Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 7.4. Методи обмеження та шляхи скорочення дефіциту бюджету

У світовій практиці одним із найважливіших методів боротьби з хронічними дефіцитами, основним видом діяльності, спрямованої на зниження обсягів державного боргу, інфляції і досягнення сталого розвитку, було застосування спеціальних фіскальних правил. Це правила і процедури, за допомогою яких політичні діячі приймають рішення у сфері фіскальної політики стосовно величини і розподілу державних видатків і джерел їхнього фінансування (податкового чи боргового). Ці правила набувають форми законодавчих норм, процедур бюджетного процесу і цифрових задач (граничних показників).

У різних країнах фіскальні правила мають свої особливості. Усі правила можна об'єднати у певні групи.

1. Правила збалансованого бюджету, серед яких центральне місце займає "золоте правило" державних фінансів, що передбачає збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків (застосовується у Німеччині, Японії, щодо місцевих бюджетів у США), циклічний бюджетний баланс (Нідерланди, Швейцарія), встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП (країни Європейського Співтовариства).

2. Правила запозичень, щодо обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Серед цих правил можна виділити: заборону внутрішніх державних запозичень (використовується у країнах з недостатньо розвинутими фінансовими ринками, наприклад в Індонезії), заборону державних запозичень у центрального банку (країни ЄС, США, Японія, Канада, Аргентина, Угорщина) або обмеження їхнього розміру у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду (Бразилія, Єгипет, Марокко).

3. Боргові та резервні правила, які полягають у встановленні лімітів щодо акумулювання валового (або чистого) державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС), а також пов'язані з формуванням спеціальних резервних фондів для запобігання фінансової кризи у несприятливі періоди, коли виникає необхідність підтримувати соціальні виплати на фоні зменшення доходів.

Однак у сфері фіскальних правил не має уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, враховує власні потреби й враховує особливості свого бюджетного процесу.

У країнах ЄС, до якого прагне вступити Україна, правове регламентування бюджетного дефіциту включає:

— маастрихтські критерії;

— фінансові санкції за їх порушення;

— моніторинг з боку Єврокомісії (із застосуванням скоригованого дефіциту для своєчасного виявлення негативних тенденцій, а також для вжиття запобіжних заходів);

— процедуру надмірного дефіциту, за результатом якої можуть вживатися фінансові санкції до країн — порушниць маастрихтських критеріїв.

Відповідно до Маастрихтського договору для країн ЄС встановлено два основних критерії, які стосуються державних фінансів, зокрема, державний борг не повинен перевищувати 60 % ВВП, а бюджетний дефіцит — 3 % ВВП. Відповідно до цього всі країни ЄС розробили і реалізували програми з фіскальної консолідації, центральним завданням яких було досягнення встановлених обсягів боргу і дефіциту. У1997 р. країни ЄС ухвалили Пакт про стабільність і зростання, основна ідея якого полягала у скороченні бюджетного дефіциту і досягнення у довгостроковому періоді бюджетної позиції, наближеної до балансу чи надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії вбудованих автоматичних стабілізаторів, але у розмірі не більше 3 % ВВП. Таким чином, бюджетна позиція кожної країни має бути збалансованою протягом економічного циклу, а якщо перед країною стоїть проблема високого рівня державного боргу, уряд має турбуватися про формування бюджетного надлишку.

Для України накладання самообмежень у бюджетній політиці є новим. Бюджетна дисципліна з боку держави є вагомим економічним і політичним чинником у досягненні сталого розвитку. Вітчизняне законодавство, зокрема, Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет України останніх років містять окремі положення, які регламентують бюджетну збалансованість і безпосередньо стосуються фінансової дисципліни органів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування. До них належать такі:

— недопущення дефіциту по спеціальному фонду бюджету;

— недопущення дефіциту місцевих бюджетів (за винятком бюджету Автономної Республіки Крим і міських бюджетів);

— ухвалення бюджетного дефіциту під час прийняття закону про державний бюджет лише у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування;

— допущення дефіциту бюджету Автономної Республіки Крим лише у час-тині бюджету розвитку;

— заборону використовувати емісійні кошти НБУ як джерела фінансував ня дефіциту;

— здійснення державних запозичень у межах встановлених граничних розмірів державного боргу;

— заборону використання державних запозичень для покриття поточиш видатків держави (за винятком видатків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги);

— тимчасове обмеження бюджетних асигнувань із загального фонду у разі недоотримання бюджетних надходжень за місячними звітами або скорочення бюджетних видатків (окрім захищених статей), якщо за результатами квартальних звітів недоотримання бюджетом доходів перевищує 15 % від передбачених бюджетним розписом сум.

Перераховані норми стосуються питань збалансування бюджетів та обмеження деяких джерел фінансування, а також заходів щодо дотримання затверджених показників бюджетного балансу протягом бюджетного року. Однак вони не відповідають вимогам ЄС, оскільки не забезпечують попередження ухилень від жорстких бюджетних обмежень, нічого не говорять про контрольні санкції за недотримання бюджетних вимог. З метою удосконалення методів боротьби за скорочення бюджетного дефіциту доцільно вітчизняне законодавство привести у відповідність до загальноєвропейських вимог і стандартів. Для цього у вітчизняному законодавстві слід звернути увагу на:

— встановлення граничного розміру бюджетного дефіциту у відсотках до ВВП;

— визначення його для сектору державного управління;

— виділення у системі моніторингу державного бюджету окремого блоку моніторингу бюджетного дефіциту;

— розроблення фінансових санкцій до уряду за порушення ним граничного розміру дефіциту.

Наступним кроком у боротьбі за скорочення дефіциту бюджету в Україні може стати розроблення оптимальної моделі фіскального правила, яка б від* повідала критеріям чіткості визначення, прозорості, адекватності, сумісності, простоти, гнучкості, обов'язковості виконання, підтримки з боку інших напрямів економічної політики. Без таких правил боротьба з бюджетним дефіцитом має хаотичний, нецілеспрямований і безсистемний характер. Українська модель фіскального правила, враховуючи надбання світової фінансової науки і практики і євростандартів, могла б розкрити такі позиції:

— вибір виду фіскального правила;

— постановку загальної мети введення фіскального правила;

— встановлення строків досягнення поставлених завдань (це потрібно для контролю ефективності дій фіскальних обмежень);

— визначення нормативно-правового інструменту, який закріпить правило і регламентуватиме його застосування (це може бути Конституція, закон тощо);

— деталізацію суб'єктів (органів державної влади, державного управління, місцевого самоврядування), а також операцій (окремих статей доходів, видатків, запозичення тощо) щодо яких застосовується фіскальне правило;

— встановлення граничних значень для конкретних контрольних показників;

— умови відхилень від дотримання вимог, встановлених фіскальним правилом;

— чітке визначення стадії контролю за дотриманням правила (під час складання, затвердження, за фактом виконання бюджету);

— призначення суб'єктів контролю застосування фіскального правила;

— розроблення санкцій за порушення правила.

Відповідно до фіскальних правил щорічно у процесі складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету доцільно проводити комплекс тактичних заходів, пов'язаних зі збалансуванням бюджету, скороченням бюджетного дефіциту. До таких заходів відносять:

— удосконалення нормативно-правового забезпечення бюджетного процесу, своєчасне внесення необхідних змін у закони та нормативні акти, які б забезпечили якісне збалансування бюджету на всіх стадіях бюджетного процесу;

— пошук реальних резервів збільшення доходів бюджету, створення платникам податків сприятливих умов для розвитку своєї діяльності, збільшення об'єктів оподаткування;

— щорічне уточнення бюджетних нормативів та норм видатків, які б, з одного боку, забезпечували якісне виконання суб'єктами бюджетних відносин своїх функцій, а з іншого — сприяли економному, раціональному та ефективному використанню бюджетних коштів;

— використання прогресивних технологій бюджетного планування та бюджетного регулювання, спрямованих на визначення реальних показників обсягів доходів і видатків, оптимальне збалансування бюджетів усіх рівнів;

— удосконалення планування і розвиток системи платних послуг у соціально-культурній сфері, що сприятиме збільшенню надходжень спеціального фонду бюджету і зміцненню фінансової бази відповідних бюджетних установ;

— наукове обґрунтування річних бюджетних програм, які підлягають фінансуванню з бюджету, своєчасне внесення корективів у перехідні середньо-і довгострокові бюджетні програми;

— удосконалення трансфертної політики, зменшення непродуктивних трансфертних виплат окремим галузям реального сектору економіки, підвищення ефективності трансфертних платежів;

— складання щорічних бюджетів на багатоваріантній основі, внаслідок чого можна сформувати оптимальну структуру доходів і видатків;

— поступова відмова від концепції пріоритету бюджетних видатків і дефіцитного фінансування (видатки, що перевищують заплановані доходи, відображати у бюджеті розвитку і фінансувати у межах додатково отриманих доходів та залучених неінфляційних джерел);

- постійний розвиток ринку державних цінних паперів, що сприятиме фінансуванню видатків бюджету без збільшення грошової маси в обігу;

— оптимальне збалансування поточного бюджету у процесі складання бюджетного розпису;

— відмова від адміністративного тиску на платників податків у процесі виконання бюджету, удосконалення чинного податкового механізму;

— скорочення системи податкових пільг, особливо малоефективних;

— попередження виникнення у суб'єктів господарювання податкового боргу, ефективна протидія відмиванню "брудних" грошей та дієва підтримка Державної програми детінізації економіки;

— удосконалення системи податкового контролю, підвищення його ефективності;

— запровадження жорсткого режиму економії бюджетних коштів;

— скорочення витрат на управління;

— ліквідація необгрунтованих економічних і соціальних пільг;

— посилення відповідальності керівників усіх ланок управління за нецільове використання бюджетних коштів.

Одним із тактичних загальноприйнятих у світовій практиці методів боротьби з бюджетним дефіцитом вважається застосування механізму секвестру видатків бюджету. Необхідність секвестру видатків пов'язана, з одного боку, із невиконанням планів мобілізації доходів та суттєвим скороченням надходжень дохідних джерел бюджету, а з іншого — перевищенням граничного рівня дефіциту. Секвестр бюджету полягає у пропорційному зниженні бюджетних видатків за всіма статтями бюджету протягом часу, який залишився до закінчення поточного бюджетного року. Не підлягають секвестру захищені статті бюджету, перелік яких в Україні затверджує Верховна Рада України у законі про Державний бюджет України на поточний бюджетний рік.

Під час розроблення стратегічних напрямів боротьби з бюджетним дефіцитом необхідно враховувати, що, по-перше, подолання дефіциту в умовах недостатньо розвинутої економіки приречене на невдачу; по-друге, бюджетний дефіцит не завжди є злом, яке необхідно викорінювати; по-третє, за будь-яких умов бажано уникати емісії грошової маси для фінансування дефіциту. Отже, боротьба з бюджетним дефіцитом має починатися з оздоровлення економіки, забезпечення її позитивної динаміки, підвищення ефективності. Саме міцна економічна основа є запорукою фінансової стабільності країни, джерелом зростання фінансових ресурсів. Таким чином, стратегічні напрями подолання дефіциту бюджету будуть включати заходи, пов'язані з розвитком економіки, збільшенням доходів та раціональним використанням видатків бюджетів.

У першу чергу стратегічним завданням держави є підвищення ефективності суспільного виробництва, яке сприятиме зростанню обсягів фінансових ресурсів суспільства, що є основним джерелом збільшення доходів бюджетів.

Наступним важливим напрямом є сприяння розвитку і зміцненню ринкових відносин, проведенню ринкових реформ, внаслідок чого можна досягти раціонального скорочення сфери державної економіки, її оптимізації. Такий захід забезпечить скорочення бюджетного фінансування економіки, підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Суттєве значення для скорочення обсягів бюджетного дефіциту має проведення адміністративно-територіальної реформи, розширення повноважень органів місцевого самоврядування і розвиток територіально-регіонального госпрозрахунку. Розширення самостійності регіонів і територіальних громад дає можливість суттєво збільшити обсяги місцевих бюджетів, зміцнити фінансову основу місцевого самоврядування, передати частину видатків державного бюджету місцевим, переглянути сферу впливу місцевих бюджетів на соціально-економічні процеси.

Позитивний вплив на збалансування бюджетів і зміцнення їхньої дохідної бази має удосконалення податкової системи, забезпечення оптимального рівня податкових вилучень, розширення кола платників податків. Стратегічним завданням податкової системи має бути гарантування надходжень податків до бюджетів і стабільні перспективи господарювання платників. Для цього потрібно розробити на новій основі Податковий кодекс, який сприяв би зниженню податкового навантаження у державі, спрощенню системи адміністрування податків, стабільності нормативно-правової бази.

Важливим стратегічним завданням скорочення дефіциту є оптимізація і реструктуризація видатків бюджетів. Бюджетне фінансування економіки має вирішувати завдання її структурної перебудови, концентруватися у перспективних галузях, які визначають науково-технічний прогрес, рівень економічної могутності держави. Видатки на соціально-культурні заходи необхідно спрямовувати на виконання бюджетних програм в обсягах, які забезпечували б якісне виконання державою своїх функцій.

Важливе місце серед стратегічних напрямів має відводитися удосконаленню міжбюджетних відносин і механізму їхнього регулювання. Міжбюджетні відносини мають здійснюватися на стабільній і прозорій основі, сприяти вирівнюванню соціально-економічного розвитку регіонів і територіальних громад та реальному збалансуванню бюджетів усіх рівнів.

Потребує удосконалення механізм управління бюджетним дефіцитом і державним боргом відповідно до стратегічних завдань держави. Політика у сфері бюджетного дефіциту має бути антиінфляційною, відкритою і зрозумілою суспільству та сприяти розвитку економіки і соціальної сфери.

Важливим напрямом є також удосконалення бюджетного процесу в цілому та кожної його стадії зокрема. Він має відповідати бюджетній доктрині держави, бути ефективним, вирішувати всі завдання, пов'язані з виконанням державою своїх функцій.

Загалом стратегічні напрями подолання бюджетного процесу мають здійснюватися за спеціально розробленою програмою, яка могла б бути складовою державної стратегії соціально-економічного розвитку країни.

ПРАКТИКУМ

Базові терміни і поняття

Бюджетний дефіцит, бюджетний профіцит, баланс бюджету, державний борг, дефіцитне фінансування, дефолт, монетизація бюджетного дефіциту, секвестр бюджету, фінансування бюджету, сеньйораж.

Контрольні запитання і завдання

1. За якими показниками оцінюється стан бюджету?

2. Що ви розумієте під бюджетним профіцитом?

3. Про що свідчить показник бюджетного дефіциту?

4. Які класичні концептуальні підходи до збалансування державного бюджету вам відомі? Назвіть їхні переваги та недоліки.

5. За якими класифікаційними ознаками групуються види бюджетного дефіциту?

6. Які вам відомі причини виникнення бюджетного дефіциту?

7. Якими можуть бути соціально-економічні наслідки бюджетного дефіциту?

8. Назвіть наслідки бюджетного дефіциту в Україні.

9. У чому полягає причинно-наслідкова діалектика бюджетних дефіцитів?

10. Що ви розумієте під фінансуванням бюджету? Назвіть його основні риси.

11. Як класифікуються джерела фінансування бюджетного дефіциту за Бюджетним кодексом України?

12. Яка різниця між зовнішнім та внутрішнім фінансуванням бюджетного дефіциту?

13. Що ви розумієте під монетизацією бюджетного дефіциту?

14. Що таке сеньйораж?

15. Що ви розумієте під інфляційним податком і які його особливості?

16. Як визначається рівновага між дефіцитом бюджету та його фінансуванням?

17. Що таке фіскальні правила і яка їхня роль у боротьбі з бюджетними дефіцитами?

18. У чому полягає правове регламентування бюджетного дефіциту у країнах ЄС?

19. Назвіть фіскальні обмеження, встановлені Бюджетним кодексом України, та їхні недоліки.

20. Якою має бути оптимальна модель фіскального правила в Україні?

21. Які тактичні заходи може використовувати держава з метою скорочення бюджетного дефіциту?

22. У чому полягає секвестр видатків бюджету?

23. Які можливі стратегічні напрями боротьби з бюджетним дефіцитом?

Рекомендована література

1. Бюджетний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. — 2001.—№37—38.

2. Бюджетний менеджмент: Підручник / В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; За заг. ред. В. Федосова. — К.: КНЕУ, 2004. — 864 с.

3. Василик ОД., Павлюк К&. Бюджетна система України: Підручник. — К.: Центр навч. л-ри, 2004. — 544 с.

4. Дем'янишин ВТ. Бюджетний дефіцит та його вплив на кризову ситуацію в Україні // Вісник ТНЕУ. — 2007. — № 5.

5. Колісник О. Управління бюджетним дефіцитом // Світ фінансів. — 2005. — №3—4.

6. Кравчук Н. Бюджетний дефіцит: теоретична концептуалізація та сучасний прагматизм // Вісник ТАНГ. — 2004. — № 6.

7. Сова О. Особливості зв'язку дефіциту бюджету та інфляції // Світ фінансів. — 2005. — № 3—4.

8. Фінанси у запитаннях і відповідях / За заг. ред. О.Д. Данілова. — К.: Видав, дім "Комл'ютерпрес", 2006. — 444 с.

9. Чечетов М.В., Чечетова Н.Ф., Бережна АЖ). Бюджетний менеджмент: Навч. посіб.: У 2 ч. — Ч. 1. — X.: Видав, дім"ІНЖЕК", 2004. — 560 с.

10. Юрій СІ., Бескид ИМ. та ін. Бюджетна система України: Навч. посіб. — К.: НІОС, 2000. — 400 с.

11. Юрій С.І., Дем'янишин ВТ., Вуздуган ЯМ. Антологія бюджетного механізму: Монографія. — Т.: Екон. думка, 2001. — 250 с.