Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 4.5. Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевих фінансів у Польщі

У 1999 р. у Польщі проведено адміністративну реформу, кількість воєводств було значно скорочено. Поляки спочатку визначили первинну адміністративну бюджетну одиницю - гміну. Власне, цей крок 1990 р. став своєрідним відродженням системи місцевих фінансів, що існувала в Польщі до 1950 р. Нині в країні налічується 2489 гмін. Середня польська гміна має населення близько 10-15 тис. осіб. Сільські гміни мають у середньому 3 тис. осіб, гміни великих міст - кілька сотень тисяч мешканців. Вони покликані задовольнити потреби місцевої громади в суспільних послугах. Таким чином, місцевий бюджет гміни може складатися з бюджетів кількох окремих сіл, селищ, містечок з навколишніми селищами чи великого міста. Гміна самостійно фінансує видатки на утримання території, шляхів, вулиць, мостів, парків, охорону довкілля, водопостачання, каналізацію та вивезення сміття, забезпечення електроенергією, газом, первинну охорону здоров'я, дошкільні заклади та початкові школи, міський громадський транспорт, бібліотеки та культурні центри, спортивні майданчики тощо. Для цього гміна має закріплені джерела доходів у вигляді податків на власність, сільськогосподарську діяльність, використання лісових ресурсів, підприємницьку діяльність та ін. Також гміна розпоряджається коштами від гербового збору, збору на геологічні розробки, місцевих зборів. Крім цього вона має в своєму арсеналі фіксований відсоток загальнодержавних податків (27,6 % прибуткового податку з громадян, 5 % податку на прибуток підприємств). Бюджет гміни отримує й загальну субвенцію на освіту, бюджетне вирівнювання та компенсацію витрат і цільову дотацію з державного бюджету на делеговані державою повноваження. Польща визначила гміну - найменшу одиницю адміністративно-територіального устрою - базовою, а тому найважливішою. Структуру доходів та видатків гміни на прикладі гміни Соколув-Подляські (Подляське воєводство) подано в табл. 4.4 та 4.5.

Таблиця 4.4. Доходи гміни Соколув-Подляські у 1999-2001 рр., тис. зл.

Середньою ланкою самоврядування польської моделі є повім, утворений вже після того, як певний час проіснували гміни і з досвіду стало зрозуміло, що гміна не впорається з безліччю більш ґрунтовних завдань. На рівні польського повіту, до складу якого входять гміни, вже немає безпосередньої присутності держави. Повіт виконує повноваження з утримання закладів середньої, спеціальної та професійної освіти, медичних установ і лікарень, культурних установ, збереження культурних цінностей тощо. Якщо порівнювати з Україною, то най відповіднішою бюджетною одиницею польському повітові буде районний бюджет з тією

різницею, що в Польщі бюджет нижчого рівня, тобто гміни, зовсім не залежить від диктату бюджету вищого рівня, повіту.

Повіт провадить фінансове господарство на підставі бюджету повіту, який затверджується радою повіту на певний календарний рік. Бюджет повинен бути затвердженим до початку бюджетного року. Якщо бюджет не затвердять до цього терміну, то регіональна рахункова палата визначає його до 30 квітня бюджетного року. До цього моменту основою бюджетного господарства є проект бюджету. За правильне виконання бюджету відповідає повітова управа. Оборот повітовими коштами є явним. Регіональна рахункова палата контролює фінансове господарство. Доходи і видатки повіту (на прикладі Бельська-Подляські) подано у табл. 4.6.

Логічним наслідком і продовженням повітової реформи було створення нових, великих воєводств, які дають змогу провадження ефективної регіональної політики і дійсного формування стратегії розвитку регіонів, за активної участі та вирішальної ролі представників місцевих спільнот. Ключовою проблемою реформи було властиве визначення кордонів нових воєводств-регіонів, беручи при цьому до уваги економічні зв'язки і мережу комунікацій, суспільну структуру та історичні традиції. Уповноважений уряду у справах реформи публічної адміністрації представив три варіанти поділу: на 12,17 і 25 воєводств, зазначаючи, що перший варіант є найбільш раціональним і ефективним. У публічних дебатах було запропоновано нові проекти поділу держави на 14 або 15 воєводств, а також зберегти колишню кількість воєводств (49). Дискусія набрала емоційного характеру. Окремі регіони боролись за свій воєводський статус, або за розміщення центру воєводства на своїй території. На ґрунті локального патріотизму поєднувались навіть політичні сили різної ідеологічної орієнтації. Проводились масові акції, такі як "живі ланцюги", групові виїзди з петиціями до Варшави, презентації потенціалу регіонів на вулицях міст тощо.

Сейм, нижня палата парламенту Польщі, 18 липня 1998 р. проголосував за компромісний закон, за яким у рамках адміністративної реформи з метою зміцнення локального самоврядування існуючі 49 воєводств було змінено на 16 нових.

Структура самоврядування та місцевих бюджетів у Польщі чітко регламентована і контролюється системою регіональних відділень Рахункової палати, покликаною здійснювати нагляд

за фінансовою діяльністю одиниць територіального самоврядування. Регіональні відділення контролюють планування та виконання місцевих бюджетів. Без візи голови регіонального відділення рахункової палати місцевий бюджет не може бути ухвалений, доки голова не переконається у реальності перспективних показників. Контроль ґрунтується на трьох принципах: законність, економічність та ефективність.

Найвищою ланкою місцевого самоврядування в Польщі є воєводство, його можна умовно порівняти з статусом області в Україні. Щоправда головною функцією воєводства є регіональний розвиток, а не диктування умов розподілу коштів та видатків між районами та містами (про населення воєводств, територію, обсяги ВВП на душу населення тощо див. табл. 4.7).

Фінансовий стан окремого воєводства можна проаналізувати заданими Нижнєсилезьського воєводства (центр - м. Вроцлав). Так, у бюджеті 1999 р. видатки були ухвалені в сумі 251 Зів 072 зл. З них: поточні видатки - 179 358 072 зл. (71,37 % ); інвестиційні видатки - 69 804 000 зл. (27,77 %); загальний резерв - 2 154 000 зл. (0,86 %). Проте фактично на кінець року вони були збільшені до суми 372 431269 зл., з яких поточні видатки склали 206 060 768 зл. (55,33 %); інвестиційні видатки -164 716 501 зл. (44,28 %); загальний резерв - 654 000 зл. (0,44 %). Отже, видатки збільшилися на 121115 197 зл.

Зважаючи на те, що економіка Польщі перебуває у стані реформування, в країні відбувається реформа місцевих фінансів та міжбюджетних відносин, тому на випуски муніципальних запозичень у цій країні накладено низку обмежень. Право випускати муніципальні облігації місцеві органи влади Польщі отримали в 1995 р. Таке право мають гміни, повіти, воєводства, їхні об'єднання, а також столичне місто Варшава.

Законодавством Польщі визначено, що емітент, який є органом місцевого самоврядування, об'єднанням таких суб'єктів чи столичним містом Варшавою, зобов'язаний визначити мету випуску муніципальних облігацій. Він не має права витрачати кошти, отримані в результаті випуску облігацій, на інші цілі.

Конституція обмежує обсяг заборгованості органів місцевого самоврядування, - він не повинен перевищувати 60 % річного доходу муніципалітету.

У польському фінансовому секторі діють досить жорсткі обмеження щодо інвестування. Так, польські банки можуть інвс

стувати лише до 15 % їхнього капіталу в цінні папери, випущені будь-яким емітентом, і не більше 26 % їхнього капіталу в цінні папери корпоративного типу (разом з муніципальними облігаціями). Донедавна страхові компанії були зобов'язані інвестувати лише в облігації, емітовані компаніями або підприємствами, що належать органам місцевого самоврядування, а не в облігації, емітовані самими органами місцевого самоврядування, якщо для їх випуску не надавалися урядові гарантії.

Крім того, податкове законодавство містить норми, які істотно стримують розвиток ринку муніципальних запозичень. Наприклад, відсотки за муніципальними облігаціями, отримані фізичними особами, не підлягають оподаткуванню, а отримані корпоративними юридичними особами - є об'єктом оподаткування. На відсотки за облігаціями, які емітовані комунальними підприємствами, не поширюються податкові пільги. Польське законодавство передбачає і низку інших обмежень щодо випуску муніципальних облігацій та обслуговування боргу місцевих органів влади. Такі обмеження не сприяють активному залученню коштів від розміщення місцевих облігацій для фінансування проектів місцевого розвитку.

У 90-х роках XX ст. значна частина місцевих позик здійснювалася у формі пільгових позик зі зниженою ставкою відсотка. Такі позики надавалися Фондом охорони навколишнього середовища з метою інвестування коштів на будівництво водоочисних споруд, утилізацію твердих відходів тощо.

Муніципальні запозичення здійснювалися переважно великими містами Польщі, зокрема, такими як Варшава, Плоцьк, Бидгощ, Гданськ, Краків, Лодзь, Вроцлав.

На кінець 1997 р. муніципальні облігації в Польщі випустили приблизно 25 великих і середніх міст.

Рівень заборгованості різних місцевих органів влади дуже диференційований по країні. Так, на кінець 2001 р. середній рівень заборгованості був від 10 (у сільських органах місцевого самоврядування) до 23 % річних доходів у найбільших містах.

Кошти від емісії муніципальних облігацій використовувалися на інвестиційні цілі. Так, у 2000 р. такі кошти були спрямовані на: фінансування реконструкції водогону - 32,1 % від загального обсягу залучених за рахунок муніципальних облігацій коштів, каналізації - 10,5 та міського транспорту - 8,8; розвиток освіти - 11,4; ремонт доріг - 8,8; будівництво спортивних об'єктів - 7,9; водовідведення - 6,5; суспільне будівництва - 5,2; придбання матеріалів для систем опалювання - 8,8 %.

Відносини між державною адміністрацією та органами самоврядування на рівні воєводств, на думку польських експертів, скоріше нагадують відносини суперників, а не партнерів, тоді як саме від партнерства цих органів залежить успіх реформи: наочним прикладом цього є процес передачі власності. У Польщі, як вважають фахівці, не до кінця усвідомили свою роль й більшість воєвод: вони проводять власну регіональну політику, що не завжди відповідає політичному курсу держави.

В цілому, регіони розпоряджаються третиною всіх податків. У своїй компетенції Кабінет Міністрів Польщі залишив тільки те, від чого залежить міцність суспільства і збереження його єдності (право, обороноздатність, внутрішня безпека, зовнішня політика). Визначення бюджету, розвиток виробництва, регіональної політики - все це стало правом місцевого самоуправління. Його зв'язок з центральною владою здійснюється через воєводу, у віданні якого залишаються колективна безпека, громадський порядок, а також контроль за дотриманням законів органами самоуправління.