Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 2.10.2. Цільові бюджетні фонди

Починаючи з середини 90-х років XX ст. на федеральному і регіональному рівнях широко використовувалися цільові бюджетні фонди (ЦБФ) як форми організації фінансових відносин. Однак з переходом на казначейську систему виконання бюджету всі вони на федеральному рівні були скасовані (крім фонду

Міністерства РФ з атомної енергії). Разом із тим багато суб'єктів РФ продовжують розвивати систему своїх цільових фондів.

Як вважає багато російських експертів з цієї проблематики, цільові бюджетні фонди можуть існувати і за казначейської системи, виконуючи всі специфічні функції зі стабільного забезпечення фінансовими ресурсами таких важливих для всієї країни й окремих регіонів напрямів витрат, як дорожнє господарство, екологія тощо. В окремих сферах, фінансування яких раніше здійснювалися за допомогою ЦБФ, після скасування цих фондів ситуація не покращилася, оскільки вирішення одних проблем призвело до появи нових, не менш серйозних. Так, ліквідація Федерального дорожнього фонду спричинила різке погіршення фінансування дорожнього господарства. У 2003 р. одним з основних джерел фінансування дорожнього господарства суб'єктів РФ мали стати надходження від акцизів на нафтопродукти. Однак за інформацією Міністерства податків і зборів, у січні - лютому 2003 р. 85 % надходжень від акцизів на нафтопродукти були сконцентровані в бюджетах 22 суб'єктах федерації і лише 15 % в інших суб'єктах.

Іншою проблемою, пов'язаною в тому числі зі скасуванням у 2001 р. цільового бюджетного фонду, стало значне скорочення (1,6- 1,8 раза) геологорозвідувальних робіт, що призвело до суттєвого падіння приросту промислових запасів нафти з газовим конденсатом. На думку фахівців, вирішенню вказаних проблем сприяло б відновлення Федерального дорожнього фонду, Федерального екологічного фонду і Фонду відтворення мінерально-сировинної бази у федеральному бюджеті, причому функціонування казначейської системи виконання бюджетів дало б змогу забезпечити достатній контроль за цільовим використанням коштів цих фондів.

В окремих регіонах РФ не тільки функціонують фонди, що раніше діяли, а й створюються нові. Як приклад можна навести м. Москву. Відповідно до закону м. Москви "Про бюджет міста Москви на 2003 рік" у склад бюджету міста були включені такі цільові фонди; територіальний дорожній фонд; територіальний екологічний фонд; фонди розвитку території міста Москви; фонд безпеки дорожнього руху; інвестиційний фонд; фонд реклами і міської інформації; фонд квотування робочих місць у м. Москві. Склад ЦБФ у бюджеті міста щорічно встановлюється законом про бюджет на відповідний рік і змінюється залежно від цілей бюджетної політики.

Причиною різкого зниження частки доходів ЦБФ у доходах бюджету м. Москви на 2003 р. (з 21 у 2002 р. до 18 % у 2003 р.) стало скасування податку на користування автомобільних доріг, надходження від якого становили в 2003 р. 87 % доходів територіального дорожнього фонду.

В останні роки дуже дискусійним є питання проте, чи є цільовим бюджетним фондом Стабілізаційний фонд. При відповіді на це питання треба брати до уваги те, що між порядками функціонування цільових бюджетних фондів і Стабілізаційного фонду є суттєві відмінності, які не дозволяють повною мірою віднести Стабілізаційний фонд до ЦБФ.

2.10.3. Проблеми формування і використання Стабілізаційного фонду Російської Федерації

Згідно з Федеральним законом "Про внесення доповнень до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині створення Стабілізаційного фонду Російської Федерації", що набрав чинності наприкінці грудня 2008 р., "Стабілізаційний фонд Російської Федерації (далі - Стабілізаційний фонд, СФ) - частина коштів федерального бюджету, що утворюється за рахунок перевищення ціни на нафту над базовою ціною на нафту, що підлягає відокремленому обліку, управлінню і використанню в цілях забезпечення збалансованості федерального бюджету при зниженні ціни на нафту нижче за базову". Причому під "базовою ціною на нафту" розуміється "ціна на нафту сиру марки "Юралс", еквівалентна 146 дол. за тону (20 дол. за барель)". Джерелами СФ відповідно до названого акта є експортні мита на нафту і ПВКК в частині, обумовленій перевищенням цін на нафту базового рівня (20 дол. за барель), а також залишки коштів федерального бюджету на початок фінансового року.

Урядовою ухвалою від 30 вересня 2004 р. № 508 були затверджені "Правила управління коштами Стабілізаційного фонду Російської Федерації", згідно з якими інвестиційний портфель СФ може включати іноземну валюту (долари, євро, фунти), а також боргові зобов'язання іноземних держав (Австрії, Бельгії, Фінляндії, Франції, Німеччини, Греції, Ірландії, Італії, Люксембурга, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Великобританії і США) з рейтингом довготермінової кредитоспроможності "ААА"і"Ааа".

Як відомо, утворення Стабілізаційного фонду РФ правозабезпечене спеціальним федеральним законом і особливою урядовою ухвалою, мотивувалося, по-перше, необхідністю гарантувати стійкість витрат бюджету в умовах можливого погіршення зовнішньоекономічної кон'юнктури. По-друге, завданням захисту накопичених бюджетних ресурсів на випадок девальвації рубля (кошти СФ спочатку передбачалося розміщувати в надійні високоліквідні іноземні активи). По-третє, імперативами підтримки стійкості обмінного курсу рубля до коливань цін на нафту, стабілізації грошової пропозиції і пов'язаних з останнім інфляційних тенденцій.

Принципова доцільність і навіть необхідність створення якогось особливого стабілізуючого бюджетного інституту в економіці, яка дуже (якщо не сказати - критично) залежить від зовнішньої кон'юнктури і при цьому вкрай поволі структурно диверсифікується (якщо взагалі диверсифікується), очевидні. За значного внеску нафтогазового сектору в прибуткову частину федерального бюджету (близько 35 %) зберігається ризик невиконання державою своїх зобов'язань у разі падіння світових цін на нафту. До того ж подібний інститут - безперечний чинник підвищення міри передбачуваності динаміки ключових макроекономічних показників.

Чому суперечки про СФ були вкрай напруженими? Тому, звичайно, що при появі в Росії, обтяженій численними критично гострими соціально-економічними проблемами, таких значних грошових ресурсів (до кінця 2004 р. СФ досяг 20 млрд дол., а величина золотовалютних резервів перевищила 120 млрд) виникло природне питання: чи можна просто "сидіти на грошах" в очікуванні падіння цін на нафту (що федеральний уряд, власне, і робив протягом 2004 р.), а для гарантії збереження накопичених коштів вкладати їх виключно у високонадійні активи іноземних урядів?

У зв'язку з цим реалізовувана нині концепція СФ (ініційована Міністерством фінансів за підтримкою Міністерством економічного розвитку Росії) викликає низку питань, що конкретизують сформульоване вище головне питання. І перш за все: чи слід спрямувати всі надмірні доходи, що одержуються внаслідок зростання цін на нафту, в недоторканний СФ, чи розумно обмежувати витрачання сум, що перевищують призначену для страхування бюджетних витрат базову величину Фонду (на найближчі три роки це 500 млрд руб., а з 2008 р. - 3,1-4,5 % ВВП), виключно достроковим погашенням зовнішнього боргу і покриттям дефіциту Пенсійного фонду Росії?

Сьогодні федеральний уряд (з подачі Міністерства фінансів Росії) відповідає на ці питання позитивно. В 2005 р. кошти Фонду витрачалися саме і лише на зазначені цілі. Правда, з 2006 р. підвищили використовувану при формуванні СФ "ціну відсікання" з 20 до 21 дол. за барель і почали використовувати надлишок додаткових бюджетних доходів (разом з економією в результаті дострокового погашення зовнішнього боргу), що з'явилися внаслідок цього, на інвестиційні і інші проекти, зокрема реалізовувані на умовах державно-приватного партнерства. Проте відповідні кошти, схоже, навряд чи перевищать 2 млрд дол., що, звичайно, несумірно з відтворювальними потребами народного господарства. До того ж Міністерство фінансів Росії вже сьогодні зумовлює інвестиційне використання майбутніх додаткових доходів бюджету низкою гранично жорстких умов.

Власне, відсутність серйозної програми довготермінового роз витку економіки і стала однією з головних причин розбіжностей з приводу використання коштів СФ і широкої гами відповідних пропозицій - від будівництва дипломатичних представництв і "дружби і співпраці з народами зарубіжних країн", розгортання кампаній з поліпшення іміджу РФ, фінансування електоральних акцій у державах СНД тощо до роздавання грошей бідним верствам населення (в останньому випадку на кожного з 40 млн осіб припаде по 10-12тис. руб. нарік).

Варто повторити: щоб відкинути будь-які домагання на кошти СФ шляхом пропозиції "знизу" інвестиційних проектів, Міністерство фінансів Росії, формально не заперечуючи проти спрямування на інвестиції додаткових доходів бюджету після підвищення в 2006 р. "ціни відсікання" з 20 до 21 дол. за барелі (йдеться про додаткові 2 млрд дол.), одночасно зумовив їх використання в цьому напрямі низкою вимог, зокрема, за визнанням самого міністерства, практично нездійсненних. Так, інвестиційні проекти перш за все мають повністю відповідати грошовій програмі та гарантувати відсутність інфляційних наслідків, які загрожують макроекономічною дестабілізацією. Далі потрібно довести, що відповідні вкладення виявляться ефективнішими, ніж погашення зовнішнього боргу, тобто матимуть рентабельність 7 % річних (саме стільки РФ платить за борги країнам - членам Паризького клубу). Третя умова - жорстка фіксація витрат, тобто наявність чітких бізнес-планів, що виключають подальше додаткове виділення грошей на ці проекти. І, нарешті, четверта умова - їх сучасний інституційний супровід на всіх фазах, починаючи з відбору самих проектів і закінчуючи поверненням коштів у встановлені терміни.

Вимога гарантування вказаного рівня рентабельності виглядає такою, що прямолінійно "відсікає" (за визнанням самого Міністерства фінансів), робить нездійсненними, принаймні в найближчій перспективі, всі інвестиційні пропозиції.

Як уже наголошувалося, було ухвалено рішення про використання частини коштів СФ РФ на дострокове погашення зовнішніх боргів. У принципі, з тезою, згідно з якою борги вигідніше віддавати достроково, важко сперечатися. По-перше, загальна сума виплат за наявним графіком в півтора - два рази більше сьогоднішньої величини боргу. По-друге, загальний фон ведення відповідних переговорів нині сприятливий для Росії. Перш за все основні кредитори РФ переживають серйозні бюджетно-фінансові ускладнення. Вже декілька років поспіль Німеччина (на яку припадає 42,5 % боргу РФ країнам - членам Паризького клубу) і Франція (7 %) порушують положення Маастрихтських угод (європейський Пакт про стабільність і зростання), що приписують підтримку бюджетного дефіциту на рівні не вище 3 % ВВП, а ще чотири країни, зокрема Італія (12 % боргу), є на межі такого порушення.

Влітку 2004 р. Німеччина провела сек'юритизацію частини російського боргу, розмістивши серед приватних інституційних інвесторів три транші кредитних нот (з термінами повернення З, б і 10 років), забезпечених платежами Росії за боргом перед Німеччиною в рамках Паризькою клубу. У форсуванні приватизації російських боргів свою роль відіграли, очевидно, й інвестиційні фінансові інститути - організатори випуску цих вторинних сурогатних інструментів. Кошти від операції в розмірі приблизно 5 млрд євро надійшли до бюджету Німеччини.

Очевидно, приклад Німеччини у принципі можуть наслідувати й інші країни, стурбовані вирішенням власних бюджетних проблем (тим більше, що вони не зобов'язані питати дозволу на це у російської сторони). Власне, прецедент вже є: Міністерство економіки і фінансів Італії в листопаді 2004 р. продало експортному кредитно-страховому агентству "ЗАСЕврА" права вимоги за кредитами, наданими Росії згідно з двосторонніми угодами 1997 і 2000 рр. (на суму 1 млрд євро). Ця операція була потрібна італійському уряду для скорочення державного боргу, і після неї у названого міністерства не залишилося боргових вимог до Росії: весь російський борг (6 млрд євро) знаходиться в портфелі згаданого агентства.

Загалом, в конкретних умовах, що склалися, переговори Міністерства фінансів Росії з країнами - учасницями Паризького клубу про дострокове (протягом 2005-2007 рр.) погашення частини зовнішнього боргу (30 млрд євро, або 84 % всього боргу клубу) можна вважати своєчасними. Проте в контексті цієї теми використання коштів СФ залишається відкритим питання про співвідношення економії на відсоткових виплатах за дострокового погашення зовнішнього боргу (вони оцінюються Міністерством фінансів у 0,6-2 млрд дол.) і втрат від недоінвестування коштів (витрачених на дострокове погашення боргу) у вітчизняну економіку.

В цілому дискусія з проблеми макроекономічної ролі СФ виявила необхідність комплексного підходу до її вирішення. Як би не намагалися опоненти використання ресурсів Фонду (точніше, його додаткових доходів) у російській економіці відокремити цю проблему від питання про "больові точки" бюджету і економіки в цілому, зробити це неможливо: фінансово-економічні негативи постійно даються взнаки.

Сьогодні кошти СФ на здійснення невідсоткових витрат має право одержувати лише Пенсійний фонд Росії (ПФР) для покриття свого дефіциту. У зв'язку з цим, до речі, виникають перш за все питання: про причину його появи, бо ще у фазі формування нової пенсійної системи в останню були вбудовані певні амортизатори, та про ігнорування дефіциту, про який ідеться, при зниженні єдиного соціального податку в 2005 р. (інакше для покриття дефіциту були б передбачені відповідні джерела).

І з погляду перспектив народногосподарського зростання, і в плані мінімізації інфляційного тиску на економіку переважним є використання хоч би додаткових (що перевищують базові 500 млрд) коштів СФ на збільшення внутрішніх інвестицій, перш за все державних.

Оптимальне витрачання коштів СФ припускає їх використання з метою прискорення народногосподарського зростання за збереження фінансової стабільності, що склалася. Поки що федеральна влада, на думку багатьох вчених РФ, виявляє заклопотаність лише про останню, причому схоже, що вони інтерпретують кошти СФ лише як додатковий важіль стерилізації надмірної грошової маси.