Правознавство - Олійник А.Ю. - § 2. Державна служба: поняття, правовий статус державних службовців

Організація і діяльність державних органів здійснюється державними службовцями, а це передбачає необхідність з'ясування питань про розуміння державної служби. В Україні склалася і зміцнюється єдина державна служба. її єдність характеризується єдиними організаційними, правовими, кадровими та інформаційними засадами. Отже, державну службу необхідно розглядати як систему організаційно-правових, кадрових та інформаційних суспільних зв'язків і відносин, а не як суму службовців і державних установ. В основі такої системи лежить потреба визначити загальні засади, мету та функції державної служби, а також правове положення державного службовця. Загальні положення діяльності і статус державного службовця передбачені Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р.

Державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті для практичного виконання завдань і функцій держави, заробітну плату вони одержують за рахунок державних коштів.

Ці особи е державними службовцями, мають відповідні службові повноваження і займають певні посади.

Посада - це визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами, відповідно до цього Закону вважаються керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

До основних принципів державної служби закон відносить служіння: а) народу України; б) демократизму і законності; в) гуманізму та соціальній справедливості; г) пріоритету прав людини і громадянина; а також професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; д) персональну відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни; е) дотримання прав і законних інтересів органів місцевого й регіонального самоврядування; є) дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. Мета державної служби включає два основні напрямки:

1) формування суспільно-політичних і державно-правових умов її зв'язку з життям народу на тлі її соціальної природи;

2) створення об'єктивної системи виявлення та добору людей для служби в державному апараті.

Функції державної служби — це напрямки її діяльності, що відображають Я роль і призначення в суспільстві. До них відносять: а) забезпечення ефективного функціонування всіх гілок державної влади; б) забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів та обов'язків людини і громадянина.

Призначення державної служби полягає в тому, що через неї повинна реалізуватися демократична сутність держави, підтримуватися вільна життєдіяльність суспільства та забезпечуватися лідерство державного апарату в суспільному розвитку. Іншими словами, вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави. Державна служба повинна стати повсякденним каналом зв'язку держави з народом.

Основні завдання державної служби:

а) охорона інтересів суспільства, прав і свобод людини і громадянина;

б) досягнення і зміцнення цілісності держави;

в) забезпечення ефективної діяльності державних органів; г) демократизація шляхів формування та діяльності державного апарату та ін.

Втілення цих завдань здійснюється через державних службовців. Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту та професійну підготовку та пройшли в установленому порядку конкурсний добір чи за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державний службовець повинен: а) сумлінно виконувати свої службові обов'язки; б) шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; в) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів Вищого господарського суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону "Про державну службу", якщо інше не передбачено законами України.

Основними обов'язками державних службовців є:

1) додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

2) забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

3) недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

4) безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

5) збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню;

6) постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

7) сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива та творчість у роботі.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, що суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.

Державні службовці мають право:

1) користуватися правами та свободами, що гарантуються громадянам України Конституцією й законами України;

2) брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень;

3) одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;

4) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

5) вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;

6) на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;

7) безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, у необхідних випадках давати особисті пояснення;

8) на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;

9) вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;

10) на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці;

11) на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;

12) захищати свої законні права та інтереси у вищих державних органах та в судовому порядку.

Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

а) визнані у встановленому порядку недієздатними;

б) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

в) у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками;

г) в інших випадках, встановлених законами України. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця

третьої - сьомої категорій, передбачених законом, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, у тому числі й за кордоном, відносно себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, передбачених законом, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.

До службовців крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися ще такі заходи дисциплінарного впливу, як:

- попередження про неповну службову відповідність;

- затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу чи в призначенні на вищу посаду.

Головне управління державної служби України (Головдержслужба) є центральним органом державної виконавчої влади зі спеціальним статусом. Вона забезпечує проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціональне управління державною службою. У своїй діяльності Головдержслужба керується статтями Конституції України та законами України, постановами Верховної Ради України, указами й розпорядженнями Президента України, декретами, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також своїм Положенням. У межах своїх повноважень Головдержслужба організовує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх виконанням. Вона а) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції; б) розробляє пропозиції відносно його вдосконалення та вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.

Основні завдання Головдержслужби:

— участь разом з іншими державними органами у формуванні та проведенні державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

— забезпечення функціонального управління державною службою;

— прогнозування і планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;

— розроблення заходів щодо підвищення ефективності державної служби, координація і контроль за їхнім виконанням;

— здійснення методичного керівництва проведенням конкурсного відбору, атестації державних службовців та заходів, спрямованих на запобігання проявам корупції серед державних службовців;

— організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців;

— координація роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади з керівниками державних підприємств, установ, організацій, пов'язаної з їхньою підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації;

— організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень із питань державної служби;

— участь у проведенні адміністративної реформи;

— проведення функціонального обстеження центральних і місцевих органів виконавчої влади, здійснення на його основі аналізу системи державного управління та підготовка пропозицій щодо підвищення її ефективності;

- участь у здійсненні іншими державними органами контролю за додержанням законодавства про державну службу, визначених законодавством умов реалізації громадянами конституційного права на таку службу;

- забезпечення дотримання єдиних вимог професійної відповідності кандидатів на заняття посад державних службовців;

- розроблення типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців.

Головдержслужба відповідно до покладених на неї завдань:

1) розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів із питань державної служби;

2) провадить аналіз фактичного складу державних службовців і готує пропозиції державним органам щодо підвищення ефективності їхньої роботи;

3) веде комп'ютерний облік даних про державних службовців першої-третьої категорій;

3-1) формує та веде Перелік державних органів, установ та організацій, посади керівних працівників та спеціалістів яких віднесені до категорій посад державних службовців, та реєстр посад державних службовців;

4) здійснює заходи з удосконалення конкурсного відбору на державну службу, проведення атестації державних службовців із забезпеченням об'єктивної оцінки їх діяльності;

5) готує та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені в статті 25 Закону України "Про державну службу", а також нових посад державних службовців до відповідних категорій;

6) вносить у встановленому порядку пропозиції Президентові України та Кабінету Міністрів України щодо присвоєння рангів державним службовцям, які займають посади, віднесені до першої та другої категорій, готує проекти відповідних актів із цих питань;

6-1) аналізує віковий склад державних службовців, яких призначає на посади та звільняє з посад Президент України або Кабінет Міністрів України; не пізніше ніж за три місяці до досягнення ними граничного віку перебування на державній службі або закінчення терміну попереднього його продовження інформує про це відповідно Президента України або Кабінет Міністрів України;

6-2) за зверненням Глави Секретаріату Президента України або Міністра Кабінету Міністрів України проводить за участю Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України обов'язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснює Президент України або Кабінет Міністрів України;

7) надає висновки щодо призначення на посади та звільнення з посад перших заступників і заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які відповідають за роботу апарату та кадрових служб, попередньо розглядає питання про призначення на посади та звільнення з посад керівників кадрових служб цих органів, а також керівників апарату та керівників кадрових служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, директорів територіальних центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій;

8) здійснює методичне керівництво роботою з кадровим резервом, аналізує пропозиції центральних і місцевих органів виконавчої влади стосовно формування кадрового резерву на посади державних службовців, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, а також Кабінетом Міністрів України, і узагальнені матеріали щороку подає на розгляд Кабінету Міністрів України, аналізує якісний склад кадрового резерву та здійснює моніторинг його використання;

9) здійснює заходи, спрямовані на запобігання проявам корупції серед державних службовців, узагальнює звітність центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань додержання вимог Закону України "Про боротьбу з корупцією";

10) перевіряє в державних органах та органах місцевого самоврядування додержання вимог Законів України "Про державну службу", "Про боротьбу з корупцією" та інших актів законодавства з питань державної служби;

11) у встановленому порядку проводить службові розслідування з питань додержання державними службовцями законодавства про державну службу, про боротьбу з корупцією, а також фактів порушення етики поведінки державних службовців;

11.1) готує за результатами функціонального обстеження органів виконавчої влади та вносить Кабінету Міністрів України пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності цих органів;

11.2) здійснює консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування;

11.3) здійснює аналіз потреб державних органів, органів місцевого самоврядування в підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації їхніх працівників та осіб, які перебувають у кадровому резерві;

11.4) бере участь у впровадженні стратегічного планування в практику роботи органів державної влади, підготовці пропозицій щодо стандартів і процедур планування;

11.5) бере участь у розробленні переліків і критеріїв якості управлінських послуг, аналізує ефективність їх надання;

12) вносить в установленому порядку пропозиції про скасування рішень із питань державної служби, прийнятих всупереч законодавству, а також пропозиції про усунення виявлених недоліків та притягнення до відповідальності винних посадових осіб;

13) бере участь у вирішенні питань щодо надання державним службовцям, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов, безвідсоткового кредиту для житлового будівництва або придбання квартир чи індивідуальних житлових будинків;

14) разом із Міністерством праці та соціальної політики України здійснює заходи зі стимулювання праці державних службовців, розробляє та вносить Кабінету Міністрів України пропозиції щодо організації та вдосконалення системи матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування;

15) здійснює відповідно до законодавства України функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери управління Головдержслужби України;

16) організовує та координує розроблення науково-методичного забезпечення навчального процесу, здійснює контроль за якістю навчання;

17) формує державне замовлення на підготовку магістрів у галузі освіти "Державне управління", укладає державні контракти: з відповідними вищими навчальними закладами і контролює їх виконання;

18) контролює формування та виконання державними органами державних замовлень на підвищення кваліфікації державних службовців;

19) визначає разом з іншими державними органами вимоги до закладів освіти для навчання державних службовців і керівників державних підприємств, установ, організацій, здійснює конкурсний відбір цих закладів, бере участь у їх ліцензуванні та акредитації, а також у сертифікації та погодженні освітньо-професійних програм підготовки і професійних програм підвищення кваліфікації в межах своєї компетенції;

20) здійснює в межах своєї компетенції разом з іншими органами виконавчої влади загальний контроль та організаційно-методичне керівництво, а також надає науково-методичну і консультаційно-інформаційну допомогу територіальним центрам перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій та галузевим інститутам післядипломної освіти;

21) визначає разом з іншими державними органами пріоритетні и&прями підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування і керівників державних підприємств, установ і організацій, сприяє направленню на навчання за кордон державних" службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (в тому числі тих, хто направляється за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги), аналізує та веде облік даних із цих питань;

22) дає роз'яснення з питань, що належать до її компетенції;

23) організовує конференції, семінари і наради з питань державної служби;

24) видає журнал "Вісник державної служби України", збірники з довідковими, науковими та науково-методичними матеріалами і працями з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

25) вносить у встановленому порядку пропозиції щодо вдосконалення форм державної статистичної звітності з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

26) провадить діяльність, пов'язану з вивченням досвіду роботи державної служби в інших країнах, укладає в установленному порядку угоди (договори) про співробітництво з іноземними партнерами, забезпечує виконання відповідних проектів та програм за рахунок міжнародної технічної допомоги;

27) виконує функції робочого органу Координаційної ради з питань державної служби при Президентові України, забезпечує роботу консультативно-дорадчих органів, утворених при Головдержслужбі України;

28) установлює відомчі заохочувальні відзнаки та вирішує питання про нагородження ними державних службовців;

29) здійснює інші функції, що випливають із покладених на неї завдань.

Під час виконання покладених на Головдержслужбу функцій вона взаємодіє з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади України, органами Автономної Республіки Крим, місцевими радами та їхніми органами, а також із відповідними органами інших країн.

Головдержслужба має право:

- здійснювати контроль за виконанням Закону України "Про державну службу ", інших актів законодавства з питань державної служби, вносити в установленому порядку пропозиції відносно скасування прийнятих центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, місцевими радами та їхніми органами рішень із питань державної служби, якщо вони суперечать чинному законодавству;

- одержувати в разі потреби безплатно передбачені державною статистичною звітністю дані й інші необхідні матеріали від центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, місце* вих рад та їх органів;

- здійснювати свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

- створювати (за погодженням із відповідними керівниками) групи з учених, працівників центральних і місцевих органів для підготовки нормативних та інших матеріалів із питань державної служби*

Головдержслужба в межах своїх повноважень видає на основі й на виконання чинного законодавства накази, організовує та контролює їх виконання. У разі потреби видає разом з іншими органами державної виконавчої влади, місцевими радами та їхніми органами спільні рішення. її рішення з питань державної служби, видані в межах її повноважень, є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, місцевими радами та їхніми органами.

Головдержслужбу очолює начальник. Начальник призначається на посаду та звільняється з посади в порядку, передбаченому чинним законодавством. Він розподіляє обов'язки між своїми заступниками; несе персональну відповідальність за виконання покладених на Головдержслужбу завдань і здійснення нею функцій, встановлює ступінь відповідальності своїх заступників і керівників підрозділів Головного управління.

Начальник Головдержслужби України має перших заступників, у тому числі першого заступника у зв'язках з Верховною Радою України, та заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади відповідно до законодавства. Розподіл обов'язків між заступниками здійснює Начальник.

Він: 1) здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності; 2) несе персональну відповідальність перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України за стан справ у цих сферах; 3) визначає ступінь відповідальності своїх заступників і керівників структурних підрозділів;4) погоджує продовження строку перебування на державній службі осіб, які досягли встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; 5) призначає на посади та звільняє з посад працівників центрального апарату Головдержслужби України, в тому числі за погодженням із Кабінетом Міністрів України - керівників структурних підрозділів центрального апарату Головдержслужби України; 6) призначає на посади та звільняє з посад начальників та заступників начальників територіальних органів Головного управління державної служби України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, керівників підприємств, установ і організацій, які належать до сфери управління Головдержслужби України.

Для погодженого вирішення питань, що входять у компетенцію Головдержслужби, обговорення найважливіших напрямів її поточної та перспективної діяльності в Головному управлінні державної служби України офіційно затверджується колегія у складі начальника (голова колегії), заступників начальника за посадою, а також інших керівних працівників Головного управління. У разі потреби до складу колегії Головдержслужби України можуть входити в установленому порядку інші особи. Членів колегії затверджує та увільняє від виконання обов'язків Кабінет Міністрів України за поданням Начальника Головдержслужби України. Рішення колегії запроваджуються в життя, як правило, наказами Головного управління.

Начальник Головдержжлужби, його перші заступники і заступники, а також інші відповідальні працівники за дорученням керівництва Головдержслужби, мають право брати участь у засіданнях колегій, інших засіданнях центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, місцевих рад і їхніх органів, вивчати їхні звіти, статистичні та інші матеріали з питань, що входять у компетенцію Головного управління.

Для обговорення наукових, методичних та інших проблем розвитку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування у Головдержслужбі утворюється наукова рада з числа провідних учених і фахівців. Склад цієї ради та положення про неї затверджує Начальник Головдержслужби України.

Гранична чисельність працівників Головдержслужби України затверджується Кабінетом Міністрів України. Структуру центрального апарату Головдержслужби України затверджує Начальник Головдержслужби України за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Штатний розпис центрального апарату, кошторис видатків Головдержслужби України затверджує Начальник Головдержслужби України за погодженням із Міністерством фінансів України. Положення про структурні підрозділи центрального апарату Головдержслужби України, а також положення, структуру, штатні розписи, чисельність працівників і кошториси видатків територіальних органів Головдержслужби України затверджує Начальник Головдержслужби України.

Головдержслужба України є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державного казначейства України, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням1 .

Таким чином, діяльність кожного окремо взятого державного органу проявляється в реальному житті через діяльність його повноважних представників, що іменуються державними службовцями. Підвищення ефективності роботи державних службовців сприяє підвищенню ефективності всієї державної служби і кожного державного органу зокрема.