Медичне право України - Стеценко С.Г. - Система органів прокуратури

З позицій навчальної дисципліни медичного права почати виклад способів захисту прав пацієнтів необхідно з функціонально більш простого й доступного рівня - досудового. Розглядаючи й характеризуючи досудовий рівень захисту прав пацієнтів, зазначимо, що він кращий з багатьох причин як для самого пацієнта, так і для представників лікувальної установи, у якому хворому надавалась медична допомога. Визначальною ознакою досудового рівня розгляду спору щодо захисту прав пацієнтів є добровільний характер вирішення конфлікту, а саме - добровільне визнання винною стороною допущених нею порушень і відшкодування заподіяної пацієнтові шкоди. Перевага саме такого способу вирішення спірних ситуацій у медицині пояснюється такими причинами:

— не вимагає наявності особливих умов, спеціальних пізнань й інших другорядних обставин;

— сприяє швидкому досягненню результату;

— немає необхідності складання позовної заяви з викладом обставин конфлікту й своїх вимог;

— немає необхідності самостійно або через представника відстоювати свої інтереси в суді.

Це загальні характеристики, властиві практично всім досудо- вим формам розв'язання конфліктних ситуацій між пацієнтом і лікувальною установою. У той же час для того, щоб з'ясувати позитивні й негативні риси, важливо з'ясувати, які ж конкретні способи є в пацієнта для захисту своїх прав. З позицій сучасного рівня розвитку медичного права основними варіантами досудового рівня захисту прав пацієнтів є:

1. Звернення до керівника лікувальної установи (усне й письмове).

2. Звернення до органу управління охорони здоров'я.

3. Допомога незалежних громадських організацій і професійних асоціацій.

4. Звернення до ліцензійно-акредитаційної комісії.

5. Скарга в органи прокуратури.

Найчастіше використовується такий досудовий спосіб розв'язання конфліктних ситуацій при наданні медичної допомоги як звертання до керівника лікувальної установи, де пацієнтові була надана медична допомога. З огляду на особливості функціонування установ системи охорони здоров'я цього буває цілком достатньо для відновлення справедливості. За рахунок адміністративних методів впливу на персонал установи, не бажаючи "виносити сміття з хати", керівники лікувальних установ найчастіше намагаються залагодити конфлікт на місці. Найпоширеніший спосіб реалізації такого варіанта - повторне надання медичної допомоги тим самим або іншим фахівцем.

Звернення до органу управління охорони здоров'я - досить ефективний варіант досудового рівня захисту прав пацієнтів. Незважаючи на тенденції роздержавлення медичної діяльності, вертикаль управління в сфері охорони здоров'я в загальному збережена. Структура органів державної й муніципальної систем охорони здоров'я передбачає підпорядкування лікувально- профілактичних установ органу управління охорони здоров'я (міста, області). У зв'язку з цим не можна не сказати про можливість звернення із метою захисту прав пацієнта до подібних структур. Своєрідна модель "медичної вертикалі влади" була досить ефективна в радянський час і не втратила свого значення і сьогодні. З позицій методології медичного права важливим фактором є письмовий характер звернення пацієнта в орган управління охорони здоров'я. Він більш ефективний і свідчить про офіційне звернення громадянина до певної посадової особи. В іншому випадку усні звернення пацієнтів нерідко залишаються без належної уваги й забирають у пацієнтів багато часу й сил. Так само й з позицій керівника органа управління охорони здоров'я - доцільніше розбирати питання, що не "на слуху", а містить конкретні факти, викладені в зверненні (скарзі, заяві тощо). Як приклад конкретних механізмів захисту прав пацієнтів у діяльності органів управління охорони здоров'я можна привести прийняття і розгляд скарг, консультування й правопросвітництво пацієнтів, виступ керівників системи охорони здоров'я в ЗМІ й ін.1 Але важливо звернути увагу саме на об'єктивність, дієвість такого способу захисту. Враховуючи те, що членами комісії, яка проводить розслідування, є медики, у тому числі до складу можуть входити і співробітники (головний лікар, начмед, завідувач профілюючої кафедри та інші), то питання про об'єктивність вирішення справи породжує певні і, на жаль, обґрунтовані сумніви. Звичайно, роль комісії дуже складна, оскільки, з одного боку, медики виявлятимуть професійну солідарність, захищатимуть "честь мундира", а з іншого - повинні бути "справедливими суддями" у власній справі, оцінюючи професійні здібності та морально-етичні якості колег. Тому, гадаємо, було б доречно та своєчасно створити неупереджений і незалежний орган для вирішення конфліктів, що виникають при наданні медичної допомоги між суб'єктами медичних правовідносин.

На нашу думку, таким органом міг би бути етико-правовий комітет (етико-правоварада). При МОЗ України діяв би Етико- правовий комітет (Етико-правова рада), а при обласних управліннях охорони здоров'я створювались і функціонували місцеві етико- правові комітети (етико-правові ради). Незалежність, неупередженість, об'єктивність діяльності комітету (ради) гарантувалась би висококваліфікованими професіоналами, як науковцями, так і практиками сфери охорони здоров'я, юриспруденції, соціологами, психологами, представниками духовенства тощо. Такі органи мають діяти на підставі Положення про них, що могло б називатись Положення про Етико-правовий комітет (раду) при МОЗ України та його органи на місцях, яке б затверджувалось Постановою Кабінету Міністрів України (розробляти Положення повинно МОЗ України, але для більшої прозорості, об'єктивності, ефективності та незалежності діяльності комітетів воно повинно затверджуватись вищим органом виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України).

Комісії чи комітети, які мають певні схожі риси із запропонованим, створені і за кордоном, зокрема у Російській Федерації, у Франції. Вважаємо, що зважаючи на необхідність таких комітетів, питання про їх створення - це проблема найближчого майбутнього, що повинна, звичайно, вирішитись на їх користь, з належною правовою базою, для ефективної та результативної діяльності.

Незалежні гормадські організації й професійні медичні асоціації здатні забезпечити реалізацію права пацієнта на захист. Досягається це за рахунок того, що ці структури не входять до складу державної або муніципальної систем охорони здоров'я, внаслідок чого вони незалежні у своїх діях від медичних організацій. Законодавчою базою діяльності громадських організацій щодо захисту прав пацієнтів є положення ст. 20 Закону України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992p., де зазначено, що вони мають право представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) у державних та громадських органах. Крім того, відповідно ст. 25 Закону України "Про захист прав споживачів" об'єднання споживачів має право представляти і захищати інтереси споживачів в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, надавати юридичну і консультаційну допомогу споживачам, захищати у суді права споживачів, які не є членами громадських організацій споживачів (об'єднань споживачів), інформувати громадськість про права споживачів тощо.

Відповідно до ст. 6 Основ законодавства України про охорону здоров'я громадяни мають право об'єднуватись у громадські організації з метою сприяння охороні здоров'я, брати участь в обговоренні проектів законодавчих актів і внесенні пропозицій щодо формування державної політики в галузі охорони здоров'я. Стаття 24 Основ передбачає участь громадськості в охороні здоров'я. Зокрема, закріплено обов'язок органів та закладів охорони здоров'я сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охорони здоров'я і проведенні громадської експертизи з цих питань.

При органах та закладах охорони здоров'я встановлено можливість створювати громадські консультативні або наглядові ради, які сприятимуть їх діяльності та забезпечуватимуть інформованість населення і громадський контроль у галузі охорони здоров'я. Окрім цього, зазначено, що для визначення змісту та шляхів виконання державних цільових та місцевих програм охорони здоров'я, здійснення відповідних конкретних заходів, вирішення кадрових, наукових та інших проблем організації державної діяльності в цій галузі можуть брати участь фахові громадські організації працівників охорони здоров'я та інші об'єднання громадян, в тому числі міжнародні. Серед професійних прав медичних працівників у ст. 77 Основ закріплено право на створення наукових медичних товариств, професійних спілок та інших громадських організацій.

Виходячи із представлених напрямів діяльності, такого виду асоціації можуть впливати на стан справ у сфері захисту прав пацієнтів. Потрібно знати про можливості виключення лікувальної установи або лікаря із членів професійної асоціації. У правозахисних організаціях, до того ж, пацієнт має право одержати кваліфіковану консультацію юриста з медичних питань щодо методів досягнення позитивного результату щодо захисту своїх порушених прав. На сьогодні в Україні діють суспільні об'єднання, одним з істотних напрямів діяльності яких є захист прав пацієнтів. Як приклад можна навести Всеукраїнську раду по захисту прав і безпеки пацієнтів, Українську медико-правову асоціацію, Спілку громадських організацій Всеукраїнська асоціація захисту прав пацієнтів "Здоров'я нації", ЛОБФ "Медицина і право" тощо.

Ліцензійно-акредитаційні комісії (ЛАК) як один з досудових засобів захисту права людини, незадоволеної якістю наданого їй лікування, важливі у зв'язку з тим, що лікувальні установи для здійснення тієї або іншої медичної діяльності повинні бути акредитовані й мати ліцензії на обраний вид діяльності. Так, відповідно до Порядку державної акредитації закладу охорони здоров'я, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997р., акредитація - це офіційне визнання статусу закладу охорони здоров'я, наявності в ньому умов для надання певного рівня медико-санітарної допомоги, підтвердження його відповідності встановленим критеріям та гарантіям високої якості професійної діяльності. Акредитації підлягають всі медичні заклади незалежно від форм власності. Відповідно до ст. 2 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 р. визначено, що ліцензуванню підлягають всі суб'єкти господарювання, які мають намір здійснювати медичну практику. Здійснення медичної практики без отримання ліцензії забороняється; особи, які здійснюють медичну практику без ліцензії, притягуються до адміністративної, кримінальної відповідальності. За результатами розгляду заяви про видачу ліцензії Ліцензійна комісія МОЗ України приймає одне з трьох рішень, а саме:

1. Видачу ліцензії на здійснення медичної практики.
2. Залишення заяви без розгляду, якщо:

— заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень;

— документи оформлені з порушенням встановлених вимог.

3. Про відмову у видачі ліцензії на здійснення медичної практики, якщо є:

— недостовірність даних у документах, поданих заявником, для отримання ліцензії;

— невідповідність заявника згідно з поданими документами ліцензійним умовам провадження господарської діяльності з медичної практики.

У разі порушення ліцензійних умов ліцензія суб'єкта господарювання може бути анульована, зокрема за таких підстав:

— акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов;

— неможливість ліцензіата забезпечити виконання ліцензійних умов, встановлених для певного виду господарської діяльності та інші.

Відповідно до ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я Кабінет Міністрів України та уповноважені ним органи, а також в межах своїх повноважень огани місцевого самоврядування мають право припинити діяльність будь-якого закладу охорони здоров'я у разі порушення ним законодавства про охорону здоров'я, невиконання державних вимог щодо якості медичної допомоги та іншої діяльності в галузі охорони здоров'я або вчинення дій, що суперечать його статуту.

У разі, якщо буде доведено факт порушення у лікувально- діагностичному процесі, незважаючи на незначну вітчизняну практику, ймовірність позбавлення ЛПУ ліцензії досить висока, що, відповідно, означає необхідність задоволення вимог пацієнта. Такий спосіб розв'язання юридичного конфлікту, в основі якого лежать питання забезпечення прав пацієнтів, досить реалістичний, оскільки лікувальний заклад, що втратив ліцензію, не лише не має можливості працювати по визначеним медичним напрямам, але й отримує багато інших, пов'язаних з ліцензуванням й акредитацією, проблем.

Система органів прокуратури

Роль прокуратури у захисті прав пацієнтів можна визначити внаслідок аналізу Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 р. У ст. 6 серед принципів визначено захист у межах своєї компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак. Окрім цього, прокуратура зобов'язана вживати заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. Ключовою є стаття, що безпосередньо пов'язана із розглядом звернень громадян. У ст. 12 ("Розгляд заяв і скарг") закріплено, що прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами. Прокурор проводить особистий прийом громадян, а прийняте прокурором рішення може бути оскаржено вищестоящому прокурору або до суду. Після прийняття рішення по скарзі Генеральним прокурором України провадження по таких скаргах в органах прокуратури припиняється. Згідно ст. 19 аналізованого Закону органи прокуратури здійснюють нагляд за додержанням законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі й гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав.

Таким чином, слід зазначити можливість застосування декількох способів захисту прав пацієнта на досудовому рівні. Який з них застосовується найчастіше - це питання дискусійне, однак, як бачимо, починати необхідно зі звертання до представників тієї установи, у якій пацієнт одержував медичну допомогу. Незважаючи на ряд позитивних сторін, досудовий рівень захисту прав пацієнтів не позбавлений певних недоліків. До основних із них належать:

1. Переважання відомчих інтересів у сфері медичної діяльності.
2. Відсутність практики й досвіду роботи в медико-правовому відношенні значної кількості громадських правозахисних об'єднань і професійних асоціацій.
3. Нерозвиненість системи незалежної експертизи якості медичногої допомоги.
4. Менталітет більшості пацієнтів, що виявляється в небажанні користуватися іншими (а не тільки звертанням до керівника ЛПУ) способами досудового захисту своїх прав.
5. Низький рівень правової культури й правосвідомості в частини керівників ЛПУ й органів управління охорони здоров'я.

У випадку неефективності досудового способу захисту прав пацієнтів передбачена можливість використання варіанта судового способу. Як було зазначено раніше, вказані рівні не обов'язково йдуть один за одним. Пацієнт вправі почати шукати захисту своїх прав шляхом звернення до судових органів.