Фінанси - Юрій С.І., Федосов В.М. - 9.1. Основи теорії місцевих фінансів

9.1. Основи теорії місцевих фінансів

Наука про місцеві фінанси бере свій початок з другої половини XIX ст., саме тоді відбувся процес остаточного оформлення місцевого самоврядування. Протягом XIX—XX ст. розвиток поглядів на сутність місцевих фінансів, їх склад та принципи організації проходив від представлення їх як фінансового господарства територіальних одиниць (господарства місцевих спілок), сукупності умов для задоволення потреб місцевих самоврядних одиниць, матеріальних засобів місцевого самоврядування, доходів і видатків органів місцевого самоврядування і до системи економічних відносин.

Перші згадки про місцеві фінанси, об'єктивність їх існування, поряд із державними фінансами, можна зустріти у роботах таких корифеїв економічної науки як А. Сміт, К. Штейн, Л. ПІтейн, Р. Гнейст, К. Рау, А. Вагнер та ін. У своїх працях вони досліджували господарство територіальних громад, зазначали про необхідність надання їм автономії, у тому числі у сфері фінансів.

Процес формування теорії місцевих фінансів у Росії розпочався пізніше, ніж у європейських країнах, а точніше після земської реформи 1864 р., у результаті якої відбулося організаційне, правове та фінансове зміцнення земств як виборних органів місцевого самоврядування. Перші дослідження сутності місцевих фінансів, бюджетів місцевих спілок, їх місця у державних і місцевих фінансах, принципів місцевого оподаткування з'явилися у другій половиш XIX — на початку XX ст., їх авторами були такі вчені: М. Курчинський, В. Ле-бедєв, А. Марков, І. Озеров, В. Твердохлєбов, Л. Ходський, М. Цитович, І. Ян-жул та ін.

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

На початкових етапах існування радянської держави науковий інтерес до вказаної проблематики значно зріс у зв'язку з відновленням у 20-х роках XX ст. інституту місцевих фінансів. У цей період багато економістів досліджували теоретичні засади та практику організації місцевих фінансів: Н. Белькович, Б. Веселовський, Є. Гловіиський, С. Котляревський, Б. Кринська, X. Лебідь-ІОрчик, М. Леонтьєв, С. Лепський, М. Мітіліно, П. Озеров, М. Сірінов, М. Соболєв, Г. Тіктін, В. Целевич, Є. Яніцький та ін.

У наступні десятиліття виходять у світ підручники і навчальні посібники з місцевих фінансів (Н. Ровінського, І. Смірнова, В. Шаврина), у яких було проведено теоретичне обґрунтування суті і ролі місцевих фінансів, місцевих бюджетів, узагальнена практика їх функціонування за роки радянської влади. В економічній літературі другої половини XX ст. з'являється низка наукових робіт з питань складання місцевих бюджетів, використання бюджетних коштів, вдосконалення міжбюджетних відносин, у тому числі бюджетного регулювання. Ці проблеми розглядались у працях багатьох вчених, зокрема А. Александрової, М. Васильєвої, Л. Величко, С. Вишнякова, В. Демченкова, А. Ко-лесникова, Р. Кудряшова, Г. Лалаєва, Г. Поляка, М. Ужвенко, Я. Хесіна, Б. Фі-лімонова, Н. Ширкевич та ін.

Не зважаючи на досить активне дослідження проблематики місцевих фінансів протягом усього часу існування радянської влади, наприкінці 1980-х років сформувався погляд на місцеві фінанси як на категорію, притаманну розвинутим капіталістичним країнам і країнам, що розвиваються. За умов адміністративної системи таке уявлення стало закономірним, адже воно базувалось на жорсткій централізації економіки і відсутності інституту місцевого самоврядування. Проте визнання у 1990 р. місцевого самоврядування як територіальної самоорганізації громадян для самостійного вирішення усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі чинного законодавства та власної фінансової бази, спричинило становлення відповідної системи економічних відносин, які лежать в основі місцевих фінансів.

Нині питання місцевих фінансів перебувають у центрі уваги багатьох дослідників пострадянського простору, зокрема вони досліджувалися у роботах вітчизняних авторів (С. Буковинський, О. Василик, В. Кравченко, І. Луніна, Ц. Огонь, К. Павлюк, В. Федосов, І. Чугунов та ін.). Активно досліджується проблематика місцевих фінансів, місцевих бюджетів, міжбюджетних відносин у російській економічній літературі, зокрема у працях таких вчених і практиків: Н. Альвіанська, А. Бабич, О. Богачова, Л. Гринкевич, А. Ігудін, В. Лексін, Л. Павлова, В. Пансков, Л. Проніна, В. Садков, С. Соляннікова, А. Улюкаєв, М. Ходорович, С. Хурсевич, А. Швецов та ін.

У сучасній українській фінансовій літературі вперше поняття місцевих фінансів згадується в навчальному посібнику "Державні фінанси" (1991 р.) за редакцією відомих науковців В.М. Федосова, СЯ. Огородника та В.М. Сутормі-ної. Розвиток української економічної науки в умовах незалежності, вивчення теоретичних надбань західної фінансової думки, приєднання України до Європейської хартії місцевого самоврядування закономірно позначилося на поглядах вітчизняних вчених щодо місцевих фінансів. Все частіше і впевненіше висловлювались думки щодо об 'єктивності існування цієї категорії в умовах ринку, її вирішального впливу на повноцінне функціонування інституту місцевого самоврядування як необхідної підвалини кожного демократичного режиму.

Так, визнаний український вчений О.Д. Василик, який одним з перших почав досліджувати теоретичні і практичні питання місцевих фінансів, підкреслював, що місцеві фінанси — явище об'єктивне, оскільки для здійснення покладених на місцеве самоврядування функцій потребує наявності відповідних фондів фінансових ресурсів у їхньому розпорядженні.

Вагомий внесок у розвиток вітчизняної науки про місцеві фінанси зробив В.І. Кравченко (автор першого українського навчального посібника з місцевих фінансів), який доповнив низку теоретичних положень, окреслив склад місцевих фінансових інститутів, обґрунтував перспективи їх розвитку та вдосконалення. За трактуванням науковця, місцеві фінанси представляють систему формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, такі делегованих. Такий підхід відповідає загально-поширеним уявленням про категорію фінансів загалом, а також дає можливість з'ясувати місце у фінансовій системі країни місцевих фінансів та їх тісний та взаємозумовлений зв'язок з інститутом місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що на таких концептуальних засадах засновані й підходи багатьох російських економістів, зокрема A.M. Бабича та Л.М. Павлової, до тлумачення поняття місцевих фінансів як сукупності соціально-економічних відносин, що виникають з приводу формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для вирішення завдань місцевого значення.

Український вчений В.М. Опарін у своєму визначенні категорії місцевих фінансів, крім особливостей, на які вказують зазначені вище автори, підкреслює зв'язок місцевих фінансів з фінансовою діяльністю підприємств муніципального господарства.

На думку М.А. Галонюка, В.П. Яцюти, А. Є. Буряченко та A.A. Славкової (авторів навчального посібника "Місцеві фінанси" (К., 2002)), місцеві фінанси є об'єктивною формою економічних відносин, пов'язаних з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається формування та використання фондів грошових коштів, призначених для задоволення потреб регіонів країни.

Місцеві фінанси як система економічних відносин функціонують на основі певних вихідних засад, закріплених у відповідних законодавчих документах, що регламентують діяльність органів місцевого самоврядування. До найважливіших законодавчих актів слід віднести Конституцію України, Бюджетний кодекс України, закони України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про систему оподаткування", щорічні закони про Державний бюджет України, Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" та ін.

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

У Конституції України, прийнятій Верховною Радою України 28 червня 1996 р., дається тлумачення місцевого самоврядування, окреслюються складові матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, вказуються основні підходи до формування і використання коштів місцевих бюджетів.

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятому 21 травня 1997 р. на розвиток положень Конституції України та відповідно до вимог ратифікованої Україною у 1996 р. Європейської хартії місцевого самоврядування, визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади його організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У Бюджетному кодексі України від 21 червня 2001 р. визначено низку концептуальних положень, які стосуються місцевих фінансів: розподіл доходів і видатків між бюджетами всіх рівнів і видів, процедура розрахунку бюджетних трансфертів — дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, порядок здійснення місцевих запозичень, джерела формування та напрями використання бюджету розвитку місцевих бюджетів, встановлено відповідальність всіх учасників бюджетного процесу і контрольні повноваження владних органів, у тому числі органів місцевого самоврядування.

Щорічними законами про Державний бюджет України уточнюється склад доходів загального та спеціального фонду місцевих бюджетів, визначається механізм надання додаткових дотацій місцевим бюджетам з державного бюджету, встановлюються розміри коефіцієнтів вирівнювання для надання дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету. Чинне законодавство України у сфері оподаткування визначає перелік місцевих податків і зборів, механізм їх справляння, граничні ставки і права органів місцевого самоврядування щодо їх запровадження.