Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 9.5. Відносини органів місцевого самоврядування з центральною владою

Загальними юридичними принципами відносин муніципальних органів із центральною владою є законодавче регулювання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні з судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій.

За будь-якого рівня розвитку демократії місцеве самоврядування перебуває під контролем державної влади, що здійснюється з боку центральних органів і уповноважених посадових осіб на місцях.

У централізованих державах цей контроль здійснюється центральним урядом. Так, у Франції й Італії муніципальними органами відають міністерства внутрішніх справ, у Японії – міністерство у справах місцевого самоврядування. Певні наглядові функції стосовно муніципалітетів виконують й інші міністерства та центральні відомства, насамперед міністерства фінансів.

У федеративних державах муніципалітетами відають, як правило, уряди суб'єктів федерації. Так, у США контроль здійснюють у відповідних галузях департаменти та інші адміністративні органи штатів, у ФРН – урядовий апарат земель.

У низці держав, наприклад, в Італії, Японії, нагляд за муніципальними органами в межах великих адміністративно-територіальних одиниць покладається на спеціальних агентів центрального уряду, які займають ключові позиції в місцевому управлінні. Вони спостерігають за всією діяльністю муніципальних органів, нерідко підмінюють їх, можуть застосовувати до муніципалітетів каральні санкції, відають питаннями місцевого керування, вилученими з компетенції муніципальних органів.

У деяких країнах, наприклад, у Скандинавських, Великобританії та ін., контроль за законністю фінансової та іншої діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють спеціальні, відносно незалежні контролери – омбудсмани, що порушують питання про відповідальність посадових осіб муніципалітетів за неправильне здійснення фінансово-бюджетних та інших повноважень.

Є дві основних форми адміністративного контролю центральних органів влади над місцевими органами.

Історично перша така форма – це адміністративна опіка. За неї рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого адміністратора, призначеного або уповноваженого зверху (префекта, губернатора, та ін.). У схваленні в цьому випадку може бути відмовлено з мотивів як незаконності, так і недоцільності рішення. За такої системи контролю адміністратор візує кожний акт органів місцевого самоврядування, без чого рішення ради не набирає чинності. Така система збереглася в більшості держав Азії й Африки, у деяких країнах Європи, наприклад у Польщі.

На сучасному етапі переважає метод адміністративного нагляду, що обмежується перевіркою тільки законності рішення органів місцевого самоврядування.

Зазвичай адміністратор для перевірки рішення дає невеликий строк, після закінчення якого, якщо не надійшло заперечень, рішення набирає чинності.

Нова тенденція полягає в тому, що адміністратор може заперечити рішення тільки в судовому порядку. У свою чергу, органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від місцевих адміністраторів, а й навіть від парламентів, президентів і урядів.

Прийнято розрізняти власне контроль (перевірку представниками держави, судами законності актів місцевого самоврядування) і адміністративне втручання (агенти центру затверджують або не затверджують муніципальних службовців на ключові пости, наприклад, на пости начальника муніципальної поліції, припиняють діяльність ради, відстороняють мера від посади).

Існує твердий фінансовий контроль, особливо щодо дотацій центру, навіть за англо-американської системи організації місцевої влади.

Загальними юридичними принципами відносин муніципальних органів із центральною владою є законодавче регулювання організації й діяльності муніципалітетів у поєднанні із судовим і адміністративним контролем за законністю їхніх дій'.

Основними напрямами втручання уряду в справи муніципалітету є:

а) пряме регулювання муніципальної діяльності;

б) контроль за роботою муніципальних органів;

в) забезпечення фінансової залежності муніципального управління уряду.

Адміністративне регулювання діяльності муніципальних органів виявляється у двох формах. По-перше, воно полягає у виданні урядом і окремими міністерствами нормативних актів з питань організації й діяльності муніципалітетів, різні галузі муніципального керування піддаються докладній регламентації. Таким чином, порушується принцип підпорядкування муніципалітетів виключно законодавчій владі парламенту. Щоб обійти цей принцип, використовується, зокрема, інститут делегованого законодавства.

Інша форма адміністративного регулювання полягає в тому, що певні акти й заходи муніципальної влади можливі лише у разі затвердження, схвалення або попереднього дозволу урядових органів чи їхніх повноважних агентів на місцях. До таких питань належать головним чином фінансові й загально-нормативні акти муніципалітетів, угоди з муніципальним майном, найважливіші організаційні справи. Так, у Великобританії затвердженню міністрів підлягають акти муніципалітетів, що містять загальнообов'язкові приписи, акти про місцеві податки й про одержання позик тощо. В Японії схваленню міністерства у справах місцевого самоврядування разом із фінансовими органами підлягають муніципальні акти про місцеві податки й з деяких інших фінансових питань, а створення деяких адміністративних органів і призначення на керівні муніципальні посади в префектурах (наприклад, у галузі освіти, соціального забезпечення) провадиться зі схвалення або за прямою участю відповідних міністерств.

Будь-які вказівки урядових органів з питань, що розглядаються як делеговані муніципалітетам справи загальнодержавного значення, для муніципальної влади обов'язкові. Однак втручання центру поширюється й на суто місцеві справи. Одним зі способів такого втручання є надання муніципалітетам рекомендацій, які зазвичай приймаються муніципальною владою без заперечень.

Формами контролю центральних органів є доповіді муніципальної влади, ревізії галузей муніципального керування, проведені спеціальними інспекторами міністерств та інших адміністративних органів, подання муніципалітетами статистичної інформації.

Часто центральні органи створюють на місцях так звані публічні корпорації, яким передається обслуговування певних сфер (транспорт, водопостачання, енергія та ін.), що обмежує роль місцевого самоврядування.

На місцях створюються місцеві відділення міністерств, частина з яких може бути навіть підлегла в деяких питаннях муніципальним органам, але насправді тиск міністерств набагато сильніший.

Залежність муніципалітетів від урядового апарату забезпечується й системою державних дотацій виборному місцевому самоврядуванню. У США ці дотації становлять приблизно одну чверть муніципальних доходів, у Англії сума дотацій перевищує розміри надходжень від місцевих податків.

Найжорсткіший адміністративний контроль над місцевими органами самоврядування існує в тих країнах, де муніципальними органами відають урядові агенти на місцях – префекти, губернатори (Франція, Японія).

Так у Франції тепер префект представляє в департаменті уряд і міністерства, наглядає за дотриманням законів і громадського порядку. Найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту направляються префектові, який, виявивши порушення законів, пропонує раді усунути їх. У разі незгоди ради префект передає такий акт на розгляд адміністративного трибуналу. У певних випадках адміністративний трибунал ще до винесення рішення може на прохання префекта призупинити виконання акта. У разі виявлення порушень у місцевому бюджеті, наприклад, його незбалансованості, ігнорування витрат, які за законом є для місцевої влади обов'язковими, префект звертається в орган фінансового контролю – регіональну рахункову палату. Якщо палата погодиться з думкою префекта, до бюджету вносять поправки.

У Японії до обов'язків губернатора входять виконання функцій управління, доручених йому центральним урядом, і нагляд за всіма муніципальними органами в префектурі. Губернатор має право скасовувати рішення ради префектури, призначати й зміщувати деяких чиновників префектуральної адміністрації, накладати стягнення на мерів і сільських старост. Особливість полягає в тому, що губернатори в Японії обираються населенням на чотири роки, причому він може й не бути членом муніципальної ради префектури. Однак обрані губернатори залежать від центрального уряду, тому що можуть бути зміщені розпорядженням прем'єр-міністра.

У певних країнах призначені зверху представники державної влади можуть звертатися до глави держави або до уряду з пропозицією про розпуск виборної ради й проведення нових виборів у зв'язку із систематичним порушенням радою законодавства або її непрацездатністю.

Підпорядкування муніципальних органів уряду і його агентам на місцях забезпечується погрозою застосування проти муніципальних рад їхніх членів і службовців адміністративних санкцій.

Такими санкціями є розпуск муніципалітетів, примусова відставка муніципальних рад, передача тих або інших повноважень муніципалітету урядовим агентам, відсторонення мерів і муніципальних службовців від посади, накладення на них різних стягнень, скасування актів муніципальних органів.

Так, можливість розпуску муніципальних рад передбачена в законодавстві Франції, Італії, Японії. У Великобританії і Японії центральний уряд, а в США уряди штатів можуть вилучати з відання муніципалітетів і доручати своїм чиновникам керівництво справами місцевого самоврядування, з якими муніципалітет, на думку вищестоящої влади, не справляється.

У низці держав, насамперед у Великобританії, істотним доповненням до адміністративного нагляду є судовий контроль за відповідністю рішення муніципальної влади актам центральних органів.

Проте місцеві органи самоврядування володіють у демократичних країнах значними повноваженнями й обмеження їхніх повноважень в одному аспекті зазвичай компенсується розширенням в іншому.

З викладеного вище ясно, що в місцевих територіальних одиницях може здійснюватись як місцеве управління, так і місцеве самоврядування.

У багатьох країнах відбувається об'єднання в національному масштабі представників як усіх органів місцевого самоврядування країни, так і окремих їхніх ланок, наприклад, союзів міст. Це дає змогу домагатися прийняття необхідного місцевому самоврядуванню загальнодержавного законодавства, прийняття загальнодержавних програм розвитку окремих сфер місцевого життя, обмінюватися досвідом і забезпечувати задоволення деяких інших загальних проблем.

У діяльності місцевого самоврядування в демократичних країнах велике значення мають різного роду громадські ініціативи: колективні виступи жителів з метою рішення місцевих проблем, самодіяльне їх вирішення тощо.

Органи місцевого управління й самоврядування стали нині однією з найбільших ланок державної організації розвинутих зарубіжних держав.

Контрольні запитання і завдання

1. Дайте визначення поняття місцевого самоврядування.

2. У чому сутність романо-германської системи управління?

3. Назвіть відмітні риси іберійської системи управління.

4. Які особливості характеризують англосаксонську систему управління?

5. Як реалізується управління в зарубіжних країнах тоталітарного соціалізму?

6. Перелічіть й охарактеризуйте основні сфери діяльності органів місцевого самоврядування.

7. Опишіть системи адміністративно-територіального поділу в зарубіжних країнах.

8. Як за кордоном здійснюється фінансування місцевих органів влади і самоврядування?

9. Назвіть і охарактеризуйте принципи місцевого самоврядування в демократичній державі.

10. Як за кордоном реалізується контроль над місцевими органами влади і самоврядування?