Конституційне право України - Погорілко В.Ф. - 3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Важливою ланкою у системі органів виконавчої влади є підвідомчі Кабінету Міністрів міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Серед них першорядне значення мають міністерства - центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя. На сьогодні в Україні діє 20 міністерств. Процедура призначення міністрів регулюється Законом України "Про Кабінет Міністрів України".

Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, а діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи. Міністерства є єдиноначальними органами. Кожне з них є головним (провідним) органом у системі органів виконавчої влади у визначеній йому сфері діяльності. Міністерство очолює міністр, який входить до складу Кабінету Міністрів і несе персональну відповідальність за роботу міністерства. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за впровадження Програми діяльності Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує І координує діяльність інших органів виконавчої влади з цих питань. Частину своїх посадових повноважень міністр доручає своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Питання кількості заступників міністрів до внесення змін у Конституцію України вирішувалося Указом Президента України "Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади" від 10 березня 2005 р. № 455/2005, відповідно до якого міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади має не більше чотирьох заступників, зокрема одного першого, які належать до числа керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. У разі необхідності кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади може бути збільшена.

За чинною редакцією Конституції України Президент України вже не має права вирішувати відповідні питання. Тому зазначений Указ Президента України не відповідає Конституції України і не може застосовуватися. ЦІ питання мають вирішуватися спеціальним законом про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На практиці ж кількість заступників керівників органів виконавчої влади зумовлюється функціями та повноваженнями відповідного органу, а рішення щодо збільшення чи скорочення заступників керівників органів виконавчої влади приймається ad hoc.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положенням про ці органи, яке затверджується постановою Кабінету Міністрів України. Не допускається прирівнювати будь-яку посаду в органах виконавчої влади за правовим статусом до статусу члена Кабінету Міністрів України. У міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади існують колегії.

Центральні органи виконавчої влади у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України видають нормативно-правові акти у формі наказів. Нормативно-правові акти цих органів підписуються їх керівником і відповідним чином реєструються Міністерством юстиції. У змісті діяльності самого органу визначаються і розмежовуються його функції.

Апарат міністерства, інших центральних органів виконавчої влади складається з державних службовців і фінансується із державного бюджету. Всі члени Кабінету Міністрів, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади, державні службовці не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств. Інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України, положеннями про ці органи.

В Указі Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. дається визначення державного комітету (державної служби) та центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів України чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова. Але зазначений Указ Президента України не може бути застосований через свою неконституційність, а відповідні питання повинні також вирішуватися законом.

Окрім державних комітетів, на сьогодні в Україні діє ряд інших центральних органів виконавчої влади, прирівняних у своєму правовому статусі до держкомітетів, - Вища атестаційна комісія України, Національне космічне агентство України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійне управління та ін.

Виключний перелік державних органів, які мають спеціальний статус, що зумовлений їх специфічними функціями, та які не віднесені до жодної з гілок державної влади, встановлений безпосередньо в Основному Законі України. За його змістом до таких державних органів відносяться прокуратура. Служба безпеки, Центральна виборча комісія. Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольний комітет тощо. При цьому Конституція України не передбачає існування інших державних органів зі спеціальним статусом, які б здійснювали функції державного регулювання та державного управління у відповідних сферах суспільного життя (тобто функції реалізації державної політики), що належать до сфери діяльності виконавчої гілки влади.

До того ж можливість створення центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом на сьогодні ні Конституцією України, ні Законом України "Про Кабінет Міністрів України" не передбачена.

Фінансування центральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Гранична чисельність їх працівників затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру міністерства, а також структуру центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує міністр, затверджує відповідний міністр, структуру іншого центрального органу виконавчої влади затверджує його керівник, якщо інше не передбачене законом.

Спрямування і координація діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади здійснюється міністром шляхом: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією іншими центральними органами виконавчої влади; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України розроблених ними проектів нормативно-правових актів та погодження проектів нормативно-правових актів цих органів; визначення порядку обміну інформацією між міністерством та цими органами; затвердження їх структури.

Відповідно до ст. 22 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" для забезпечення державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління Кабінет Міністрів України утворює у системі міністерств урядові органи, затверджує положення про них, призначає та звільняє їх керівників. Урядові органи відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні міністру; в системі міністерства якого вони створені та функціонують.

Функції та порядок організації та діяльності як міністерств, так і інших центральних органів виконавчої влади, їх підпорядкування, координації дій тощо мають визначатися у законах або положеннях про ці органи виконавчої влади.

Більша частина центральних органів бере участь у реалізації державної політики в галузі економічного і соціального розвитку суспільства, зокрема у межах визначеної сфери відання: прогнозує перспективні напрями і реалізує стратегічні цілі та завдання її розвитку; бере участь у розробленні проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля. Державного бюджету України: проводить політику у сфері виконання робіт (послуг) і постачань продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступає державним замовником зазначених робіт (послуг); вживає заходів щодо вдосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти; формує державну промислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку; бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики, відповідно до пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; виробляє пропозиції щодо зміни умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; сприяє розвиткові підприємництва, ринкової інфраструктури економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.

Кожний центральний орган організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.

Для успішного здійснення покладених на них завдань і функцій центральним органам надані досить широкі повноваження щодо внутрішнього організаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони мають одержувати від інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання; залучати спеціалістів центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників утворених ними територіальних органів, а також підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.

У процесі реалізації своєї компетенції центральні органи широко взаємодіють з професійними спілками та громадськими організаціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. Об'єднання громадян у необхідних випадках можуть вносити на розгляд відповідного центрального органу пропозиції з питань їхньої діяльності.