Фінанси України та сусідніх держав - Карлін М.І. - 8.2. Місцеві фінанси і міжбюджетні відносини у Молдові

З моменту набуття незалежності у Молдові були зроблені спроби реформування субцентральних урядів (СЦУ), на початку 1990-х років з'явилися проекти законодавства про місцеві уряди, створені під впливом Європейської хартії про місцеве самоврядування (зокрема щодо нового територіально-адміністративного устрою країни), які, проте, не були реалізовані через гостре політичне протистояння у країні, що перетворилося на громадянську війну, та протидію партійно-адміністративної номенклатури. Трансформація субцентральних урядів формально розпочалася з прийняттям Конституції у липні 1994 р., яка констатувала пріоритет таких позицій, як місцева автономія та децентралізація при здійсненні реформ сектору державного управління. Проте аж до 1998 р. у цій галузі не було дійсно помітних змін, оскільки, з одного боку, еліта, яка керувала, вважала, що існуюча ситуація у секторі державного управління відповідає інтересам народу (хоч насправді йшлося про інтереси саме номенклатурної еліти, яка була при владі), а, з іншого, різкі зміни могли посилити тенденцію до територіальної дезінтеграції країни. Відповідно до чинного на той час законодавства (Закон про вибори 1995 р.) деяка частина керівників районів і міст призначалася Президентом країни за поданням уряду.

Справжнє реформування сектору державного управління розпочалося з прийняттям наприкінці 1998 р. Законів про адміністративно-територіальний устрій, про місцеве державне управління та про місцеві фінанси.

Із прийняттям першого Закону стара система територіального управління була ліквідована: замість районів були створені органи самоврядування регіонального рівня - 10 округів (юдетів), Гагаузька автономна територіально-адміністративна одиниця і муніципалітет м. Кишинева. На 1998 р. основний рівень субцентральних урядів складався з селищ (644 комуни), 51 міста та 14 муніципалітетів. Таким чином, відбулося суттєве його скорочення: вибір як критерію виділення самоврядної одиниці чисельності населення у 2500 чоловік призвело до того, що близько 400 селищ були об'єднані з іншими.

Ліквідація районів та створення юдетів були аргументовані необхідністю більш рівномірного розподілу економічних ресурсів та зменшенням завдяки цьому дотаційної залежності територіальних одиниць. Так, у 1996 р. із 40 районів лише 4 не отримували дотацій із державного бюджету. У країні не прийнято ніяких нормативних актів про регіони, тож, зважаючи на те, що про них не згадується у Конституції, їхнє функціонування не закріплене законодавчо.

У табл. 8,1 показано, що незважаючи на проведення збільшення комун, їх величина за чисельністю населення все ще залишається невеликою. У 8/4 місцевих урядів працює до 5000 мешканців. Це, згідно з дослідженнями доктора економічних наук С. Слухая, породжує проблеми фінансової залежності від регіонів та центру, оскільки на території таких субцентральних урядів не може бути акумульовано достатньо доходів для забезпечення усіх видатків.

Таблиця 8.1. Розподіл муніципалітетів Молдови за розміром за 1998 р. (без урахування Придністров'я)

Молдова успадкувала від СРСР досить значний субцентральний сектор. Частка субцентральних урядів у видатках зведеного державного бюджету та ВВП була досить високою. Проте в останні роки XX ст. відбулося деяке зменшення ролі субцентральних урядів (табл. 8.2).

Таблиця 8.2. Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП та зведеному Державному бюджеті Молдови

За 1995-1998 рр. частка субцентральних урядів у видатках зведеного державного бюджету скоротилася з 40,7 до 36,8 %; частка видатків місцевих бюджетів у ВВП зменшилася ще суттєвіше: з 17,6 до 12,7 %.

Видатки місцевих урядів Молдови зумовлені повноваження ми, закріпленими за ними законами. Разом із запровадженням нової адміністративно-територіальної структури (1998) відбулися деконцентрація та децентралізація функцій держави. Закон про державне управління розподілив компетенції між новоствореними територіальними органами влади. Так, комуни, міста та муніципалітети мали відповідати за будівництво й ремонт місцевих доріг, шосе, мостів та автобусних зупинок; будівництво та експлуатацію систем водопостачання, каналізації та питної води; координацію місцевих пасажирських перевезень; підтримання належного санітарно-гігієнічного стану території; надання соціальної допомоги; будівництво та експлуатацію житла; управління освітніми та культурними установами, спортивними спорудами; надання допомоги молодим сім'ям, матерям і дітям.

Місцеві уряди юдетів, Гагаузької автономії та м. Кишинева відповідають за соціальний та економічний розвиток території; експлуатацію доріг регіонального та муніципального значення; організацію міжрегіональних перевезень; будівництво об'єктів соціальної та інженерної інфраструктури (лікарень, шкіл, доріг тощо); охорону здоров'я; допомогу молодим сім'ям, матерям та дітям; соціальний захист безробітних та створення умов для зайнятості населення; підтримку належного санітарного стану території; утримання соціальних інституцій; розвиток спорту для задоволення потреб молоді; надання послуг у галузі загальної середньої та професійної освіти; забезпечення громадського порядку; охорону довкілля. Крім того, місцевим органам влади були делеговані деякі державні функції.

У структурі видатків субцентральних урядів Молдови найбільш вагомими є такі функції, як освіта (40-50 %) та охорона здоров'я (20-25 %). Динаміка структури видатків субцентральних урядів у 1995-1998 рр. представлена у табл. 8.3.

Таблиця 8.3. Структура видатків місцевих урядів Молдови, %

Доходи місцевих урядів Молдови визначаються Законом про місцеві державні фінанси (1998). Регіональним субцентральним урядам гарантовані такі види державних доходів: прибутковий податок з громадян (100 %); частки від податку на прибуток з підприємств, ПДВ на товари місцевого виробництва, дорожнього збору; податок на природні ресурси. Крім того, до бюджетів субцентральних урядів зараховують податки на нерухомість та землю.

Місцеві уряди мають право запровадження місцевих податків, до яких належать збір за організацію тендерів та лотерей; готельний збір; податки на рекламу, використання місцевої символіки, розміщення комерційних одиниць; ринковий збір; збір за паркування; курортні телевізійні збори; збір за утримання домашніх тварин, за перетин державного кордону, за право на продаж у митній зоні; податок на транспортні послуги. Верхня межа податкових ставок для цих видів доходів визначається законодавством.

Незважаючи на суттєве розширення дохідної бази, лише 81 % місцевих органів влади запровадили місцеві податки та збори, що пояснюється, переважно, низьким адміністративним потенціалом невеликих територіальних одиниць. У структурі доходів субцентральних урядів Молдови останніми роками XX ст. відбувалися значні зміни (табл. 8.4).

Таблиця 8.4. Структура доходів субцентральних урядів Молдови, %

Міжбюджетні трансферти. Головним джерелом трансфертних коштів є розподіл податків. Крім того, субцентральні уряди можуть отримувати два типи прямих міжбюджетних трансфертів: фінансову допомогу та цільові гранти на виконання делегованих державою функцій.

Для Молдови традиційним інструментом фінансового вирівнювання слугувала диференціація нормативів розподілу податків, насамперед податку на прибуток підприємств та ПДВ. До 1999 р. за допомогою такого інструменту вирівнювалися фактичні видатки та бюджетні доходи районів, що, як зазначали дослідники, створювало значний дестимулятивний ефект.

З 1999 р. було запроваджено новий механізм розподілу податків: на відміну від попереднього, нормативи визначаються тепер за формулою, яка враховує різницю між нормативними видатками та фактичними доходами, що дає змогу забезпечити мінімальний рівень надання суспільних послуг на усій території країни. Разом з тим використання у формулах нормативів фактичних доходів створює умови для приховування податкової бази субцентральних урядів, яка враховується при визначенні нормативів розподілу, використовуючи для мобілізації додаткових фінансових ресурсів позабюджетні фонди. Нормативи розподілу для місцевих урядів визначаються юдетами.