробленні законів, які б доводили до кінця регулювання питань в життєво важливих есерах національної безпеки.

По-четверте, потребують прийняття нові КПК і ЩІК, які, продовжуючи лінію груп заковів, зазначених вище, стануть логічним обґрунтуванням усієї системи нормативно-правового забезпечення національної безпеки.

Даний алгоритм охоплює методологічний рівень — рівень регулювання суспільних відносин у сфері національної безпеки в період глобалізації.

Продовжити розгляд даної теми здається доречним через окреслення напрямів і пріоритетів розвитку законодавства у сфері забезпечення національної безпеки.

Ученими правознавцями виділяється дві групи таких напрямів і пріоритетів. Перша з них стосується змісту, а друга — системи законодавства.

За змістом, відповідно до наведених чинників виливу на розвиток законодавства в даній області, є прийняття згідно з проголошеним Президентом України стратегічним курсом па вступ до НАТО, методологічно та концептуально оновленої Концепції національної безпеки, доктрин по усіх видах безпеки, які б конкретизували викладені в Концепції положення, програм, що розвивають і уточнюють положення, викладеш в доктрині, а також пакету законів, серед яких чільне місце посідає оновлений Заков України "Про національну безпеку України", "Про недержавне забезпечення національної безпеки України".

Динамічний розвиток законодавства не може відбуватися без його внутрішнього упорядкування — стан цілісності є властивим будь-якій системі, що функціонує в межах заданих просторово-часових параметрів. Цим обумовлена друга група напрямів і пріоритетів у структурному удосконаленні системи законодавства в аналізованій сфері.

Принципове значення в становленні нової системи законодавства відіграють процеси його інтеграції і диференціації. Інтеграція спрямована на посилення взаємозв'язку і взаємодії всіх областей законодавства в напряму становлення його як системи. Диференціація полягає у розгалуженні законодавства, зародженні нових його областей, нових видів кодифікації і виявляється у внутрішньому розмежуванні законодавства на матеріальне і процесуальне, публічне і приватне і т.ін.

Дуалізм процесів інтеграції і диференціації законодавства в розглянутій сфері обумовлює наступні напрями його розвитку;

• активізація розвитку базових галузей законодавства у сфері забезпечення національної безпеки — прана національної безпеки, права міжнародної безпеки, кримінального права, цивільного права тощо;

* формування нових процесуальних областей законодавства, насамперед, оперативно-розшукового, розвідувального та контррозвідувального;

* забезпечення єдності регулятивного й охоронного законодавства, створення дійового механізму реалізації і контролю за виконанням прийнятих законів;

• синергетичний підхід при прийнятті законодавчих актів.