Теорія фінансів - Федосов В.М. - Інструментарій фіскальної політики

Серед засобів фіскальної політики основним, найбільш універсальним та дієвим фінансовим інструментом виступають податки. Це пояснюється тим, що на відміну від решти інструментів, вони носять практично всеосяжний характер - зачіпають майже усіх юридичних осіб та практично все дієздатне населення. Податки встановлюють рівень державної централізації ВВП, який на даний час коливається в різних країнах в межах 30-50%, та пропорції розподілу й перерозподілу доходів юридичних і фізичних осіб. В сучасних умовах податки виступають основним методом формування доходів держави. Так, їх питома вага в доходах бюджету сягає 90-95%. Це надійні, стабільні й регулярні надходження, що обумовило їх широке застосування.

Не менш важливим є регулюючий аспект використання податків державою. Встановлюючи форми й рівень оподаткування доходів юридичних і фізичних осіб, держава формує певну систему економічних інтересів у суспільстві. За їх допомогою можна стимулювати одних суб'єктів (чи певні сфери діяльності) й стримувати інших. Вони визначають рівень чистих доходів підприємств та громадян і, відповідно, рівень споживання. Таким чином, за допомогою даного інструменту держава може надійно і цілеспрямовано впливати на вирішення перш за все основної проблеми регулювання суспільного виробництва - встановлення рівноваги між сукупним попитом і пропозицією. В умовах надмірного пожвавлення виробництва і зростання пропозиції держава, може стримувати цей процес збільшенням рівня оподаткування юридичних осіб. Навпаки, вирішення завдання стимулювання попиту, а відтак і виробництва, засновується на зниженні рівня оподаткування, насамперед, фізичних осіб.

Варто зауважити, що податки це надзвичайно потужний та дієвий інструмент фінансового впливу, а тому його використання має бути вкрай обережним. Так, один з найвідоміших економістів сучасності П. Самуель-сон вказує, що "фіскальна політика являється дуже сильною зброєю. ... Це подібна атомній бомбі, надто потужна зброя, щоб дозволити окремим особам і урядам грати з нею"¹.

Враховуючи таку важливу забезпечувальну та регулюючу роль податків, держава змушена постійно вирішувати непросту дилему їх використання. Досліджуючи світовий досвід фіскального регулювання ринкової економіки, В. М. Суторміна, В . М. Федосов і В. Л. Андрущенко відмічають, що "відбувається безупинне створення податкової системи як прагматичного компромісу між дійовим заохоченням приватної господарчої ініціативи і достатнім фіскальним забезпеченням державної діяльності"².

Використовуючи податки як досить надійні, ефективні й цілеспрямовані фінансові інструментами, держава, водночас, не може ігнорувати певну непередбачуваність їх дії. Це пов' язано з тим, що вони відображають дуже складну й багатомірну гаму різнонаправлених інтересів, а тому абсолютно повно і точно передбачити наслідки їх впливу неможливо. Однак це зовсім не означає, що ці наслідки, по-перше, абсолютно непередбачувані, а, по-друге, що їх можна ігнорувати. Такі прогнози і розрахунки при встановленні певних податків та механізму їх справляння вкрай необхідні для того, щоб уникнути негативних наслідків.

Водночас, використання податків як інструментів фіскальної політики має суттєві обмеження. Оскільки вони є вкрай важливими елементами розподільних відносин у суспільстві, то встановлюються виключно на законодавчій основі. Це обумовлює складності у їх використанні для вирішення нагальних поточних проблем. Відповідно, податки є переважно інструментами реалізації стратегічних, а не тактичних завдань. Крім того слід враховувати, що суперечності між законодавчою та виконавчою гілками влади (як це має місце в нашій державі) можуть надовго затягнути прийняття окремих податкових законів. Так, наприклад, в Україні до цього часу не прийнято закон про податок на нерухоме майно, який передбачено Законом "Про систему оподаткування", більше десяти років йде безрезульта-тивне обговорення різних варіантів проектів Податкового кодексу.

Дія податків як фінансових інструментів засновується на використанні таких важелів як ставки оподаткування, пільги та санкції, порядок обчислення і сплати. Рівень податкових ставок має урівноважувати інтереси держави і платників податків. Їх використання як важелів податкового регулювання засновується на двох протилежних принципах податкової політики: стабільності і гнучкості. Принцип стабільності важливий не тільки з огляду на забезпечення надійної основи для стягнення податків. Важливо також виявити регулюючу дію кожного податку та його ставки. Принцип гнучкості вимагає можливості вносити зміни у ставки відповідно до ситуації, що склалась. Однак, для того, щоб вносити зміни в ставки, треба бути впевненим, що на основі діючих досягти необхідних результатів неможливо.

Політика пільг теж є досить складною. Дієвість пільги визначається насамперед її кількісними параметрами та значенням для платника. Пільги можуть мати різні прояви. По-перше, за характером дії вони можуть відігравати урівноважувальну чи стимулювальну роль. Пільги урівноважуваль-ної дії встановлюються для тих платників, які внаслідок використання єдиних для всіх ставок і порядку оподаткування опиняються в гірших умовах. Мета пільги - вирівняти чистий прибуток (доходи) різних платників (звісна річ, якщо диференціація доходів визначається об' єктивними, незалежними від зусиль платників, чинниками). Стимулювальні пільги навпаки, мають на меті збільшення чистих доходів платників, з метою стимулювання їх діяльності. По-друге, за об'єктом встановлення пільги поділяються на ті, що встановлюються по відношенню до окремих платників (у т.ч. персонально) і до окремих елементів об'єкту оподаткування. По-третє, за терміном дії виділяються постійні і тимчасові пільги. Тобто, пільги - дуже важливий важіль податкового впливу, який багато в чому визначає роль і місце податків в системі фінансового регулювання.

Порядок обчислення і сплати, хоча і відображає начебто технічну сторону оподаткування, теж має важливе значення як для забезпечувальної, так і регулюючої дії податків. Насамперед це стосується визначення об' єкта оподаткування. Отримати певну величину надходжень від того чи іншого податку можна як за рахунок розширеного об' єкта оподаткування й знижених ставок, так і більш високих ставок при звуженому об' єкті оподаткування. В Україні в останні роки практикували зниження податкових ставок при одночасному розширенні об' єкта оподаткування. Визначати такі дії як загальне зниження податкового навантаження можна лише за умови, що зменшення надходжень від зниження ставок перевищує їх збільшення за рахунок розширення об' єкта оподаткування. Подібна політика швидше характеризує переміщення податкового навантаження від одних платників до інших.

Збори за своєю сутністю і призначенням аналогічні податкам. Відмінності між цими платежами на користь держави полягають у механізмах їх справляння. Податки - це обов' язкові платежі нецільового, безоплатного (нееквівалентного) характеру, що мають регулярний характер (визначені терміни сплати) і вносяться самим платником до бюджету. Збори ж є, як правило, незначними за розміром платежами, що збираються уповноваженими особами в час та за місцем виникнення податкового зобов' язання (наприклад, ринковий збір), а окремі їх види можуть мати цільове призначення. Оскільки збори не дають відчутних надходжень, то їх забезпечувальна роль другорядна, а регулювальне значення мало помітне. Відносно зборів використовуються ті ж важелі, що й до податків.

Внески і відрахування мають таке ж призначення, що й податки та збори - формування доходів держави. Але вони призначені під певні видатки (що визначається у їх найменуванні), тобто вони є платежами цільового призначення. Внески надходять до державних цільових фондів і використовують виключно за встановленим призначенням, тобто виступають по суті цільовими податками. Відрахування мають цільове призначення за своїм змістом, але оскільки вони надходять до бюджету, то їх цільове використання не гарантується.

Основною формою цільових платежів є внески до державних фондів соціального страхування . У фінансовій статистиці вони відносяться до складу податкової системи і враховуються при визначенні загального рівня податкового навантаження (відношення податкових надходжень до ВВП). У цих внесках превалюючим є їх чітко визначене забезпечувальне призначення - фінансування конкретних видатків. Саме за тим, наскільки повно реалізується це призначення, оцінюють дієспроможність внесків. Хоча механізм їх дії у цілому аналогічний податкам, що спрямовуються до бюджету, їх регулювальні властивості виражені не так чітко, як у податків. Але вони можуть мати як позитивний, так і негативний вплив на економічні процеси. Якщо питома вага внесків у податковому навантаженні досить вагома, то й їх негативний вплив буде дуже відчутним, про що свідчать проблеми у нашій країні, пов' язані з ухиленням від сплати внесків до Пенсійного фонду і фондів соціального страхування (виплата заробітної плати окремими суб' єктами здійснюється неофіційно - в конвертах - з метою приховування реальних розмірів фонду заробітної плати і зменшення суми внесків). Позитивний вплив має місце при накопичувальній системі пенсійного страхування, коли сума майбутньої пенсії прямо залежить від накопичених на персональних рахунках найманих працівників коштів, що стимулює їх до продуктивної діяльності і підвищує фінансову відповідальність за власне пенсійне забезпечення.

Державні позики використовуються як джерело покриття бюджетного дефіциту та фінансування цільових інвестиційних проектів. Їх забезпечувальна роль у формуванні бюджету обмежується можливостями держави у погашенні державного боргу, а тому відповідно лімітується. Так, згідно з Маастрихтською угодою країни ЄС мають дотримуватися обмежень стосовно бюджетного дефіциту на рівні 2-3% від ВВП, а державного боргу - 60% до ВВП. Бюджетним кодексом України стосовно державного боргу встановлено таке ж обмеження - 60% до ВВП. Фінансування цільових інвестиційних проектів за рахунок державних позик досить поширене у світовій практиці, але поки що практично не використовується в Україні.

Важелями впливу в системі державних запозичень є процентні ставки, а також умови випуску і погашення. Хоча регулювальні властивості державних позик відчутно слабші, ніж у податків і платежів податкового характеру, вони є далеко не другорядними. Так, процентна ставка за державними облігаціями відіграє роль своєрідного орієнтира на ринку цінних паперів та фінансового ринку в цілому (на світових фінансових ринках такою точкою відліку є цінні папери державного казначейства США, які вважаються без-ризиковими). Змінюючи рівень дохідності за своїми цінними паперами, держава може відповідно впливати на процеси ціноутворення на фінансові ресурси та активність фінансового ринку. Встановлюючи рівень дохідності, відповідні умови випуску та погашення цінних паперів, держава може заохочувати своїх позичальників до надання їй позик. Але, заохочуючи своє запозичення високими процентними ставками, держава повинна враховувати, що тим самим вона звужує потенціал приватних інвестицій. Тобто, встановлений рівень дохідності державних цінних паперів має бути обґрунтований з усіх сторін можливого як позитивного, так і негативного впливу.

Надійність державних позик, як фінансового інструмента не досить висока. Неможливо точно спрогнозувати, чи вдасться державі залучити достатні кошти і чи дозволить це відрегулювати дефіцит бюджету та грошовий обіг. Тому досягти цілеспрямованого впливу та передбачуваності їх дії досить важко - вони можуть сприяти вирішенню поточних проблем, але спровокувати значні проблеми у віддаленій перспективі. У цьому контексті важливе значення мають характер та напрями використання коштів, отриманих від державних позик - вони можуть бути ефективними в основному при спрямуванні на видатки розвитку. Підвищенню ефективності і цілеспрямованості сприяє випуск цільових позик під конкретні інвестиційні проекти.

Кошторисне фінансування являє собою основну форму видатків бюджету. Воно охоплює соціальну сферу, збройні сили, органи державної влади та управління, правоохоронні, судові та інші органи. Основою даної форми бюджетного фінансування є кошторис (звідси й її найменування), в якому в розрізі окремих статей витрат визначаються обсяги видатків на певний період. Кошторисне фінансування може здійснюватися у розрізі закладів, заходів та програм. При кошторисному фінансуванні бюджетних закладів (лікарень, поліклінік, шкіл, дитячих дошкільних закладів, вищих навчальних закладів, установ культури та інших) обсяги видатків визначаються виходячи із оперативно-мережевих показників, які відображають кількісні параметри діяльності цих закладів (кількість ліжок, лікарських відвідувань, учнів, вихованців, студентів тощо) та нормативів видатків відносно окремих показників. Кошториси на певні заходи і програми розраховуються виходячи із обсягів робіт, які передбачені при проведенні окремих заходів чи реалізації прийнятих програм, та нормативів витрат на одну розрахункову одиницю.

При фінансуванні бюджетних видатків на кошторисній основі можливі два підходи: фінансування окремих установ і закладів, які забезпечують реалізацію відповідних функцій держави, або фінансування державних програм з визначенням установ і закладів, які мають забезпечувати виконання тих чи інших програм. Сучасною формою бюджетного фінансування, яке дозволяє оптимізувати та раціоналізувати видатки бюджету, є програмно-цільове фінансування, яке дозволяє використовувати новітні технології управління бюджетом, зокрема бюджетування. В Україні програмно-цільовий метод перебуває у зародковому стані і кошторисне фінансування орієнтується переважно на фінансування бюджетних установ.

Забезпечувальне значення кошторисного фінансування є домінуючим. Водночас, рівень забезпечення громадян відповідними суспільними послугами залежить від типу соціальної політики держави та її фінансових можливостей. Україна, зокрема, відноситься до країн, у яких такі послуги гарантуються державою для усіх громадян. Однак до цього часу фінансові можливості держави не відповідають її конституційним зобов' язанням. Як наслідок, украй складна ситуація із фінансуванням соціальних, управлінських та оборонних видатків. Без реформування системи видатків бюджету вирішити ці проблеми практично неможливо. Регулювальне призначення кошторисного фінансування практично невідчутне.

Важелями впливу у системі кошторисного фінансування виступають принципи та порядок фінансування. До принципів відносяться: плановість, цільовий характер виділення коштів та підзвітність розпорядників бюджетних коштів органам, що здійснюють фінансування. Принцип плановості означає, що фінансування здійснюється виключно на основі затвердженого кошторису. Цільовий характер полягає у тому, що бюджетні кошти можна використовувати виключно на цілі, визначені у кошторисі. Підзвітність забезпечується наданням звітів про використання бюджетних коштів фінансовим органам. Водночас дані принципи не гарантують головного - досягнення належного суспільного ефекту. Тому кошторисне фінансування використовується у тих випадках і сферах, де практично неможливо використовувати інші форми фінансового забезпечення.

Державні субсидії (субвенції, дотації) відображають зворотній податкам рух грошових потоків і на відміну від них мають селективний характер - їх отримують не всі, а тільки окремі юридичні та фізичні особи. Державне субсидіювання має за мету фінансову підтримку з боку держави тим, хто внаслідок певних об' єктивних обставин не отримує достатніх власних доходів. Визначення отримувачів і рівня субсидій завжди носить певною мірою як об' єктивний, так і суб' єктивний характер. Забезпечувальна роль субсидій, субвенцій і дотацій залежить від фінансових можливостей держави та їх питомої ваги у доходах отримувачів. Для малозабезпечених громадян - отримувачів субсидій, як правило, їх роль досить відчутна, навіть при відносно незначних розмірах, а тому держава завжди намагається надавати таку допомогу. Загалом, державні субсидії досить керований інструмент, який забезпечує достатню цілеспрямованість і передбачуваність фінансового впливу.

Державне субсидіювання має пряму і непряму форми. Пряма існує у вигляді державних трансфертів - виділення окремим суб' єктам певної суми коштів з державного бюджету на неповоротній безоплатній основі. Непряма полягає у встановленні громадянам різних пільг - повне чи часткове звільнення від плати за певні товари і послуги. Але при цьому така форма доповнюється прямими трансфертами виробникам цих товарів і послуг, що втрачають частину доходів унаслідок подібної цінової і тарифної політики держави.

Механізм прямого й непрямого субсидіювання у регулювальному контексті відчутно поступається оподаткуванню, оскільки податки - це вилучення зароблених юридичними і фізичними особами доходів, тоді як державні субсидії характеризують систему безповоротного та безоплатного фінансування. Різні види субсидіювання мають відмінні регулювальні властивості. Найменш дієвими є державні дотації, які виділяються на покриття збитків окремих підприємств, що викликані певною політикою держави у сфері ціноутворення (наприклад, обмеження тарифів на житлово-комунальні послуги). Державні субсидії, що являють собою фінансову допомогу окремим юридичним і фізичним особам, теж не надто дієвий засіб впливу. Вони можуть бути цільовими (на конкретні цілі) та не передбачати цільового використання. Безумовно, більш ефективними є цільові субсидії, оскільки, забезпечуючи конкретні потреби, впливають на поведінку отримувача. Державні субвенції є своєрідними цільовими субсидіями, що, як правило, надаються на умовах спільного фінансування - вони виділяються за умови, що їх отримувач забезпечить певну частку фінансування тих чи інших витрат власними коштами. Тобто, передумовою отримання субвенції є мобілізація власних можливостей.

Важелями, які регулюють державні субсидії, є критерії та умови їх надання, які дозволяють урізноманітнювати напрями і характер впливу субсидіювання та досягати їх належної ефективності. У суспільстві постійно ведуться дискусії з приводу державної фінансової підтримки окремих суб' єктів. По-перше, кому їх надавати - виробникам певних товарів і послуг (за таких умов дотується практично все населення), чи окремим категоріям споживачів? По-друге, якщо окремим категоріям споживачів, то за якими критеріями їх визначати? Так, в Україні домінує два підходи. Перший - за особливі заслуги чи певний статус, наприклад, пільги інвалідам та учасникам Великої Вітчизняної війни. Другий, принцип малозабезпече-ності. Однак серед малозабезпечених можуть бути такі, що з об'єктивних причин не можуть отримувати достатні доходи, а можуть бути й ті, хто просто не хоче працювати. Невірно визначені критерії породжують невдоволення у суспільстві та замість того, щоб згладжувати суперечності між окремими верствами населення загострювати їх.

Державні пенсії і допомоги виплачуються з державних пенсійного та фондів соціального страхування. Їх забезпечувальний потенціал залежить від рівня оподаткування в частині внесків до цих фондів, які були охарактеризовані вище, та встановленої системи пенсійного й соціального страхування. Пенсійне забезпечення існує у державній та недержавній, обов' язковій та добровільній формах на основі солідарної та накопичувальної систем. Державне пенсійне страхування є обов' язковим і може здійснюватися на солідарній чи накопичувальній основі, тоді як недержавне, як правило, здійснюється у добровільній формі і є накопичувальним.

Солідарна система полягає у тому, що суспільство несе спільну відповідальність за пенсійне забезпечення непрацездатних громадян. Кошти, що концентруються у державному пенсійному фонді, є суспільною власністю, навіть якщо ведеться персоніфікований облік внесків по кожному найманому працівнику. Розмір призначених пенсій прямо не залежить від суми сплачених внесків, хоча й пов' язується із заробітною платою, трудовим стажем та іншими показниками трудової діяльності. При солідарній системі бюджет фонду формується і використовується щорічно за схемою: нинішнє покоління працюючих утримує нинішніх пенсіонерів. Відповідно, рівень внесків визначається співвідношенням між загальною сумою пенсійних виплат і фондом заробітної плати (в Україні, де використовується солідарна система, наразі розмір внесків роботодавців та найманих працівників складає в середньому 33 %). Тому рівень пенсійного забезпечення визначається рішеннями владних структур і залежить від співвідношення чисельності працюючих та пенсіонерів, а також від нинішнього стану економіки.

При накопичувальній системі розмір пенсії визначається сумою внесків, накопичених на персональних рахунках, які є власністю даної особи. За такого підходу фактично кожний громадянин визначає свій рівень майбутнього пенсійного забезпечення, обираючи відповідну схему сплати внесків та отримання пенсії. Розмір внесків при цій системі залежить: від співвідношення між потенційним часом перебування на пенсії та трудовим стажем; від розміру пенсії, яку отримуватиме пенсіонер (на рівні прожиткового мінімуму чи отримуваного доходу); від величини доходів, які будуть отримані від інвестування тимчасово вільних на період їх накопичення коштів. Скажімо, якщо громадянин бажає отримувати в майбутньому пенсію на рівні його нинішніх доходів від роботи за найманням, а співвідношення між імовірним часом перебування на пенсії та трудовим стажем складає 1 : 3, то на його рахунок ним та роботодавцем має сплачуватися 33,3% від його заробітної плати, а з урахуванням того, що за рахунок доходів від інвестування кошти на персональних рахунках у середньому подвоюються, розмір внесків може бути зменшений удвічі, тобто складати близько 17%. Якщо при цьому врахувати певні ризики, що мають бути забезпечені у період пенсійного страхування, то отримуємо 18-20%, тобто той тариф, що на даний час використовується у більшості розвинених країн світу.

Порівняння двох охарактеризованих систем засвідчує значну перевагу накопичувального пенсійного страхування. У забезпечувальному контексті воно, з одного боку, є набагато дешевшим, а з іншого, формує дієспро-можну систему пенсійного забезпечення громадян, за умов якої відпадає потреба у соціальному захисті пенсіонерів через охарактеризовану перед цим систему державного субсидіювання. У регулювальному контексті накопичувальна система формує відповідну систему інтересів у суспільстві, заставляючи кожного громадянина піклуватися про свою фінансово забезпечену старість. Натомість солідарна система веде до викривлення суспільної моралі. Як, наприклад, в Україні не намагаються боротися із неофіційною виплатою заробітної плати у конвертах поки що добитися відчутних зрушень не вдається.

Система соціального страхування в різних країнах суттєво різниться за своїми напрямами. В Україні вона наразі охоплює три фонди: на випадок безробіття; від нещасних випадків на виробництві; на випадок тимчасової страти працездатності та пологів. Законодавством передбачалося створення також фонду обов'язкового медичного страхування, але до реалізації цього завдання так і не наблизилися. У забезпечувальному контексті ці фонди відіграють важливу роль, формуючи систему страхового захисту від вказаних подій. Регулювальна роль даних фондів і виплат теж може бути відчутною. Наприклад, виплати на народження дитини можуть позитивно впливати на вирішення демографічних проблем.

Важелями впливу в системі пенсійного та соціального страхування є порядок та умови призначення і виплати пенсій - пенсійний вік, трудовий стаж, чинники, від яких залежить розмір пенсії, пільги для певних категорій працівників тощо. Встановлюючи певні правила, держава може заохочувати перетік робочої сили у певні галузі економіки, сфери діяльності, регіони країни. Враховуючи важливість пенсійного забезпечення для громадян, ці важелі впливу є досить потужними засобами фінансового впливу на суспільство.

Державні інвестиції спрямовуються на фінансування конкретних інвестиційних проектів за рахунок бюджету чи цільових державних запозичень. Ці державні видатки носять, як правило, вибірковий характер - вони спрямовуються туди, куди залучити приватні інвестиції вкрай складно. При цьому державні інвестиції є досить надійним, цілеспрямованим та передбачуваним інструментом фінансового впливу. Вони засновуються на чітких і наперед визначених критеріях відбору інвестиційних проектів, умовах і порядку проведення тендерів з вибору виконавців.

Основною проблемою державного інвестування є забезпечення ефективності використання коштів. Як відзначає Ш. Бланкарт, держава має проводити закупівлі товарів, робіт та послуг на максимально вигідних умовах, оскільки це відображає прагнення всіх платників податків до економного витрачання державних коштів. Проте на практиці не рідким буває і марнотратство, і надання привілеїв певним групам інтересів, і корупція. При цьому недостатньо обмежуватись зобов'язанням державних службовців, парламентаріїв і членів уряду дотримуватись максимально вигідних умов - необхідне запровадження правил, які б обмежували свободу їхніх дій, спрямованих на задоволення власних інтересів¹.

Важелями впливу в системі державних інвестицій виступають критерії оцінки інвестиційних проектів, умови проведення тендерів та порядок фінансування. Змінюючи їх держава змінює напрями спрямування коштів, а відтак і свого впливу на соціально-економічний розвиток. При цьому, оскільки завдання і сфери державного інвестування відрізняються від приватних інвестицій, то вони й засновуються на дещо інших критеріях. Головними серед них є вплив на економічну динаміку та вирішення окремих соціальних завдань, наприклад, створення додаткових робочих місць.