Основи держави і права України - Ортинський В.Л. - 9.2. Суб'єкти адміністративного права

Під суб'єктами права, зазвичай, розуміють учасників суспільних відносин, яких юридична норма наділяє правами й обов'язками. Відповідно суб'єктами адміністративного права є учасники відносин, котрих адміністративно-правові норми наділили правами й обов'язками, здатністю вступати в адміністративно-правові відносини.

Усі суб'єкти адміністративного права, залежно від того, чию волю та чиї інтереси вони виражають, від чийого імені виступають, поділяють на індивідуальні та колективні. До індивідуальних належать: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, посадові особи, державні службовці. Більш детальна класифікація дає підстави окремо сказати про суб'єкти спеціальних адміністративно-правових статусів (членів адміністративних колективів, суб'єктів адміністративної опіки, жителів територій з особливими режимами, суб'єктів дозвільної системи).

До колективних суб'єктів належать; організації (підприємства, органи державної влади, установи), трудові колективи, структурні підрозділи організацій, складні організації (залізниця).

Колективні суб'єкти — це організовані, обособлені самоврядні групи, наділені правами вступати у відносини з іншими суб'єктами як єдине ціле. Адміністративна правоздатність і дієздатність цих суб'єктів настає з моменту реєстрації і припиняється з їх ліквідацією.

Важливе місце серед індивідуальних суб'єктів адміністративного права належить громадянам, їх адміністративно-правовому статусу. Адміністративно-правовий статус громадян є складовою частиною їх загального правового статусу і містить такі елементи:

— адміністративну правоздатність і дієздатність (правосуб'єктність);

— права та обов'язки у сфері державного управління;

— адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян.

Адміністративна правоздатність — це здатність індивіда бути носієм суб'єктивних прав і обов'язків у сфері державного управління. Вона виникає з моменту народження і припиняється зі смертю особи.

Адміністративна дієздатність — це визнана державою здатність своїми власними діями реалізувати права та набувати нових особистих прав, виконувати обов'язки у сфері державного управління. У повному обсязі вона настає з вісімнадцяти років, а в окремих випадках — з шістнадцяти.

Конкретний обсяг прав і обов'язків залежить від низки чинників; віку, освіти, стану здоров'я, статі. Деякі з них можуть служити причиною повного або часткового обмеження адміністративної правової дієздатності: душевна хвороба, інвалідність, позбавлення права на управління транспортними засобами. Особи, які мають судимість або не мають спеціальної освіти, втрачають можливість посідати певні посади у державному апараті.

Центральним елементом адміністративно-правового статусу громадянина (індивідуального суб'єкта) е його права та обов'язки.

Оскільки адміністративно-правовий статус тісно пов'язаний з конституційним, е похідним від нього, можна виділити загальні права, які належать до конституційних: право на участь в управлінні державними справами; на рівний доступ до державної служби; на оскарження в судовому порядку актів (дій) державних органів (посадових осіб).

Усі ці права не можуть бути реалізованими без участі органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування (органів публічної влади). Інші права у сфері державного управління розвивають (забезпечують) конституційні права. Так, конституційне право на охорону здоров'я конкретизується в таких правах, що є частиною адміністративно-правового статусу громадян: право на медико-санітарну та медико-соціальну допомогу, забезпечення ліками, надання ортопедичної й протезної допомоги, отримання інформації про стан здоров'я.

Права громадян у сфері державного управління на:

— придбання зброї;

— реєстрацію шлюбу, підприємницької діяльності;

— звернення до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування;

— управління транспортними засобами;

— реєстрацію засобів масової інформації;

— висловлення переконань і поширення інформації тощо.

Разом із правами, на громадян покладається і низка обов'язків. Основним (загальним) обов'язком громадян є обов'язок дотримуватися Конституції України та законів держави. Інші обов'язки є похідними і стосуються різних сфер життєдіяльності людей. Адміністративно-правові норми встановлюють різні правила поведінки й обов'язки громадян їх дотримуватися, наприклад: правила дорожнього руху і користування громадським транспортом; проходження у встановлених випадках обов'язкового медичного огляду і лікування; реєстрування транспортного засобу й отримання дозволу на зайняття певними видами діяльності.

Потрібно розрізняти загальний і спеціальний адміністративно-правові статуси громадян. Першим володіють усі громадяни незалежно від віку, статі, стану здоров'я, місця проживання тощо. Однак кожна людина у своєму житті може опинятися в різних ситуаціях, певних становищах, що зумовлює наявність спеціальних прав і обов'язків. Особа може виступати суб'єктом так званих спеціальних адміністративно — правових статусів. У теорії адміністративного права розрізняють такі спеціальні адміністративно-правові статуси:

— членів адміністративних колективів — це особовий склад організацій, у яких відносини її членів з адміністрацією регулюються адміністративним правом (органи внутрішніх справ, військові частини, воєнізовані пожежні частини, студентські колективи). У зв'язку з цим виділяють статуси: учнів (студентів, аспірантів, учнів коледжів), мілітаризованих службовців, осіб, свобода яких обмежена в адміністративному порядку (неповнолітні, які за правопорушення перебувають у спеціальних навчальних закладах; громадяни, які перебувають у центрах тимчасового розташування вимушених переселенців);

— суб'єктів адміністративної опіки: сироти, самотні матері, хворі, інваліди, члени багатодітних сімей; безробітні, чорнобильці, учасники бойових дій в Афганістані, біженці, ті, які постраждали внаслідок пожеж, повеней, землетрусів, стихійних лих;

— суб'єктів територій з особливими режимами: а) особи, що проживають у прикордонній території; б) мешканці гірських територій; в) місцевостей, де оголошено надзвичайний стан;

— суб'єктів дозвільної системи — особи, що мають зареєстровану зброю, займаються певними видами діяльності, на що потрібен спеціальний дозвіл органів внутрішніх справ тощо.

Ще одним елементом адміністративно-правового статусу є адміністративно-правові гарантії прав і свобод громадян. До них належать організаційні гарантії (існування і діяльність органів, які здійснюють охорону і захист прав та свобод громадян); право на скаргу (адміністративну і судову). Його закріплено Законом "Про звернення громадян", а також Кодексом адміністративного судочинства.

Суб'єктами адміністративного права є також іноземні громадяни та особи без громадянства. їх адміністративно-правовий статус визначається ст. 26 Конституції України та Законом України "Про правовий статус іноземців" від 5 березня 1994 р. У цілому, обсяг їх адміністративно-правового статусу дещо вужчий, аніж у громадян України. Так, вони не можуть бути державними службовцями, займати посади в державному апараті; не несуть військового обов'язку; не можуть створювати політичні партії. На них покладено додаткові обов'язки, не властиві для громадян України. Вони зобов'язані зареєструвати свій паспорт, отримати дозвіл для проживання, повідомляти органи внутрішніх справ про переміщення по території держави тощо. Несуть адміністративну відповідальність на рівні з громадянами України.

Основний акцент в оновленні змісту адміністративно-правового статусу громадян необхідно робити на реальний дієвий механізм забезпечення реалізації цих прав, які вже сьогодні закріплені в Конституції та численних законах. Цим механізмом повинні стати норми адміністративно-процесуального законодавства, які врегульовують порядок здійснення різноманітних адміністративних процедур та процесуальних дій.

Серед колективних суб'єктів адміністративного права важливе місце посідають органи виконавчої влади, які утворюють самостійну складну систему. Об'єднуючими чинниками цієї системи є зміст діяльності, методи та організаційні обов'язки її структурних одиниць. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України (вищий орган виконавчої влади), Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, державні комітети (центральні органи виконавчої влади), обласні та районні державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади (місцеві органи). До цієї системи в певному значенні можна віднести виконавчі органи місцевого самоврядування, коли йдеться про виконання ними делегованих повноважень.

Президент України як суб'єкт адміністративного права. Формально Президент України не входить до системи виконавчої влади, однак наділений широкими повноваженнями у сфері виконавчої діяльності. Його взаємовідносини з цією гілкою влади визначаються ст. 106,112, 113, 114,115,116, 118 Конституції України. Правовий статус Президента України визначається також Законом України "Про Президента України" 1991 р.

Відповідно до ст. 106 Конституції України, Президент є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, дотримання Конституції, прав і свобод людини. Президент вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України подання про призначення Верховною Радою Прем'єр-міністра України, також вносить до Верховної Ради подання про призначення Міністра оборони, Міністра закордонних справ та Голови Служби безпеки. Президент має повноваження зупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності їх Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності, скасовувати акти Ради міністрів АРК.

Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, очолює Раду національної безпеки і оборони, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України і має право вето (непід писання закону і повернення його на повторний розгляд Верховної Ради). Реалізуючи свої повноваження, Президент України видає укази і розпорядження. При Президенті України створюється допоміжний орган — Секретаріат Президента.

Кабінет Міністрів (уряд) України. Відповідно до Конституції, Кабінет Міністрів є вищим органом у системі виконавчої влади, який очолює всю її систему. До складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри і міністри. Правовий статус уряду визначається Конституцією України. Згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Діяльність Кабінету Міністрів забезпечує Секретаріат — постійно діючий орган, основним завданням якого є організаційне, експертно-аналітичне, інформаційне, матеріально-технічне і правове забезпечення діяльності уряду. Очолює Секретаріат міністр Кабінету Міністрів. У своїй діяльності він взаємодіє зі Секретаріатом Президента, Секретаріатом Верховної Ради, іншими державними органами.

Для більш ефективної організації роботи Кабінету Міністрів, координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики створено п'ять урядових комітетів: Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності; Урядовий комітет з питань промислової політики, паливно-енергетичного комплексу, екології та надзвичайних ситуацій; Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції; Урядовий комітет соціального, науково-технічного та гуманітарного розвитку; Урядовий комітет з реформування аграрного сектору.

У межах своїх повноважень Кабінет Міністрів видає постанови і розпорядження.

Центральні органи виконавчої влади. До них належать міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Вони безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Міністерство посідає провідне місце серед центральних органів виконавчої влади. Керівники міністерств — міністри — входять до складу Кабінету Міністрів. Вони беруть участь у формуванні державної політики, а також в її реалізації в усіх сферах суспільного життя. Правовий статус міністерства визначається Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади 1996 р. та положеннями про окремі міністерства.

На міністра як політичного діяча покладається політичне керівництво в певному секторі державного управління. Забезпечення діяльності міністерства покладається на заступника міністра.

У міністерствах утворюються колегії у складі міністре, заступників міністра, інших керівників міністерства. Це дорадчий орган, який обговорює найважливіші питання, що належать до компетенції міністерства. Рішення колегії провадяться в життя наказами міністра.

Державний комітет — центральний орган виконавчої влади, який здійснює координаційно-функціональну управлінську діяльність міжгалузевого характеру. Діяльність державного комітету спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на головні управління, відділи, департаменти, сектори. У складі цього апарату утворюється колегія як дорадчо-консультативний орган, до якого входять голова, заступники, керівники структурних підрозділів.

Компетенція державного комітету дещо вужча, аніж компетенція міністерства і, зазвичай, відображена в його назві (наприклад, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики).

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Створюються для реалізації визначених Конституцією та законодавством особливих завдань та повноважень, виконання інших управлінських функцій спеціального характеру. Щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності, вирішення кадрових питань. До цих органів належать: Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Головне управління державної служби, Служба безпеки України, Фонд державного майна тощо.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Згідно зі ст. 134 Конституції України, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України. У межах повноважень, визначених Конституцією України, вона розв'язує питання, віднесені до її відання.

Для сприяння у виконанні повноважень, покладених на Президента України, в АРК створено Представництво Президента України (Закон України 2000 р.). Органом виконавчої влади є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка формується Верховною Радою АРК. Кандидатура на посаду Голови Ради міністрів погоджується з Президентом України за поданням Голови Верховної Ради АРК. Рада Міністрів АРК підпорядковується Кабінету Міністрів України, міністерства АРК — відповідним міністерствам України. Особливістю цього підпорядкування є те, що АРК має свої повноваження, визначені Конституцією України, а також власною Конституцією, яку, відповідно до ст. 135, приймає Верховна Рада АРК, а затверджує Верховна Рада України.

В АРК є також міністерства, республіканські комітети, головні управління, а на місцях — районні державні адміністрації.

Місцеві органи виконавчої влади. До місцевих органів виконавчої влади належать місцеві державні адміністрації на рівні областей, районів областей, районів Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя. Вони розміщені в областях і районних центрах, у містах Києві та Севастополі, їх діяльність регламентується Законом України "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.) та Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999 р.). Місцеві державні адміністрації покликані забезпечувати комплексний розвиток території і захищати права та законні інтереси громадян.

Очолює державну адміністрацію голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. Адміністрації відповідальні перед Президентом і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним радам.

До відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення таких основних питань:

— забезпечення в межах своєї компетенції законності, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян;

— соціально-економічного розвитку відповідних територій;

— виконання відповідних бюджетів.