Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 6.7. Бюджетний процес

Процедура, за якою відбувається бюджетний процес, визначається бюджетним регламентом. Бюджетний регламент — документ, у якому встановлюється порядок, строк складання, розгляду та затвердження бюджету, а також організація його виконання. Бюджетний регламент визначає:

— чітке розмежування функцій між органами державної влади та державного управління;

— форми документів, що використовуються у бюджетному процесі;

— особливий порядок виконання бюджету в разі його несвоєчасного затвердження;

— відповідальність органів влади за порушення бюджетного регламенту.

Бюджетний регламент затверджується Верховною Радою України та є основою для організації бюджетного процесу. Бюджетний процес — регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів, контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України. Бюджетний кодекс України визначає такі стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Від початку складання бюджетів до затвердження звітів про їх виконання весь бюджетний процес проходить під контролем Верховної Ради України. Тривалість стадій бюджетного процесу різна в окремих країнах, але в більшості випадків весь процес триває в середньому близько двох років. Бюджет складається на рік. Цей період має назву бюджетного періоду. В Україні він збігається з календарним роком, проте є держави, у яких бюджетний рік не збігається з календарним, наприклад у США бюджетний рік триває з 1 жовтня по ЗО вересня, у Швеції — зі липня по ЗО червня, в Японії — 1 квітня по 31 березня.

Велика роль у бюджетному процесі відводиться бюджетному плануванню, яке охоплює складання проектів бюджетів, їхній розгляді затвердження, оскільки від правильного визначення планових показників бюджету залежить якість його виконання. Наприклад, за сутністю бюджетне планування можна охарактеризувати як науково-обґрунтований процес визначення обсягів і джерел формування та напрямів використання централізованого фонду грошових коштів держави. За змістом бюджетне планування — це особлива сфера фінансової діяльності держави, пов'язана з обґрунтуванням певних управлінських рішень стосовно її фінансового забезпечення, тобто специфічна сфера управління. За формою бюджетне планування виступає як процес складання, розгляду і затвердження основного фінансового плану — державного бюджету.

Особливостями бюджетного планування є те, що держава використовує його для визначення рівня централізації фінансових ресурсів у процесі розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту, методів мобілізації грошових коштів до централізованого фонду, напрямів використання бюджетних коштів відповідно до засад економічної політики держави. Саме за допомогою бюджетного планування можна забезпечити належне функціонування бюджетної системи держави, поступове зростання темпів соціально-економічного розвитку, якщо таке передбачено соціально-економічною стратегією. Організація бюджетного планування передбачає проходження трьох стадій: складання, розгляд і затвердження бюджетів.

Складання проекту бюджету

1. Складання проекту бюджету.

Це перша і дуже важлива стадія бюджетного процесу в цілому і бюджетного планування зокрема. У теоретичному аспекті бюджетне планування проходить три етапи:

— аналіз показників виконання бюджету за попередній період;

— розрахунки показників за кожним видом доходів та видатків;

— збалансування дохідної та видаткової частин бюджету.

Такі етапи характерні для процесу складання кожного бюджету, що є обов'язковою умовою та запорукою успішної організації бюджетного планування в цілому. Так, на першому етапі фінансові органи аналізують звітні дані про виконання державного та місцевих бюджетів за попередній звітний період, виявляють тенденції у виконанні дохідної і видаткової частин бюджетів, визначають фактори, які вплинули на їхні показники, розраховують очікувані дані. При цьому детально аналізуються надходження кожного виду податків, неподаткових платежів, їхній вплив на виконання доходної частини бюджетів, визначаються резерви збільшення доходів. Аналогічно аналізується виконання видаткової частини бюджетів у розрізі підрозділів бюджетної класифікації, визначаються резерви скорочення витрат. Другий етап пов'язаний із розрахунками конкретних видів доходів та видатків, які здійснюються у розрізі підрозділів бюджетної класифікації з вибором та використанням найбільш оптимальних способів і прийомів проведення розрахунків (предметно-цільового, прямого розрахунку, нормативного, коефіцієнтів, статистичних, економі-ко-математичних тощо). На третьому етапі здійснюється збалансування дохідної і видаткової частин залежно від результатів розрахунків на другому етапі. У тому випадку, якщо дохідна частина бюджету буде перевищувати видаткову, то суми перевищення можна спрямувати на додаткове фінансування окремих видатків бюджету. За рівності дохідної і видаткової частин жодних додаткових розрахунків не проводиться і бюджет приймається у розрахованих обсягах. Однак найчастіше під час збалансування трапляється ситуація, коли видаткова частина перевищує дохідну частину бюджету. У такому випадку з метою збалансування бюджету виконуються послідовно такі розрахунки: спочатку вишукуються резерви збільшення доходів, потім вивчаються можливості збільшення обсягів трансфертів та інших джерел і в кінцевому результаті, за нестачі коштів для збалансування бюджету, скорочуються окремі суми видатків.

Формуванню проекту бюджету держави передує аналітична робота, що проводиться Міністерством економіки, Міністерством фінансів, Національним банком України, іншими органами управління за такими напрямами:

— розроблення основних макро-показникі в економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період;

— аналіз виконання бюджету у минулому році та очікуване виконання в поточному бюджетному періоді;

— визначення загального рівня доходів і видатків бюджету, оцінка обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій щодо проекту Державного бюджету України;

— методично-нормативна робота щодо особливостей складання розрахунків до проекту бюджету на наступний рік;

— визначення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Національний банк України до 1 квітня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України:

— проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період;

— проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період.

Не пізніше 1 червня у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням міністр фінансів України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період подає до Верховної Ради України Кабінет Міністрів України не пізніше ніж за чотири робочі дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Цей проект ґрунтується на прогнозних макро-показниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та оптових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) частки обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

б) частки капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

7) змін до законів, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

9) захищених статей видатків бюджету;

10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Процес розробки місцевих бюджетів має відповідати загальнодержавним засадам формування бюджету, напрямам бюджетної політики держави, враховувати макроекономічну ситуацію та перспективи соціально-економічного розвитку. Складання місцевих бюджетів має ґрунтуватись на прогнозі соціально-економічного розвитку, прогнозі фінансового балансу для відповідної території на наступний бюджетний рік. Для формування місцевих бюджетів особливе значення мають такі складові загальнодержавної бюджетної політики:

— особливості взаємовідносин державного та місцевих бюджетів у наступному бюджетному періоді;

— частка обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету, значення коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

— перелік захищених статей видатків бюджету;

— зміни до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави.

Згідно з принципом єдності бюджетної системи України держава реалізує загальнодержавну соціальну політику на рівні адміністративно-територіальних одиниць через місцеві бюджети. Умовно бюджетну політику в частині формування і використання бюджетів місцевого самоврядування можна поділити на державну та місцеву. Державна політика реалізується на основі законодавства про місцеве самоврядування, бюджетного законодавства, загальнодержавних фінансових нормативів бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів тощо. Місцева бюджетна політика складається із заходів на регіональному рівні (напрями соціально-економічного розвитку області, району; принципи відносин між бюджетами області, районів, міст, сіл, селищ) та заходів конкретного органу місцевого самоврядування.

Для підготовки пропозицій щодо проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Головні розпорядники бюджетних коштів організовують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України, несуть відповідальність за своєчасність, достовірність і зміст поданих бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України. Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, з погляду його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів, розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетних запитів до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. Міністерство фінансів України подає проект Державного бюджету на розгляд Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 16 вересня року, що передує плановому. Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються:

— пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України;

— прогнозні показники зведеного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

— перелік пільг за податками, зборами, іншими обов'язковими платежами з розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

— зведення та структура фінансових зобов'язань з державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу;

— доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;

— інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Кабінет Міністрів України.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у строки та порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність і зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів. Місцеві фінансові органи проводять аналіз бюджетного запиту з погляду його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного призначення) рад, районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідним фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів. Процедура інформування Кабінетом Міністрів України Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад передбачає:

— доведення розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення та інших показників, необхідних для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення) — після схвалення проекту державного бюджету Кабміном;

— доведення положень та показників міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період) — у тижневий термін після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні.

Проект рішення про місцевий бюджет, що готується місцевими фінансовими управліннями, схвалюється Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної ради. Проект рішення про місцевий бюджет на наступний рік розглядається на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної ради (подається на розгляд не пізніше 10 грудня поточного року). Процедура бюджетного планування місцевих бюджетів базового рівня (районних, міських, селищних, сільських) аналогічна процедурі бюджетного планування місцевих бюджетів централізованого рівня, за винятком строку подання проекту бюджету на розгляд: для бюджетів базового рівня не пізніше 25 грудня. До проекту відповідного бюджету додають:

1) пояснювальну записку, що містить:

— інформацію про соціально-економічне становище відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладено в основу проекту місцевого бюджету;

— оцінку надходжень доходів з урахуванням втрат доходів у результаті наданих відповідною радою податкових пільг;

— пояснення основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків щодо функцій і програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

— обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин та надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів;

— інформацію щодо погашення боргу Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, обсягів та умов погашення;

2) прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;

3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення;

4) показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація проекту триває більше одного бюджетного періоду;

б) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період та наступні три бюджетні періоди;

6) інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються до бюджетної комісії відповідної ради);

8) інші матеріали.