Економічна теорія - Чепінога В.Г. - 22.3. Особливості приватизації державного майна в Україні

Другою формою роздержавлення власності є приватизація. У найзагальнішому вигляді її можна визначити як процес відчуження майна, що знаходиться у власності держави, на користь громадян та недержавних юридичних осіб. Тобто приватизація - це перехід від державної до різних форм недержавної власності.

Приватизація в Україні здійснюється під впливом, з одного боку, набутого світового досвіду роздержавлення, а з іншого - соціально-економічних та політичних особливостей країни. Це і зумовлює специфіку приватизаційних процесів. Економіка України перед початком ринкової трансформації характеризувалась такими рисами, як тотальне одержавлення і тотальна монополізація, відсутність вільних капіталів, що могли б бути використані для приватизації, нерозвинутість ринкової інфраструктури та неринкова структура. Ці обставини призвели до неоднозначного розуміння приватизації. З одного боку, потреба у створенні умов для формування приватного підприємництва вимагала здійснення приватизації відносно високими темпами, щоб сформувати достатній прошарок самостійних суб'єктів господарювання, без якого будувати ринкову економіку практично неможливо. А з іншого боку, необхідний значний обсяг вільних грошових капіталів, щоб здійснювати приватизацію державного майна. Розв'язання цієї суперечності було досягнуто шляхом поєднання платних і безплатних форм приватизації. Саме у цьому й полягає основна особливість приватизації в Україні.

Концепцією приватизації передбачалось частину державного майна, що підлягає приватизації, передати у власність громадян України безплатно, рівними частинами, а іншу частину приватизувати за гроші. Для забезпечення приватизації законодавство встановлювало специфічні платіжні засоби -приватизаційні папери. Прийнятий у 1992 р. Закон України "Про приватизаційні папери" запроваджував два види таких паперів - приватизаційні майнові сертифікати, що використовувались при приватизації майна державних підприємств, та житлові чеки, за допомогою яких здійснювалась безоплатна приватизація державного житлового фонду. Право на отримання приватизаційних паперів отримував кожен громадянин України. їх номінальна вартість була однаковою для всіх громадян.

Приватизаційні папери були специфічними платіжними засобами, використати які можна було лише в процесі приватизації. Власник такого папера, беручи участь у приватизації державного майна, мав право частину ціни цього майна оплатити своїм приватизаційним папером відповідно до його номіналу. Оскільки громадяни України отримували такі папери безплатно, а оплачували ними приватизоване майно, то таким чином вони одержували частку державного майна безплатно.

Отже, в Україні було вибрано сертифікатну модель приватизації. її реалізація потребувала певного комплексу взаємопов'язаних елементів, що становлять механізм приватизації. Він включає суб'єкти приватизації, її об'єкти, методи оцінки майна, що приватизується, способи та порядок приватизації, платіжні засоби приватизації і порядок їх використання, порядок приватизації та пільги окремим категоріям покупців. Вихідним елементом цього механізму є суб'єкти приватизації. їх визначено Законом "Про приватизацію майна державних підприємств". Це державні органи приватизації, покупці, продавці та посередники.

Державну політику у сфері приватизації здійснює Фонд державного майна України, створений 19 серпня 1991 р. постановою уряду УРСР. Він розробляє і подає Кабінету Міністрів України проекти державних програм приватизації, організовує і контролює їх виконання, змінює у процесі приватизації організаційно-правову форму підприємств державної власності, зокрема, перетворюючи їх у відкриті акціонерні товариства, продає державне майно у процесі його приватизації, укладає угоди з посередниками щодо організації підготовки до приватизації та продажу об'єктів приватизації, видає ліцензії для залучення іноземних інвесторів до процесу приватизації, здійснює інші передбачені законодавством функції. Одним із важливіших завдань Фонду є розробка методичних нормативних документів з питань приватизації. Для здійснення своїх повноважень та завдань Фонд створює регіональні відділення в Автономній Республіці Крим, областях та містах Києві і Севастополі. В інших містах та районах України Фонд може відкривати свої представництва.

У системі державних органів приватизації важливе місце посідає Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації, її склад обирається з числа народних депутатів України. Комісія здійснює систематичний контроль за додержанням законодавства України про приватизацію, виконанням Державної програми приватизації, а також дотриманням законодавства в нормативних актах з питань приватизації, які приймаються Кабінетом Міністрів України, Фондом державного майна, Національним банком та іншими уповноваженими органами.

Важливою є також діяльність Національної мережі центрів сертифікатних аукціонів, заснованої 12 лютого 1995 р. на виконання Указу Президента України "Про заходи щодо забезпечення прав громадян на використання приватизаційних майнових сертифікатів". До цієї мережі входять Український центр сертифікатних аукціонів, регіональні центри сертифікатних аукціонів в АР Крим, областях, містах Києві і Севастополі та їх представництва. її завданнями були забезпечення прав громадян України на придбання акцій, інших об'єктів приватизації шляхом використання приватизаційних майнових сертифікатів, здійснення комплексу організаційних заходів, необхідних для продажу акцій та інших об'єктів приватизації, створення та ведення реєстрів акціонерів, сприяння розвитку в Україні фондового ринку та ін. Після завершення в 1999 р. сертифікатної приватизації Національна мережа центрів сертифікатних аукціонів була реформована в державну компанію "Національна мережа аукціонних центрів". Вона є провідною організацією з продажу майна, що перебуває в стадії приватизації (за законами про приватизацію), та вважається базовою структурою з продажу державного майна, яке не належить безпосередньо до виробничої сфери і може бути відчужене (за Указом Президента України), а також є уповноваженою організацією з продажу рухомого та нерухомого майна Збройних Сил України (за розпорядженням Кабінету Міністрів України). "Національна мережа аукціонних центрів" бере активну участь у грошовій приватизації, реалізації основних напрямів Державної програми приватизації та здійсненні всього комплексу робіт з реформування відносин власності.

До суб'єктів приватизації належать і фінансові посередники, які відповідно до Закону "Про приватизацію державного майна" створюються для обслуговування обігу приватизаційних майнових сертифікатів, формування первинного ринку приватизаційних паперів та контролю щодо його обслуговування, а також зниження ризику покупців при розміщенні вкладів в об'єкти приватизації. Серед них - довірчі товариства, інвестиційні фонди, інвестиційні компанії, холдинги, торгівці цінними паперами.

Серед суб'єктів приватизації чільне місце посідають покупці. За чинним законодавством України ними можуть бути громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, юридичні особи, зареєстровані на території України, та юридичні особи інших держав. Щодо юридичних осіб, то ті з них, що зареєстровані на території України і мають у своєму майні частку державної власності понад 25%, не можуть виступати покупцями у приватизації майна державних підприємств. Крім того, законодавством передбачено, що певні юридичні особи не можуть бути покупцями щодо об'єктів, перелік яких визначається державною чи місцевими програмами приватизації. Не можуть бути покупцями органи державної влади та управління, а також працівники Фонду державного майна України та його структурних підрозділів.

Другим елементом механізму приватизації є її об'єкти. Згідно з чинним законодавством України до них належить майно цілісних комплексів державних (комунальних) підприємств та їх структурних підрозділів, об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, акції (частки та паї), що належать державі у майні господарських товариств та інших об'єднань, державний житловий фонд, земельні ділянки державної власності. При визначенні об'єктів приватизації використано принцип "дозволено те, що не заборонено законом". Тому чинним законодавством визначаються ті об'єкти, що не підлягають приватизації, загальний перелік яких наведено в законі "Про приватизацію державного майна". З метою його деталізації передбачено уточнення цього переліку в Державних програмах приватизації та Законі "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації". Після завершення масової приватизації постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави" від 29 серпня 2000 р. затверджено перелік відповідних підприємств. Рішення щодо змін цього переліку приймаються Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства економіки України.

Для спрощення процесу підготовки об'єктів до приватизації та раціонального і ефективного застосування способів приватизації було запроваджено їх класифікацію. Вперше її застосовано у Державній програмі приватизації на 1992-й рік. Критерієм класифікації була

Схема 22.4. Класифікація об'єктів приватизації майна державних підприємств

балансова вартість основних фондів підприємств приватизації. В сучасних умовах виділяються такі групи (див. схему 22.4).

Механізм приватизації включає також оцінку об'єктів приватизації. Визначення початкової ціни об'єкта приватизації або розміру статутного фонду господарського товариства, що створюється на основі державного підприємства, здійснюється через експертну оцінку, методика якої визначена постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 1995 р. На її основі розроблено Положення про порядок проведення експертної оцінки державного майна при приватизації, затверджене наказом Фонду державного майна України від 2 лютого 1995 р. Цей порядок функціонує дотепер.

Важливу роль у процесі приватизації відіграють її способи. Чинним законодавством передбачено такі способи (див. схему 22.5).

Механізм приватизації охоплює також порядок її здійснення. Останній передбачає: подання заяви про приватизацію майна державного підприємства або окремих його часток, розгляд заяви і прийняття рішення про приватизацію об'єкта; опублікування інформації щодо прийняття рішення про приватизацію об'єкта і створення відповідної комісії з приватизації; затвердження плану приватизації майна державного підприємства і його реалізацію. Певною специфі

Схема 22.5. Способи приватизації майна державних підприємств

кою порядку приватизації відзначаються державні підприємства, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави. Механізм приватизації визначений Державною програмою приватизації на 2000-2002 роки. До прийняття рішення про приватизацію органи, уповноважені управляти державним майном, разом з Фондом державного майна України здійснюють доприватизаційну підготовку таких державних підприємств згідно з планом-графіком, розробленим названим Фондом, на підставі пропозицій органів, уповноважених управляти державним майном, та потенційних покупців (інвесторів), і затверджується Кабінетом Міністрів України. Проведення доприватизаційної підготовки здійснюється у порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України. Доприватизаційна підготовка підприємств, які посідають монопольне становище на загальнодержавному або регіональному товарному ринку, включає погодження її проектів з органами Антимонопольного комітету України.

Офіційна приватизація майна державних підприємств в Україні почалася з 1992 р., коли було прийнято закони "Про приватизацію майна державних підприємств", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", "Про приватизаційні папери", "Про оренду майна державних організацій" та Державну програму приватизації майна державних підприємств на 1992 рік. За понад півтора десятиліття приватизація змінювалась під впливом багатьох як політичних, так і соціально-економічних факторів. Уточнювались цілі приватизації, змінювались її методи і способи, застосовувались різні критерії її оцінки. Можна виділити такі етапи приватизації (див. схему 22.6).

Схема 22.6. Етапи приватизації майна державних підприємств

Перший етап приватизації почався в Україні за часів СРСР, у другій половині 1980-х років у період так званої перебудови. Тоді було прийнято ряд законів, що дозволяли приватне підприємництво. Цим скористалось керівництво державних підприємств для переведення державних фінансів у приватні. Відбулася також приватизація системних банків шляхом перетворення їх у комерційні. Суттєвому розширенню масштабів приватизації сприяли закони "Про власність" і "Про підприємства в Україні". На цьому етапі було прийнято сертифікатну модель приватизації і розроблено основні закони, що регулюють приватизацію. Вони набули чинності на початку 1992 р., що започаткувало другий етап приватизації.

На цьому етапі приватизація набула офіційного статусу. Протягом 1992-1994 років змінили державну форму власності 9082 об'єкти малої приватизації, 2650 великих і середніх підприємств та 122 об'єкти незавершеного будівництва. Але з ряду причин намічені завдання у сфері приватизації, насамперед її масовість, не були досягнуті. Приватизація здійснювалась стихійно, неконкурентними способами, а також стримувалась організаційною складністю використання приватизаційних майнових сертифікатів. Тому наприкінці 1994 і на початку 1995 р. було прийнято ряд указів Президента України, що започаткували третій етап, який отримав назву етапу сертифікатної приватизації і тривав до 1999 р.

Прийняті законодавчі акти створили передумови для прискорення приватизації. Було дозволено приватизувати приміщення, в яких розташовані об'єкти малої приватизації, ліквідовано бюрократичні монопольні об'єднання малих підприємств у сфері торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування, введено готівкову форму приватизаційних майнових сертифікатів. Це прискорило темпи малої приватизації. Кількість ЇЇ об'єктів складала майже 45 тисяч, що сприяло впровадженню ринкових механізмів у зазначених галузях. З 1995 р. прискорилась приватизація великих та середніх підприємств. Було введено в обіг готівкову форму приватизаційних сертифікатів, які на цьому етапі одержали майже 46 млн громадян України. Одночасно було створено мережу сертифікатних аукціонів, на яких було використано близько 38 млн приватизаційних сертифікатів.

Основним підсумком третього етапу приватизації було набуття нею незворотного характеру. Протягом 1992-1999 років державну форму власності змінили майже 21 тис. підприємств. У результаті на початок XXI ст. роздержавлених підприємств було у 2,7 разу більше, ніж державних. За рахунок корпоратизації сформувався суттєвий корпоративний сектор економіки, а кількість акціонерів досягла 35 млн. Водночас сформувався первинний ринок цінних паперів.

Однак виявилися і суттєві недоліки та суперечності масової приватизації. Найважливішим було те, що не реалізовано головну мету приватизації - створення умов для підвищення ефективності виробництва. Причина в тому, що в процесі сертифікатної приватизації відбулося формальне роздержавлення. Переважна частина нових власників, які стали ними через використання приватизаційних сертифікатів, були формальними, не чинили активного впливу на управління приватизованими об'єктами, яке, як і до того, здійснювалось управлінським корпусом, що утворився у командній системі і був неспроможний забезпечити ефективний менеджмент, бо не мав навичок ринкового управління і достатніх капіталів. Сформувався також прошарок нових власників, які використовували придбані об'єкти для перепродажу з метою одержання спекулятивних доходів.

Як і на попередніх етапах, приватизація здійснювалася стихійно, окремо від інших складових ринкового реформування економіки, насамперед, структурної її перебудови. Не відбулася і очікувана активізація інвестиційної діяльності, як це передбачалося при її обґрунтуванні.

Перехід державних підприємств у недержавні не привів до поліпшення їх економічного стану. Методи приватизації та її законодавчо-нормативна база не були зорієнтовані на піднесення реального сектора економіки. Ефективність приватизованих підприємств була невисокою, бо вони не пройшли відповідного підготовчого періоду, відбулася лише формальна зміна власника. Не вдалося повністю реалізувати принцип соціальної справедливості в процесі перерозподілу державної власності. Реальну вигоду від неї отримав невеликий прошарок суспільства. Це збільшило незадоволеність основної частини населення приватизацією.

Суттєві негативні наслідки приватизації певною мірою спричинені і недоліками та суперечностями ЇЇ законодавчої бази. Це ство

Схема 22.7. Стратегічні пріоритети четвертого етапу приватизації

рило сприятливі умови для зловживань у процесі приватизації, породило корумпованість чиновників, причетних до її здійснення, не забезпечило дієвого захисту інтересів більшості населення України.

Виявлені суперечності та недоліки зумовили перехід до нового етапу приватизації, що розпочався з прийняттям Державної програми приватизації на 2000-2002 роки і отримав назву етапу грошової приватизації. Він був також зумовлений тим, що на початок XXI ст. в Україні сформований достатній масив інтелектуальних, організаційних та правових засад ринкової економіки. Тому приватизацію уже не можна розглядати тільки як інструмент трансформації державної власності у недержавну. Вона повинна бути важелем розв'язання таких важливих проблем розвитку економіки, як темпи економічного зростання, посилення корпоративного сектора економіки, зростання ролі фінансових механізмів у функціонуванні економіки. Основні пріоритети на цьому етапі такі (див. схему 22.7).

На підставі названих пріоритетів визначено і основні завдання приватизації: створення ефективного власника, тобто умов, за яких розв'язується проблема інвестицій у приватизовані об'єкти у післяприватизаційний період і формування ефективного менеджменту; досягнення максимальної відкритості та прозорості процедур приватизації; зосередження на індивідуальній приватизації, особливо стратегічних підприємств; збільшення надходжень до державного бюджету коштів, одержуваних від приватизації шляхом підвищення конкурентності та прозорості продажу об'єктів приватизації; оптимізація структури державної власності у реальному секторі економіки.

Однак практика здійснення поставлених пріоритетів та завдань показує, що досягти їх упродовж майже 10 років повністю не вдалося. Не сформовано необхідну законодавчу базу. Крім Державної програми приватизації на 2000-2002 роки, жодну іншу програму не було затверджено. Не сформовано і необхідні для вдосконалення механізму приватизації відповідні законодавчі акти. Процесу приватизації заважали політична нестабільність у суспільстві, корумпованість правоохоронних органів, особливо судів, незаінтересованість певних прошарків великого бізнесу і пов'язаного з ним чиновницького апарату у прозорості приватизації. Тому реалізація визначених завдань, враховуючи світову фінансову кризу, переноситься на невизначений час.