Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - 2. Історія Конституції України 1996 р.

Чинна Конституція України пройшла складний шлях становлення і розвитку, еволюціонуючи у контексті генези вітчизняного конституційного права. Вона стала вершиною, найбільш значущим здобутком української теорії та практики конституціоналізму. Конституція України 1996 р. стала першою загальновизнаною у всьому світі вітчизняною конституцією незалежної Української держави, що визначила основи суспільного і державного ладу, права і свободи людини і громадянина, порядок організації та функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування та правовий захист Конституції. На відміну від Конституції Пилипа Орлика 1710р., Конституції УНР 1918 р. та низки українських радянських конституцій, чинна Конституція України ефективно діє впродовж 10-ти років самостійного і незалежного існування нашої держави.

Історію розробки, прийняття, реалізації Конституції та внесення до неї змін умовно можна поділити на три основних періоди: перший період (1991-1996 роки) ознаменувався здобуттям незалежності України, процесом підготовки проекту Конституції і прийняттям Конституції України 1996 p.; другий період (1996-2004 роки) став періодом реалізації Конституції України 1996 р,; третій період (2004/2005 роки - донині) позначився процесом внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційною реформою), масштабною конституційною кризою 2007-2009 років і пошуком легітимних шляхів системного оновлення Основного Закону. Кожному із зазначених періодів історії Конституції України 1996 р. властиві свої особливості, специфіка.

Перший період історії Конституції України 1996 р. (1991-1996 роки) був започаткований розпадом колишнього СРСР та становленням України як незалежної самостійної суверенної держави. Цей період історії Конституції України є найбільш складним і суперечливим. Його умовно можна поділити на декілька під періодів: 1) від прийняття Декларації про державний суверенітет України 1990 р. до підготовки Концепції Конституції України 1992 р.; 2) від прийняття Концепції Конституції України 1992 р. до винесення першого проекту Конституції України на народне обговорення (15 липня - 1 грудня 1992 p.); 3) від завершення обговорення першого проекту Конституції України в грудні 1992 р. до підготовки та затвердження Верховною Радою України другого проекту Конституції України у травні 1993 p.; 4) травень-листопад 1993 р. - доопрацювання другого проекту Конституції України; 5) листопад 1993 р. -1995 р. - конституційна криза в Україні; 6) підготовка та прийняття Конституційного договору України в 1995 p.; 7) від прийняття Конституційного договору в 1995 р. до прийняття Конституції України 1996 р.

Доленосною подією конституційного життя незалежної України стала легітимація її незалежності. Після урочистого прийняття 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України Акта проголошення незалежності України та його затвердження на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. Україна була визнана суверенною державою та повноцінним суб'єктом міжнародно-правових відносин більшістю країн світу. Нагально постала потреба в конституційному закріпленні основ суспільного і державного ладу, прав і свобод людини і громадянина, порядку організації та функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування молодої незалежної держави.

Перший проект Конституції, розроблений робочою групою Л. П. Юзькова, зазнав редакційних змін від 29 січня 1992 р. і привернув серйозну увагу як вітчизняних" так і зарубіжних спеціалістів. Його обговорення проводилися 3-5 березня 1992 р. на міжнародному семінарі у Празі, 3-5 липня у Києві на симпозіумі "Конституція незалежної України", а також на численних "круглих столах". Цей проект після відповідних доповнень та численних експертиз 5 червня 1992 р. був ухвалений Конституційною комісією і винесений на розгляд Верховної Ради України. 1 липня 1992 р. Верховна Рада України ухвалила постанову про винесення розробленого Конституційною комісією проекту Конституції України до 1 листопада 1992 р. на всенародне обговорення.

Утім перший проект Конституції України, як і наступні конституційні проекти, не був реалізований внаслідок перманентних протистоянь між Президентом України та Верховною Радою України на фоні тривалої соціально-економічної кризи в Україні. Враховуючи безвихідність ситуації, що склалася в молодій державі, та шукаючи шляхи її подолання Президент України Л. Кучма та Голова Верховної Ради України О. Мороз підписали договір "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", більш відомий як Конституційний договір. Цей договір набув чинності з моменту Його підписання 8 червня 1995 р. Розділ 1 Договору декларував, що "на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюється на засадах, визначених Законом України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

Фактично, Договір виконав роль альтернативної форми внесення змін до Конституції України, своєрідного механізму Імплементації Закону України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Але аналіз співвідношення чинної на той час Конституції України, Закону України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні" та Договору "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" свідчить про неоднозначність змісту і форми Договору 1995 р.

Утім складна і неоднозначна правова природа Договору не спростовує його значення в національному конституційному процесі. Договір "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України" 1995 р. став помітною віхою в історії конституційного права України, оскільки стимулював конституційний процес та прискорив прийняття чинної Конституції України.

Але Конституційний договір не вирішував проблему прийняття нової Конституції України. Уже 24 листопада 1995р. Конституційна комісія підтримала пропозицію Президента України й утворила нову робочу групу в складі чотирьох представників Верховної Ради України, чотирьох представників Президента України і двох представників від органів правосуддя для доопрацювання конституційного проекту. Проект, розроблений першою робочою групою і доопрацьований другою робочою групою, був винесений на обговорення Конституційної комісії 12 березня 1996 р. і рекомендований до розгляду Верховною Радою України. Вже 20 березня проект Конституції України був поданий на спеціальне засідання парламенту. Співголови Конституційної комісії Л. Кучма та О. Мороз, попри різницю поглядів і оцінок проекту, були одностайні в прагненні якнайшвидшого прийняття Основного Закону.

Уже 2 квітня 1996 р. Верховна Рада України винесла питання про проект Конституції України до порядку денного пленарних засідань, а 17 квітня 1996 р. розпочався його розгляд. У парламенті над проектом спочатку працювала міжфракційна ініціативна група, а з 5 травня 1996 р. - створена на її основі Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проекту Конституції України на чолі з народним депутатом України М. Д. Сиротою.

28 травня - 4 червня 1996 р. відбулося перше читання проекту, а через два тижні й друге читання. Доопрацьований Тимчасовою спеціальною комісією проект Основного Закону був прийнятий Верховною Радою у першому читанні 4 червня (258 голосів - "за"). При підготовці до другого читання до проекту Конституції України Тимчасова спеціальна комісія врахувала близько 6 тис. поправок до зазначеного акта.

Ситуація загострилася 26 червня 1996 p., коли Рада національної безпеки України і Рада регіонів при Президентові

України виступили з різким засудженням будь-яких подальших зволікань з прийняттям нової Конституції України, оскільки такі зволікання загострюють соціально-економічну ситуацію в державі. Того ж дня Президент України видав указ про проведення всеукраїнського референдуму 25 вересня 1996 р. щодо прийняття нової Конституції України, в основу якої було покладено варіант проекту Основного Закону в редакції робочої групи від 11 березня 1996 р.

У відповідь на це Верховна Рада України прийняла 27 червня постанову "Про процедуру продовження розгляду проекту Конституції України у другому читанні". Відповідно до положень постанови Погоджувальна рада депутатських фракцій і груп визначає нерозглянуті статті конституційного проекту або їх окремі частини і вносить пропозиції про їх попереджуючий розгляд. Парламент розглядає визначені Погоджувальною радою статті та їх окремі частини в редакції, запропонованій Тимчасовою спеціальною комісією, і приймає щодо них рішення згідно з Регламентом. У разі відхилення пропозиції Комісії голосуються альтернативні поправки до цієї пропозиції. В разі відхилення всіх поправок передбачалося вироблення узгоджувальної редакції її тексту з урахуванням поправок, що набрали найбільшу кількість голосів, Узгоджувальні пропозиції мали розроблятися Погоджувальною радою і передаватися до Тимчасової спеціальної комісії для опрацювання та внесення їх на розгляд парламенту.

Було також вирішено вести роботу в режимі одного засідання до прийняття нової Конституції України. 28 червня 1996 р. о 9 год 18 хв після 24 год безперервної праці Верховна Рада України прийняла і ввела в дію Конституцію України ("за" проголосували 315 народних депутатів). Після прийняття Конституції України Президент скасував свій указ про проведення всеукраїнського референдуму.

Одночасно Закон України "Про прийняття Конституції України та введення її в дію" від 28 червня 1996 р. засвідчив втрату чинності Конституцією (Основним Законом) України від 20 квітня 1978 р. з наступними змінами та доповненнями та Конституційним договором між Верховною Радою України та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні" у зв'язку з прийняттям Конституції України.

Прийняття Конституції України 28 червня І 996 р. стало основним здобутком першого періоду історії Конституції України 1996 р. (1991-1996 роки) і, одночасно, точкою відліку другого періоду (1996-2004/2005 роки) розвитку Конституції України 1996 р.

Нова Конституція України сприяла примиренню та консолідації політичних сил, подоланню економічної кризи, причиною якої в багатьох випадках була недосконалість та колізійний характер національного законодавства, вирішенню на конституційному рівні соціальних проблем та гармонізації міжнаціональних і міжконфесійних взаємовідносин в Україні, розвитку національної духовності Українського народу.

Характерною ознакою другого періоду історії Конституції України 1996 р. стала реалізація її положень через новостворені правові акти (закони та підзаконні акти) та систему органів державної влади та місцевого самоврядування, передбачену Конституцією України. Тобто упродовж 1996-2006 років загалом були сформовані нормативно- та організаційно-правові механізми реалізації Конституції України 1996 р.

Водночас життя доводило необхідність реформування окремих положень Конституції України. Політичні, економічні, соціальні та інші чинники обумовили необхідність зміни форми держави, а відтак, - конституційної реформи. Політики, громадські діячі, науковці пропонували власні проекти внесення змін до Конституції України 1996 p., але переважна більшість із них не знайшла підтримки у парламентаріїв.

Посиленням соціально-економічної кризи та суперечностей між Верховною Радою України та Президентом України позначився в Україні 2000 рік. Зазначені кризові явища загострилися у зв'язку з неспроможністю парламенту вчасно прийняти Державний бюджет України на 2000 рік, поданий Кабінетом Міністрів України. До того ж сам парламент розколовся на так звану "більшість" та "меншість". У суспільстві набула поширення ідея проведення конституційного референдуму, почали створюватися ініціативні групи з питання проведення відповідного всеукраїнського референдуму.

На виконання вимоги більш як трьох мільйонів громадян України, засвідченої в установленому порядку протоколом ЦВК "Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 р. відповідно до ст. 72 та п. 6 ст. 106 Конституції України Президент України видав Указ 65/2000 "Про-проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 р.

Попри численні песимістичні прогнози, 16 квітня 2000 р. відбулося голосування з чотирьох питань, винесених на всеукраїнський референдум, участь у якому взяли 29 728 575 виборців (81,15 %) з 36 629 926 громадян, що були включені до списку громадян України, що мали право голосу на всеукраїнському референдумі. Усі питання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України проголосувало 84,69 % громадян України, що взяли участь у голосуванні; за обмеження депутатської недоторканості - 89 %; за зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 300 народних депутатів України - 89.91%; за необхідність формування двопалатного парламенту в Україні - 81,68 %. Серйозних порушень чинного законодавства про референдуми Центральна виборча комісія не зареєструвала.

Конституційний Суд України визнав рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. імперативними, але вони так і не були реалізованими. Невдовзі, під впливом поглиблення політичної та соціально-економічної кризи рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. були остаточно забутими. Подальші спроби внести зміни до Конституції України виявилися невдалими.

Віру народу України у власні сили пробудили події, пов'язані з виборами Президента України в 2004 році, що отримали в політичній теорії та практиці назву "помаранчевої революції". Ці події ознаменували третій період історії Конституції України (2004/2005 р. - донині), пов'язаний процесом внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційною реформою) та масштабною конституційною кризою 2007-2009 років і пошуком легітимних шляхів системного оновлення Основного Закону.

Як відомо, конституційний процес в Україні отримав якісно новий вимір наприкінці 2004 року, коли після другого туру голосування на виборах Президента України 21 листопада 2004 р. виявилося, що результати цих виборів були сфальсифікованими. Цей факт викликав обурення в суспільстві і спричинив масштабні мітинги, походи, демонстрації та інші мирні масові заходи, на яких громадяни вимагали чесних і прозорих повторних виборів, проведених 26 грудня 2004 р. 10 січня 2005 р. ЦВК видала Постанову "Про підсумки повторного голосування 26 грудня 2004 року та результати виборів Президента України", відповідно до якої переміг В. А. Ющенко, набравши 51,99 % голосів громадян України, що взяли участь у голосуванні.

Правові здобутки "помаранчевої революції" були втілені передусім у Закон України "Про внесення змін до Конституції України". Як відомо, 8 грудня 2004 р. на позачерговому пленарному засіданні Верховної Ради України було вирішене питання про внесення змін до Конституції України. 402 голосами підтримали пакет документів - Закон про внесення змін до Конституції України, Закон про особливості застосування Закону про вибори Президента України при повторному голосуванні 26 грудня 2004 р., та про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи органів місцевого самоврядування.

Більшість положення Закону про внесення змін до Конституції України набули чинності з 1 січня 2006 р., авжез25 травня 2006 p., коли після складення присяги народними депутатами України набула своєї каденції Верховна Рада України V скликання, обрана за оновленою пропорційною системою, всі без винятку положення Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. стали чинними.

Щодо легітимності цього Закону, то 7 вересня 2005р. Конституційний Суд України прийняв висновок № 1 -в/2005у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85,118,119,133,140, 141, 142,143 Конституції України). Відповідно до основних положень цього висновку, проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстр. № 3207-1) було визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Водночас окремі питання щодо легітимності положень Закону України "Про внесення змін до Конституції України" зберігають свою актуальність донині.

Так, Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 27 грудня 2005 р. оприлюднила "Висновок щодо дотримання конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 p. № 2222-IV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року і європейським стандартам", у яких акцентувалася увага на проблемних аспектах унормування конституційної реформи в Україні, а саме: порушенні процедурних питань при ухваленні змін до Конституції України, відсутності висновку Конституційного Суду України на відповідний законопроект, до якого в процесі розгляду та голосування 8 грудня 2004 р. вносилися зміни; "пакетному" голосуванні; порушенні Регламенту Верховної Ради України, який мав силу закону.

Зазначений висновок також звернув увагу на змістовні невідповідності конституційного проекту загальним засадам Конституції України 1996 р. та вимогам і стандартам сучасного європейського конституціоналізму, а саме положення про: збільшення строку повноважень Верховної Ради України та місцевих рад; введення імперативного мандата; суперечливість у формуванні Уряду, його складу, відповідальності, злагодженості роботи; відновлення загальнонаглядової функції прокуратури тощо.

Пізніше, у 2006-2009 роках, згадані вище недосконалості та колізії оновленої Конституції України спричинили низку конституційних конфліктів. Адже, як справедливо зазначає А. А. Єзеров, конституційні конфлікти не обов'язково пов'язані зі спором про право. Вони також можуть виступати як суперечності з приводу формування права, з приводу застосування, порушення та скасування конституційно-правових норм41. Саме правотворчі, а ще більше правозастосовні колізії та компетенційні неузгодженості оновленої Конституції України й стали однією з вагомих причин масштабних політико-правових криз у суспільстві та державі в 2007-2009 роках.

Здавалося б проблема упорядкування функцій інституту парламентської коаліції та інституту парламентської опозиції мала вирішиться з розвитком положень ст. 83 Конституції України у довгоочікуваному Законі України "Про Кабінет Міністрів України". На жаль, прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 21 грудня 2006 p., після подолання парламентом вето Президента України, не вирішило проблему об'єктивізації зазначених інститутів й украй загострило політико-правову ситуацію в суспільстві та державі на початку 2007 року. Цьому посприяв і перехід 11 народних депутатів України від депутатських фракцій "Нашої України" та Блоку Юлії Тимошенко до складу парламентської коаліції, що порушило визначені ст. 83 Основного Закону умови формування та дієвості парламентської коаліції.

Реагуючи на загострення політико-правової ситуації в державі. 2 квітня 2007 р. Президент України, відповідно до ч. 3 ст. 90 Конституції України, після проведення консультацій щодо політичної ситуації в країні з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій (О. Морозом, А. Мартинюком, М. Томенко, Р. Богатирьова, Ю. Тимошенко, В. Кириленком, І. Бокій, П. Симоненком) підписав Указ Президента України від 2 квітня 2007 р. № 264 "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України". Згодом було видано ще низку указів Глави Держави, на основі яких 30 вересня 2007 р. на демократичній онові відбулися позачергові вибори народних депутатів України.

На жаль, "переформатування" Верховної Ради України не виправдало очікувань суспільства щодо завершення конституційної реформи та низки похідних від неї реформи - виборчої, адміністративно-правової, судової, муніципальної тощо. Подальша політико-правова криза в 2007-2009 роках стала результатом колізійного характеру оновленої Конституції України, а також наслідком ігнорування учасниками конституційного процесу навіть тих положень Основного Закону, які є очевидними. Навіть якісне оновлення Верховної Ради України, а пізніше - 18 грудня 2007 р. - й формування нового Кабінету Міністрів України не могло убезпечити суспільство та державу від нових політико-правових конфліктів за умови подальшого ігнорування конституційних колізій в Основному Законі, відсутності системного розвитку положень оновленої Конституції України у чинному законодавстві, незавершеності конституційної реформи в частині удосконалення місцевого самоврядування та недосконалості запровадженої в Україні пропорційної виборчої системи Із закритими списками. На кінець 2007 року в суспільстві та державі об'єктивно визріла потреба в удосконаленні механізмів конституційно-правового регулювання, закладених оновленим Основним Законом.

Висхідною крапкою в прагненні до системного оновлення Конституції України можна вважати Указ Президента України від 27 грудня 2007 р. № 1294/2207 "Про Національну конституційну раду". Цей Указ започаткував суспільний діалог щодо змісту та форм удосконалення положень чинної Конституції України. І вже у березні-квітні2008 р., до конституційного процесу почали залучатися за власної ініціативи громадські організації, непарламентські політичні партії та окремі небайдужі громадяни. Результати їх конституційної правотворчої роботи знайшли своє вираження в пропозиціях до роботи НКР, а в окремих випадках - і в самостійних проектах нового Основного Закону.

Увагу громадськості України здобули і декілька репрезентованих як науковцями, так і різними політичними силами концепцій оновлення Конституції України, які передбачали оптимізацію організації та діяльності державної влади в Україні. Значну популярність серед цих концепцій здобула концепція дуалізму президентської влади, обґрунтована В. Авер'яновим. В. Шаповалом й іншими правознавцями в 2006-2007 роках і повернута до дискусії в 2008 році. Зміст цієї концепції, яка ще отримала робочу назву "трикутник", передбачала перерозподіл функцій і повноважень між Верховною Радою України, Президентом України і Кабінетом Міністрів України таким чином, щоб унеможливити подальші конфлікти між вищими органами державної влади І сприяти зміцненню державної влади загалом.

У травні 2008 р. отримала своє поширення Й доктрина оновлення Конституції України, обґрунтована Міністром юстиції України М. Онішуком. її сутність і зміст ґрунтуються на принципах запровадження Інституту консигнатури; єдності виконавчої влади й уникненні дуалізму в реалізації виконавчих функцій держави; чіткому розподілі повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування згідно з покладеними на них Конституцією функціями; гарантуванні місцевого самоврядування та прав територіальних громад України тощо. Положення цієї доктрини були втіленні в проекті Закону України "Про внесення змін до Конституції України", внесеному Президентом України до Верховної Ради України 31 березня 2009 р.

В основу президентського законопроекту про внесення змін до Конституції України покладено положення про вдосконалення системи конституційних прав і свобод з метою наближення їх до реальних можливостей держави гарантувати ці права; ідею створення двопалатного парламенту, верхня палата якого представляла б інтереси територій, а нижня - найбільш впливових політичних силу державі; концепція подолання дуалізму виконавчої влади; положення щодо реформи місцевого самоврядування, зокрема шляхом ліквідації районних держадміністрацій і зміцнення фінансової та матеріально-технічної бази територіальних громад тощо.

На початку червня 2009 р. дві найбільші парламентські фракції у Верховній Раді України – ПР і БЮТ- виступили з ініціативою щодо створення широкої коаліції та внесення системних змін до Основного Закону з метою запровадження парламентської республіки, в якій би Президент України обирався Верховною Радою України. Але вихід із переговорного процесу ПР унеможливив відповідні конституційні ініціативи. Кожна з політичних сил (ПР і БЮТ) анонсувала внесення до парламенту власних конституційних процесів.

Натомість 12 червня 2009 р. Венеціанська комісія на своєму 79-му Пленарному засіданні обговорила проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України", внесений Президентом України на розгляд Верховної Ради України і дала йому загалом позитивну оцінку. Це сприяло активізації громадськості в процесі обговорення конституційних змін, запропонованих Президентом України.

Таким чином, на середину 2009 року до процесу системного удосконалення та оновлення Конституції України включилося більшість політичних сил в Україні, громадянське суспільство та його інститути, наукове та експертне середовище, що дає надію на конструктивне завершення цього процесу, що дозволило Президенту України видати 25 серпня 2009 р. Указ №671 "Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України". Разом із тим. наближення чергових виборів Президента України ускладнює оновлення Основного Закону та відтерміновує його в часі.