Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 6.5. Повноваження глави держави в зарубіжних країнах

Оскільки глава держави – це така державно-правова й політична фігура, яка має властиву тільки їй специфіку й характерні риси, оскільки можна виокремити загальні повноваження глави держави, то й розкривати їх можна в загальному плані, не прив'язуючи до конкретних форм республіки або монархії. Необхідно уточнити, чи є ці повноваження справді універсальними й характерними як для монарха, так і для президента, або в деяких глав держав їх немає.

Найбільш універсальними й характерними повноваженнями є представницькі функції (функції представництва). Звичаї, правила й законодавчі норми, згідно з якими глава держави представляє свою країну у внутрішніх і зовнішніх зносинах, сягають далекої давнини, оскільки ще за давніх часів в особі глави держави (колись в абсолютній монархії) втілювалися основні права й повноваження держави. Монарх персоніфікував свою державу й представляв її в контактах з представниками інших держав.

Представницькі функції здійснюються відповідно до правил, які налічують багато століть. Глава держави, наприклад, головує на різних урочистих церемоніях, на відзначеннях національних свят. Він звертається з вітанням і посланням до народу з приводу знаменних дат або важливих подій. Глава держави може виступати з офіційними зверненнями до парламенту. Ці послання можуть мати ритуальний характер, а можуть пов'язуватися з якимись подіями в житті країни. За тією ж багатовіковою традицією глава держави акредитує своїх дипломатичних представників в іноземних державах, підписує й видає спеціальні вірчі грамоти. Він приймає іноземних представників, і вони вручають йому вірчі або відкличні грамоти. Іноземні посли вважаються" акредитованими в країні перебування при главі держави (президентові або монарху).

Глава держави робить офіційні візити, зустрічається з іншими главами держав, відвідує різні міжнародні форуми, де присутні його колеги – глави інших держав, які представляють країни світу. Під час офіційних візитів глави держав мають право на почесну зустріч: шикується почесна варта, здійснюється салют, виконується гімн країни. Такі візити персоніфікують міжнародні контакти, а урочиста зустріч підкреслює повагу країни, що приймає гостя, до країни, яку представляє візитер – глава держави.

Глава держави має право проводити переговори, підписувати міжнародні договори й угоди. Для цього йому не потрібно спеціальних доручень із боку уряду: він має право за посадою (ex officio).

Американські дослідники йменують ці повноваження повноваженнями глави держави як головного дипломата. Хоча таке визначення є досить вдалим, все-таки точніше говорити про функції представництва. Глава держави під час виконання своїх повноважень завжди представник держави, нації, народу в різних контактах у найширшому розумінні – як усередині країни, так і за кордоном. Тому функції представництва передбачають і включають функції головного дипломата країни (адже дипломат – це представник своєї країни).

Іноді деякі з повноважень позначаються як повноваження у сфері міжнародних відносин або у зовнішній політиці. Якщо це "сильний" президент або абсолютний монарх, то його повноваження в міжнародних відносинах, у сфері зовнішньої політики дуже вагомі й конкретні. Це представництво "першого порядку".

Якщо це так званий слабкий президент парламентської республіки або монарх у конституційній монархії, то всі ці дії він провадить за дорученням виконавчої і законодавчої влади, тобто сильніших галузей влади. У цьому випадку в глави держави буде представницька функція "другого порядку".

Другу групу повноважень можна позначити як повноваження глави держави у сфері державного управління. Ці повноваження можна розшифрувати так: глава держави, так чи інакше, бере участь у призначенні уряду й у його відставці, тобто у формуванні виконавчої влади. Це право може бути реальним або номінальним.

У парламентарних республіках і монархіях глава держави зобов'язаний (відповідно до закону, звичаю) призначити прем'єр-міністром, главою уряду особу, що користується довірою парламенту. Як правило, це лідер партії, яка перемогла на виборах. Класичним прикладом є Великобританія. Королева Великобританії призначає прем'єр-міністром лідера партії, що перемогла на виборах у нижню палату парламенту – палату громад. Монарх зв'язаний результатами виборів, і власного вибору він не має.

У тих країнах, де глава держави має виконавчу владу, де існує модель "сильного" президента, такі повноваження є більш вагомими і широкими. У президентських республіках президент персоніфікує виконавчу владу, призначає всіх міністрів – членів кабінету і, як правило, сам очолює цей кабінет. Там правило "парламентської більшості" не діє, і президент у будь-якому разі очолить уряд, для чого йому не потрібно спиратися на більшість у парламенті. Звичайно, є або можуть закріплюватися додаткові умови і правила призначення або звільнення міністрів, але вони істотно не впливають на повноваження глави держави.

Наприклад, у США міністри (державні секретарі) призначаються президентом "за порадою та згодою" сенату. У 90 % випадків сенат не знаходить заперечень проти президентських призначень. В Італії – парламентській республіці – президент затверджує будь-який список уряду, якщо він підтриманий більшістю парламентів. Глава держави має право призначати інших посадових осіб, не обов'язково вищого рівня. До таких посадових осіб можна віднести представників судової влади. У певних країнах призначення суддів оформляється актами, що видаються главою держави або від імені глави держави.

У ряді країн найважливіші акти виконавчої влади можуть видаватися від імені глави держави. Єдине правило – потрібна процедура контрасигнації.

Наступна найважливіша група повноважень може бути позначена як повноваження глави держави, пов'язані з діяльністю парламенту й у законодавчій сфері. Іноді ці повноваження розділяють, але це дуже близькі поняття, оскільки якщо це повноваження у сфері парламенту, то це завжди сфера контактів із законодавчим органом.

Глава держави в певних країнах має право скликати парламент на чергові або позачергові сесії, відкривати або закривати сесію, у ряді випадків розпускати палату або обидві палати і призначати нові парламентські вибори тощо.

У Федеративній Республіці Німеччині (а також у Чехії, Болгарії, Румунії) крайньою формою впливу президента на парламент, що відмовляється затвердити новий склад кабінету міністрів, є розпуск главою держави вищого законодавчого органу або його нижньої палати (верхні палати ніколи не розпускаються) і призначення нових парламентських виборів. Іноді глава держави розпускає палату на вимогу кабінету, що у такий спосіб реагує на винесення йому вотуму недовіри. Це право характерне для деяких напівпрезидентських і парламентарних республік.

До Основного закону Німеччини введена навмисно ускладнена норма, спрямована на збереження стабільності державної влади. Вона надає президентові право на розпуск бундестагу, якщо з ініціативи федерального канцлера ставиться на голосування питання про довіру главі уряду, і більшість парламентаріїв йому в цій довірі відмовляють. Тоді на пропозицію канцлера федеральний президент розпускає бундестаг і призначає нові парламентські вибори. Однак якщо бундестаг, висловивши недовіру канцлерові, відразу більшістю голосів обирає нового главу уряду, президент, відповідно до ч. 1 от. 68 Основного закону ФРН, втрачає право на розпуск цієї палати німецького парламенту.

В умовах парламентарної республіки контроль парламенту за діями президента здійснюється з урахуванням обмежених повноважень глави держави. Федеральний президент укладає міжнародні договори з іншими державами, але ці договори повинні бути схвалені бундестагом. Крім того, законодавці мають право пред'явити главі держави обвинувачення, які, якщо їх підтримає Федеральний конституційний суд, стають підставою для усунення президента з посади.

Практично у всіх країнах світу глава держави має певні (досить істотні з правових позицій) безпосередні права у сфері законодавства: право законодавчої ініціативи, право затвердження законів і їхнього підпису або, як найчастіше говорять, право промульгації законів. Право законодавчої ініціативи належить не всім главам держав, але в більшості країв світу воно в, і є навіть термін – "президентська ініціатива". Хоча частіше буває урядова законодавча ініціатива.

Іноді уряд користується тим, що глава держави має право законодавчої ініціативи, і свої закони (точніше кажучи, проекти законів) проводить через главу держави; глава держави від свого імені вносить у парламент законопроекти, що, як правило, є законопроектами уряду.

Узагалі права глави держави у сфері законодавства зосереджені на початку і наприкінці законодавчого процесу. Крім законодавчої ініціативи важливим є останній етап законодавчого процесу – реалізація прав глави держави в стадії промульгації. У багатьох країнах у глави держави є право відмовитися від підпису законопроекту, від затвердження законопроекту й тим самим відхилити його. Це право називається правом вето. Розрізняють два головні різновиди вето – абсолютне і відкладене (відносне).

Абсолютне вето означає, що закон або законопроект після накладення вето (після відмови від підпису) більше вже не розглядається. Але абсолютне вето – це елемент минулого, елемент дуалістичної або абсолютної монархії. У сучасному світі абсолютне вето практично не застосовується. Формально правом абсолютного вето володіють монарх у Великобританії, генерал-губернатори в країнах, що входять до Співдружності, але на практиці воно не реалізується. За висловом А.А. Мішина, юридично таке право існує, але фактично воно перебуває "у стані летаргічного сну".

Відкладене вето означає, що не підписаний главою держави закон повертається для повторного розгляду парламентом. Є два варіанти відкладеного вето: просте й ускладнене.

Просте відкладене вето означає, що для того, щоб закон набрав чинності без підпису глави держави, потрібне повторне прийняття його парламентом, причому за допомогою тієї ж процедури, якою він був прийнятий у перший раз. Припустимо, якщо перший раз цей закон був прийнятий звичайною (або абсолютною) більшістю голосів, то точно такою ж більшістю голосів він повинен бути прийнятий знову, тобто відбувається повторна процедура прийняття. Такий варіант вето застосовується у Франції.

Ускладнене відкладене вето означає складнішу процедуру, яку необхідно провести парламенту, щоб подолати вето глави держави. Як правило, для подолання ускладненого вето потрібна кваліфікована більшість голосів; Наприклад, у США, якщо президент застосував вето до прийнятого закону, потрібне повторне схвалення закону двома третинами голосів обома палатами Конгресу – Палатою представників і сенатом.

Крім зазначених різновидів вето застосовують ще два терміни. Використовується термін "вибіркове вето", який означає, що президент незгодний не з усім законом як повним документом, а з якоюсь його частиною. Вибіркове вето означає, що для того, щоб президент підписав закон, потрібно змінити якусь статтю або частину закону.

Є американський термін "кишенькове вето". Поняття "кишенькове вето" не записано в законі. Йдеться про використання правил регламенту. Суть цього явища в тому, що на підписання закону, прийнятого Конгресом, президентові дається 10 днів. Якщо Конгрес надав президентові закон менш ніж за 10 днів до кінця сесії, а президент його не підписав, цей закон "гине", тому що вже немає часу для його повторного розгляду - "Кишенькове вето" застосовується досить часто. Деякі сенатори користуються такою можливістю, щоб затягти час (щоб президентові не залишилося повних десяти днів для процедурного "обмірковування"), знаючи, що президент "на їхньому боці і не підпише заков.

Деякі автори відносять до повноважень глави держави в законодавчій сфері право певних глав держав (президентів або монархів) призначати членів верхніх і нижніх палат парламенту. Наприклад, існує право монарха Великобританії призначати членів палати лордів. Генерал-губернатор, що представляє британського монарха в Канаді, який фактично є главою держави, призначає від імені монарха всіх членів верхньої палати парламенту – сенату. Схоже право мають президенти Індії й Італії: вони призначають декількох членів верхньої палати.

Повноваження глави держави, які є практично в будь-якого глави держави, – це право видання різних нормативних і ненормативних (які мають персональний характер) актів. Ці акти можуть називатися декретами, прокламаціями, виконавчими наказами тощо. Не слід плутати право видання актів із законодавчими повноваженнями глави держави або з участю в законодавчій діяльності, тому що закони видаються парламентом, і він бере участь у цьому процесі. А право видання актів – самостійна діяльність (функція) глав держави, тому що їхні акти за природою мають підзаконний характер. У низці випадків акти виконавчої влади, у тому числі акти глави держави, можуть мати законодавчий характер.

У парламентарних республіках і монархіях акти, що видаються від імені глави держави, практично завжди є актами уряду, який використовує главу держави, щоб оформити свої акти його ім'ям.

У президентських республіках і дуалістичних монархіях акти глави держави мають цілком самостійний характер, і глава держави, наділений урядовою владою, – це важливий творець права. У певних випадках він має свою сферу правового регулювання, і ця сфера (можливо, менш важлива, ніж та, яка охоплюється діяльністю парламенту) займає своє місце в житті країни.

Важлива частина повноважень глави держави – це військова сфера. У більшості країн світу формально (юридично) глава Держави проголошується верховним головнокомандувачем. Конституції багатьох країн передбачають серед найважливіших обов'язків президента забезпечення незалежності, суверенітету й безпеки своєї держави. Звідси органічно випливає принцип поєднання тим самим посадовою особою поста глави Держави й поста верховного головнокомандувача збройних сил.

Однак реальний обсяг владних повноважень президента стосовно армії прямо залежить від його загального статусу в системі вищих органів виконавчої влади.

У разі кризової ситуації або початку воєнних дій за підписом глави держави будуть видаватися спеціальні військові акти, закони, директиви, які визначатимуть стратегію діяльності країни. Верховний головнокомандувач, за західними традиціями, – це не професійний військовий, що стоїть над картою воєнних дій. Це людина, що визначає пріоритети для своєї країни у військовій сфері, визначає союзників, імовірних супротивників тощо.

У країнах із "сильним" президентом і монархом вирішення низки військових питань – це реальне право глави держави. Наприклад, американці чітко виокремлюють цю сферу прав президента, називаючи його верховним головнокомандувачем. Президент приймає паради, поздоровляє ветеранів, інспектує війська. Повсякденні повноваження в цій сфері здійснюються професійними військовими: генеральним штабом, міністерством оборони, різними штабами родів військ та ін. Глава держави координує роботу цих професійних служб.

Президент виконує обов'язки верховного головнокомандувача й у деяких парламентарних республіках (Індія, Угорщина, Словаччина, Латвія), але фактичне керівництво армією за парламентарної системи здійснюють прем'єр-міністр і міністр оборони, а президент лише номінально є верховним головнокомандувачем. Основний закон ФРН взагалі не надає президентові яких-небудь повноважень у керівництві армією, але наділяє главу військового відомства такими прерогативами: "Федеральний міністр оборони має право видавати накази й командувати збройними силами".

Слід виокремити таку групу, як права глави держави у сфері питань війни й миру. Це оголошення війни, укладання миру У більшості випадків на такі дії потрібна санкція парламенту, але персоніфікуються ці дії саме в особі глави держави. Вія виступає в найбільш кризових ситуаціях, повідомляє народу рішення про те, що оголошується воєнний стан, вводяться війська або припиняються воєнні дії.

Так звані "сильні" президенти США кілька разів використали таке право, навіть перевищуючи свої повноваження. З ініціативи президента в 1845 р. США розпочали війну проти

Мексики, в 1898 р. з ініціативи президента Мак-Кінлі війну з Іспанією, а санкцію на цю війну Конгрес дав уже після її закінчення. Так само починалися війни проти Кореї в 50-ті роки й у 70-ті роки проти В'єтнаму.

Важлива група повноважень належить главі держави у сфері правосуддя або в судовій сфері. До них належить призначення на вищі судові посади, хоча це може бути віднесене також до сфери державного управління. У ФРН, суто парламентарній республіці, президент (як і в Австрії) призначає федеральних суддів. Але це конституційне право має переважно формальний характер, оскільки кандидатури на посаду судді висуваються урядом, і президент призначає їх за поданням міністрів. Це відображено в статтях 60 і 95 Конституції ФРН. У цілому зарубіжне конституційне право проголошує принцип невтручання президента й взагалі виконавчих, а також законодавчих органів у прерогативи судової влади. Однак у політичній практиці цього принципу дотримуються не завжди, і суди часто зазнають на собі відчутний політичний тиск з боку інших гілок державної влади.

До повноважень глави держави належить також головування в різних радах і консультативних органах, які вирішують питання сфери здійснення правосуддя. Глава держави практично у всіх країнах має право помилування й іноді – відстрочення виконання вироку. У деяких країнах президент має право пом'якшення покарання, заміни покарання й навіть зміни вироку. Право помилування й право відстрочення вироків реально розглядаються й готуються спеціальними органами й особами – професійними юристами, які ухвалюють рішення щодо цих питань. А оформляються ці рішення актами глави держави.

Є важлива група відносин, які йменують повноваженнями глави держави у сфері особистого статусу. Йдеться про повноваження, що стосуються окремих громадян. Це нагородження орденами й медалями, присвоєння різних звань, надання громадянства.

Глава держави в багатьох країнах світу вирішує питання про надання громадянства іноземцям. Від імені глави держави особа може бути, навпаки, позбавлена громадянства. Актом глави держави або від його імені громадянство може бути відновлене. Аналогічним способом може бути наданий політичний притулок.

Главі держави в більшості випадків належать певні права й у сфері державної безпеки – це виявляється в координації питань, пов'язаних з розвідкою, контррозвідкою, боротьбою з підривними проявами тощо. Глави держав часто очолюють спеціальні міжвідомчі органи, що займаються цією сферою (ради національної безпеки та ін.). При главах держав є спеціальні органи, які займаються цими справами, помічники з національної безпеки тощо. Це також одна зі сфер діяльності глави держави.

У ряді країн законодавство надає главі держави право запровадження або призначення надзвичайного стану. Таким чином, можна виокремити групу повноважень, які можна назвати повноваженнями у сфері надзвичайних ситуацій, або надзвичайними повноваженнями глави держави. У більшості країн ці повноваження передбачені або відповідними статтями конституції (у Франції це ст. 16), а в деяких країнах є спеціальне законодавство. У ФРН є цілий пакет законів, присвячених надзвичайному законодавству. Однак слід зазначити, що якщо настануть передбачені цим законодавством події і в країні буде оголошено надзвичайний стан, то на чолі країни, за німецькими законами, стає не президент, а канцлер – глава уряду, тому що ФРН – парламентська республіка.

Варто назвати ще одну специфічну групу повноважень, що, як правило, не називається й не виокремлюється серед інших. Але це дуже реальна група повноважень. її можна назвати повноваженнями глави держави у сфері визначення економічного курсу країни, у сфері вибору економічних пріоритетів. Це дуже важливі повноваження, особливо для сучасного світу. Вибір економічних напрямів, економічної стратегії часто є головним пріоритетом у діяльності того або іншого глави держави. Наприклад, Рональд Рейган, будучи кандидатом у президенти, висунув тезу "рейганоміки", тобто перерозподілу податкового тягаря, звільнення великого бізнесу від надто тяжких податків і зменшення державних витрат на соціальну допомогу. Ці ідеї справді були економічною стратегією, і вжиті президентом Рейганом заходи сприяли підвищенню економічної активності, зростанню в усіх напрямках і сферах економіки-Вибір економічної стратегії часто визначає долю країни і її громадян на тривалий час. Тому повноваження глави держави у сфері економічної стратегії варто виділити в окрему групу. Природно, такі повноваження належать главі держави, наділеному сильною повноважною владою: це президент президентської республіки або монарх абсолютної чи дуалістичної монархії. За парламентських форм правління президент не є "головним економістом".

У деяких джерелах називають ще дискреційні повноваження глави держави – вибіркові повноваження, або ті повноваження, які глава держави застосовує з власної ініціативи. їхня сфера дуже незначна. Найчастіше наводять приклад "сплячих повноважень" монарха, тобто повноважень, які не діють у звичайній ситуації, а виникають лише в кризові моменти. Наприклад, відомо, що прем'єр-міністром Великобританії за звичаєм стає лідер партії, яка перемогла на виборах. Але в післявоєнній історії країни була ситуація, коли жодна з партій не здобула перемогу, голоси розділилися навпіл, кількість консерваторів у палаті громад дорівнювала кількості лейбористів, і виявилося два претенденти на пост прем'єр-міністра: Макміллан і Батлер. Перед королевою постав вибір, але королева звернулася за порадою до досвідчених політичних діячів Великої Британії Вінстона Черчілля й лорда Солсбері. Вони порадили вибрати Гарольда Макміллана, який і став прем'єр-міністром.

Відносини між президентом і місцевими органами є органічним елементом комплексу відносин між центральною та місцевою владою. Характер цих відносин великою мірою залежить від того, чи є держава федеративною або унітарною, демократичною або авторитарною, президентською, напівпре-зидентською або парламентарною республікою. Для всіх демократичних країн, незалежно від форми їхнього державного устрою й системи правління, характерний високий ступінь автономії й значні права місцевих виборних органів влади. Водночас авторитарним політичним системам властиві жорсткий контроль центру над місцевою владою й обмеження прав місцевого самоврядування. Під впливом цих факторів і формуються повноваження президента стосовно органів місцевого самоврядування.

Припинення повноважень президента.

На закінчення варто зупинитися на питанні про відсторонення глави держави від посади. Оскільки монарх – це довічна посада, то відсторонення його практично неможливе за винятком тих випадків, коли монарх через душевну хворобу або фізичне нездоров'я не може виконувати свої функції. У цих випадках є інститут регентства, коли призначають кого-небудь із провідних політичних діячів регентом (тобто опікуном), і він виконує функції глави держави або при хворому й недієздатному монарху, або при малолітньому. У деяких випадках парламент може прийняти рішення про відсторонення монарха від влади або це питання вирішує династія, королівська родина на пропозицію законодавчих органів чи за спільним рішенням законодавчої і виконавчої влади.

Щодо президента, то найчастіше стосовно них згадують процедуру імпічменту. Імпічмент – це усунення глави держави (президента) від влади за допущені порушення конституції, закону, які-небудь правопорушення, тобто за вчинення дій, не сумісних із високою посадою глави держави. Слово "імпічмент" – англійський термін, що з'явився ще наприкінці XIV ст. і називав вищих посадових осіб британської монархії, до яких застосовувався осуд. Термін запозичили американці, і вони внесли цю процедуру в конституцію. Президент США, наприклад, може бути підданий процедурі імпічменту у випадку вчинення зради, хабарництва або іншого тяжкого злочину. Процедуру імпічменту здійснює парламент – Конгрес США. Нижня палата – палата представників – порушує справу і розглядає конкретні обставини, а потім ухвалює рішення щодо винності, виступаючи як суд присяжних. Конгресмени вирішують голосуванням, чи винний президент. Якщо провину президента підтвердить нижня палата, то справу розглядатиме Сенат під головуванням глави Верховного суду.

Для того щоб "затвердити статті імпічменту", необхідна проста більшість голосів палати представників, а рішення про осуд приймається 2/3 голосів членів сенату, тільки в цьому випадку президент усувається від влади. Якщо сенатори не наберуть 2/3 голосів, президент залишається на посаді.

Інші конституції також передбачають варіанти притягнення глави держави до відповідальності. Такий порядок у Конституції Франції. Справа про правопорушення, вчинене главою держави, розглядається в обох палатах парламенту, обидві палати повинні підтвердити обвинувачення 2/3 голосів. Потім формулу обвинувачення розглядатиме Верховний суд.

Аналогічні процедури встановлено конституціями інших країн. Процедуру імпічменту, наприклад, було реалізовано в Бразилії. У результаті імпічменту за допущені правопорушення в 1995 р. був усунутий від влади президент Фернандо Коллор де Мелло.

Контрольні запитання і завдання

1. У чому полягає юридичний зміст поста глави держави?

2.Назвіть і охарактеризуйте повноваження глави держави.

3. Якими правами й привілеями володіє монарх?

4. Опишіть системи престолонаслідування.

5. Які є підстави для припинення повноважень монарха?

6. У чому відмінність статусу монарха від статусу ре-та?

7. Як будуються відносини президента, вищого законодавчого органу й уряду залежно від виду республіки?

8. Як реалізується право вето президента?

9. Опишіть процедуру імпічменту.

10. У яких державах існує колегіальний глава держави?