Соціальне страхування - Кропельницька С.О. - 2.2. Модель Бісмарка і план Беверіджа

Модель Бісмарка. Запровадження обов'язкового соціального страхування в Німеччині було одним з елементів політики Бісмарка. "Єдиним способом можна уникнути втрат серед робітничого класу, - писав Бісмарк у листі до міністра торгівлі, - це перехопити ініціативу у соціалістів та здійснити їх вимоги щодо запровадження соціального страхування, що мають цілком законний вигляд і можуть бути втілені у життя в інтересах зміцнення держави та суспільного порядку".

Дотримуючись цієї концепції та не зважаючи на опозицію з боку Рейхстагу, канцлер Бісмарк менш ніж за десять років створив завершену систему соціального страхування: закон про страхування на випадок хвороби (1883 р.), закон про страхування від нещасних випадків на виробництві (1884 р.), закон про страхування на випадок старості та інвалідності (1889 р.).

Система Бісмарка відзначається чотирма фундаментальними принципами:

o забезпечення засноване виключно на праці і тому обмежене лише тими особами, які зуміли завоювати це право своєю працею;

o обов'язкове забезпечення існує лише для тих найманих працівників, заробітна плата яких є нижчою за визначену мінімальну суму, тобто для тих, хто не може користуватися індивідуальним страхуванням;

o забезпечення побудовано на методології страхування, що встановлює паритетне співвідношення між внесками найманих працівників та працедавців, а також між виплатами та внесками;

o забезпеченням управляють самі працедавці та наймані працівники.

Фундаментальною новацією Бісмарка стало положення про запровадження обов'язкового характеру системи соціального страхування.

Ідея соціального страхування була прийнята консервативним суспільством Німеччини часів Бісмарка тому, що вона пропонувала маловитратний механізм, здатний задовольнити деякі соціальні потреби і водночас передати соціальне управління в руки працедавців і працівників - платників внесків задля своїх же власних пенсій.

Застосування страхового принципу мало важливі наслідки для розвитку соціальної політики. Під час здійснення різноманітних заходів щодо збільшення пенсій часом підривалася справжня страхова основа, але принцип паритетності у сплаті внесків залишався важливим політичним символом, тому час від часу робилися спроби повернути систему соціального страхування ближче до її витоків. Адже завжди важко поєднати тверезі принципи актуарного аналізу страхування із зацікавленістю в ефективному і всебічному соціальному захисті, бо, як відзначав англійський лорд Вільям Беверідж, - коли політичною альтернативою соціальному страхуванню є лише перевірка матеріального стану сім'ї (тобто державна допомога як засіб останньої надії), принцип внесків набуває величезної привабливості. Ідеї Беверіджа відіграли важливу роль у сорокових роках XX століття в захисті страхового підходу до соціального страхування.

План Беверіджа.

За завданням британського уряду 1942 року було створено міжміністерську комісію для підготовки заходів щодо покращання соціального забезпечення у Великобританії. Цю комісію очолив лорд Беверідж, відомий за численними публікаціями з соціальних питань та як розробник системи соціального страхування на випадок безробіття в Англії у 1908 та 1915 роках.

Доповідь, що була підписана самим лише Беверіджем як головою комісії, є не якимось теоретичним трактатом, а зібранням прагматичних життєвих рекомендацій, побудованих на констатації соціальних реалій, метою яких стало подолання повоєнної злиденності. На думку лорда Беверіджа, заклади системи соціального забезпечення в своїй роботі повинні керуватися трьома провідними принципами: робити свою справу без огляду на позицію зацікавлених угруповань, які побоювались, що перегляду підлягатимуть їхні переваги та привілеї; впровадження соціального страхування має здійснюватись у нерозривному зв'язку із загальним соціальним прогресом суспільства (злидні є однією з п'яти бід, які необхідно подолати під час реформування, - поряд із захворюваннями, темнотою (невіглаством), скнарістю та марнотратством); необхідно організувати діалог та співпрацю між індивідуумами і державою, інакше кажучи, - між соціальними партнерами.

Лорд Беверідж виправдовував більш активне втручання держави у соціальне життя, якщо таке втручання не буде посяганням на особисту ініціативу: "Створюючи систему соціального страхування, держава не повинна придушувати дух підприємництва та ініціативи у сенсі особистої відповідальності; запроваджуючи національний прожитковий мінімум, держава повинна стимулювати особисті прагнення кожного індивідуума добиватися для себе і своєї сім'ї більшого доходу, ніж цей мінімум".

Стосовно всього кола соціальних реформ Беверідж відзначав, що неможливо гарантувати забезпечення населенню, якщо сплачується допомога лише тим людям, які потерпають від нужди. Забезпечення повної зайнятості - ось що, за Беверіджем, є головним: справлене забезпечення випливає з права на працю. Тут Беверідж був першим серед тих, хто це визнав.

Доповідь Беверіджа у формі звіту Комітету з соціального страхування і споріднених послуг була опублікована у 1942 році. Рекомендувалося запровадити систему соціального забезпечення на основі внесків, щоб удосконалити існуючу систему шляхом надання захисту на випадок захворювання, безробіття і старості всім громадянам.

Хоча з приводу цього й виникли суперечки, проте ця нова система мала включати допомогу сім'ям, вагітним жінкам, а також вдовам. Сплату внесків планувалося побудувати на принципах страхування, в якому беруть участь працівник, працедавець і держава (як було й раніше). Але нова система стала універсальною, а, отже, - ризик на себе брала вся нація. Для захисту утриманців і вдів до схеми назавжди було введено поняття чоловіка-годувальника і його відповідальність за сім'ю (що створило передумови для юридичних ускладнень у наш час, коли здійснюються спроби збалансувати інтереси чоловіків і жінок). Інакше кажучи, ми все ще маємо можливість оцінити британську систему соціального забезпечення, порівнюючи її з моделлю, запропонованою Беверіджем у 1942 році.

Беверідж доводив, що потрібні інші соціальні заходи, на які спиралася б його страхова схема. Допомога за принципом "останньої надії" могла б стати необхідною складовою універсальної схеми "сімейної допомоги". Система допомоги на основі перевірки матеріального стану стала б необхідною у вигляді "соціальної допомоги" особам, чиї потреби недостатньо покриваються чинною схемою соціального страхування. Підтримання ж повної зайнятості відіграло б істотну роль у забезпеченні спроможності системи соціального страхування працювати належним чином. Національна служба охорони здоров'я мала перебрати на себе функцію забезпечення медичної допомоги в старій страховій системі і стати ефективною опорою нової.

Система страхування Беверіджа була широко використана в законодавстві Великобританії та деяких інших країн. Допомогу сім'ям було запроваджено як один з останніх заходів британського коаліційного уряду. Решта заходів набрала чинності у період повоєнного правління лейбористів, хоча при цьому й допущено суттєвий відхід від принципу страхування, який полягав у тому, що встановлений період часу для отримання пенсії у повному розмірі був дуже коротким. Такий відхід від плану Беверіджа зробив пенсійну систему витратною з огляду на загальне оподаткування і, можливо, став перешкодою у запровадженні розмірів пенсій, достатніх для забезпечення прожиткових доходів людям, які не мали інших засобів існування, а також; зашкодив наступним підвищенням пенсій для коригування їх з огляду на рівень вартості життя.

Принципи Беверіджа.

План Беверіджа визначав три головних принципи, що лежать в основі організації системи соціального забезпечення: універсальність, єдність та інтеграція.

Принцип універсальності забезпечення означав розрив з традиційною логікою системи Бісмарка - забезпечення лише працюючих - і гарантував забезпечення на всі випадки соціального ризику для всього населення. У Великобританії було запропоновано повну систему забезпечення на будь-який випадок, як-то - здоров'я, індивідуальний, сімейний дохід для всіх людей, які опинилися у скрутному становищі. Отже, заснована на національній солідарності та гарантованому мінімальному доході для всіх, ця політика соціального забезпечення цілого суспільства поклала початок утвердженню права на працю, медичні послуги, мінімальний гарантований дохід.

Другий принцип єдності у забезпеченні включає декілька понять, а саме: адекватний характер внесків і виплат, однаковий характер організації системи.

Беверідж добре знав систему Бісмарка, яка прив'язувала внески і виплати до заробітної плати, але відмовився від неї. Адже дієвість системи соціального страхування повинна визначатися на підставі її спроможності боротися з убогістю та бідністю, а не лише за здатністю підтримувати рівень життя працюючих. Йшлося про те, щоб допомога знаходилась у прямій залежності не від заробітної плати або рівня втрати працездатності, а від нормальних потреб людини в конкретній ситуації. Це означало також, що допомога повинна бути достатньою як за обсягом, так і за якістю. Лише подальший розвиток страхування зможе дозволити встановити пропорційну залежність між допомогою, яка замінила заробіток, та сумою яку особа одержувала до настання страхового випадку.

Принцип єдності означав також єдиний характер організації системи, заснованої на єдиному внеску до уніфікованої системи національного страхування (за винятком соціального страхування від нещасних випадків на виробництві, а також сімейної допомоги, що фінансувалась із суспільних фондів (державного бюджету)). Управління цією системою необхідно було доручити державним органам під керівництвом одного з міністерств, компетентних у сфері соціального забезпечення.

Третій принцип інтеграції означав, що Беверідж висловився за інтеграцію різних форм забезпечення: страхування, соціальної допомоги і ощадних кас. Лише такий підхід, на його думку, давав можливість подолати соціальне свавілля, яке часто супроводжувало соціальну допомогу. Система Беверіджа, таким чином, зблизила соціальне страхування з соціальною допомогою, обґрунтовуючи це справжнім дієвим правом, скористатись яким людина могла б у будь-який час. Принцип інтеграції передбачав координацію трьох головних політичних напрямів: соціальної політики, заснованої на гарантованому доході, політики охорони здоров'я та політики повної зайнятості, які впроваджувалися національною службою охорони здоров'я та державною службою зайнятості. Ці три стовпи справжньої політики забезпечення, об'єднані разом, повинні були подолати головні фактори соціальної незабезпеченості.

Проте, забігаючи дещо наперед, відзначимо, що з багатьох точок зору структура соціального захисту Великобританії, розроблена Беверіджем, була підірвана через нездатність адекватно підвищити ставки страхових внесків та виплат у зв'язку із зростанням безробіття і необхідністю забезпечення виплатами на основі перевірки матеріального стану зростаючої кількості неповних сімей. Зміни 80-х років у соціальній політиці Великобританії були пов'язані з продовженням цього процесу і продемонстрували все більше значення виплат на основі перевірки матеріального стану як ключового заходу для подолання бідності. Зокрема, закон 1986 року розширив і раціоналізував перевірку матеріального стану, але не спрямував соціальне забезпечення у радикально новому напрямі, який пропонували прихильники "від'ємного прибуткового податку" або "соціального дивіденду".

Серед перших країн світу, що запровадили солідарну пенсійну систему на межі ХІХ-ХХ століть, були Німеччина, Англія, Франція та Швеція, а згодом Чехословаччина і Румунія. За межами Європи першими такі ж пенсійні системи ввели у 20-х роках XX ст. три латиноамериканські країни - Чилі, Аргентина й Уругвай. Від початків пенсійного забезпечення провадилося страхування не старості, а інвалідності, оскільки через важкі умови праці та побуту більшість найманих працівників, які доживали до 65 років (сто років тому), фактично ставали непрацездатними.