Фінанси: курс для фінансистів - Оспіщева В.І. - 4.2. Правове регулювання фінансової діяльності держави

Правове регулювання фінансової діяльності — провідна форма державного керівництва економікою. Система правових норм, що регулюють фінансову діяльність держави, становить фінансове право.

Фінансове право — сукупність правових норм, що регулюють економічні відносини у сфері мобілізації, розподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів держави й органів місцевого самоврядування, необхідних для їх безперервного функціонування.

Велика кількість фінансово-правових норм, із яких складається фінансове право, утворює складну систему, всередині якої ці норми групуються у різні підрозділи відповідно до сфер і ланок фінансової системи держави. Отже, у фінансовому праві норми інтегруються у самостійні підгрупи — фінансові інститути, що регулюють однорідні фінансові відносини в галузі бюджету, державного кредиту, державних позабюджетних цільових фондів тощо. Правові норми фінансового права включаються в акти різних правових форм: закони, укази, інструкції, рішення та ін.

Головне значення у правовому регулюванні фінансової діяльності держави має Конституція України, в якій містяться основоположні принципи (на них ґрунтується галузь фінансового права); вона визначає вихідні положення нормативної регламентації фінансових відношень, є базою для фінансового законодавства.

За статтями Основного Закону встановлюються повноваження у сфері фінансів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати. У Конституції визначено також повноваження в галузі фінансів Автономної Республіки Крим (ст. 138), органів місцевого самоврядування (ст. 141—143).

Істотну роль у правовій регламентації фінансової діяльності держави відіграють закони України з фінансових питань. Насамперед до них належать ті, які за п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України встановлюють:

— державний бюджет України;

— бюджетну систему України;

— систему оподаткування;

— податки та збори;

— принципи створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

— статус національної валюти, статус іноземних валют на території України;

— порядок утворення та погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргів;

— порядок випуску й зберігання державних цінних паперів, їх види і типи.

У фінансове законодавство включається велика кількість підзаконних актів, якими є нормативні укази Президента з фінансових питань, постанови Уряду України, накази й інструкції міністерств і відомств, а також органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України у сфері фінансів розробляються на основі законів.

У спеціальному фінансовому законодавстві держави чітко розмежовується фінансова діяльність, яка здійснюється державою як знаряддям публічної влади, і фінансова діяльність, що здійснюється державою через посередництво органів державного управління підприємствами й організаціями.

Розвиток і деталізацію правове регулювання фінансової діяльності одержує у спеціальному фінансовому законодавстві, фінансово-правові норми якого регулюють якісно однорідні фінансові відносини відповідно до сфер і ланок фінансової системи держави.

Для виконання завдань і функцій, визначених Конституцією України, держава повинна мати грошові фонди, котрі вона формує шляхом перерозподілу валового внутрішнього продукту. Найважливішим засобом, за допомогою якого держава здійснює розподіл і перерозподіл внутрішнього продукту, є державний бюджет. Через бюджет держави відображається вся багатоаспектна її діяльність і забезпечується виконання функцій. Бюджетні зв'язки згідно зі ст. 4 Бюджетного кодексу України регулюються Конституцією України, нормами статей Бюджетного кодексу, законами про Державний бюджет України, законами України, які встановлюють джерела доходів Державного і місцевих бюджетів, нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, що стосуються формування та виконання Державного і місцевих бюджетів, рішеннями органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до Бюджетного кодексу України.

Серед зазначених актів основним систематизованим є Бюджетний кодекс, уведений у дію 1 січня 2002 р. У цьому документі визначено відносини, що регулюються кодексом, головні терміни, принципи побудови бюджетної системи, бюджетну класифікацію, склад доходів та видатків Державного та місцевих бюджетів, розкрито стадії бюджетного процесу з Державного та місцевого бюджетів, з'ясовано сутність міжбюджетних відносин, контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Державні цільові фонди потрібні з метою фінансування пріоритетних напрямів соціально-економічних завдань держави й органів місцевого самоврядування. Правовий статус державних позабюджетних цільових фондів визначається нормами Конституції України (ст. 46, 49, 50), в яких встановлено напрями соціальної політики держави. На основі Конституції розроблено документи, що містять концептуальні засади із соціального захисту населення котре працює, пенсіонерів, інвалідів, інтересів дітей та матерів. До таких документів належать: концепція пенсійної реформи, Закони України "Про пенсійне забезпечення" (1992 р. зі змінами і доповненнями), "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" (2003 p.), "Про загальнообов'язкове соціальне страхування на випадок безробіття" (2000 р.), "Про розмір внесків на деякі види загальнообов'язкового державного соціального страхування" (2001 р.), "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням" (2001 p.).

Згідно з цими законами створено чотири централізованих цільових фонди: Пенсійний фонд України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. У документах визначено порядок формування та використання фондів. Вони формуються за рахунок обов'язкових внесків та відрахувань юридичних і фізичних осіб, сприяють соціальному захистові населення, підвищенню його життєвого рівня, збереженню та поліпшенню здоров'я, соціальної орієнтації безробітних.

Зв'язки, що виникають у процесі управління державним внутрішнім боргом регулюються Законом України "Про державний внутрішній борг України" (1992 р.), в якому визначено сутність внутрішнього державного боргу, гарантії, права емісії державних цінних паперів, сферу розміщення боргових зобов'язань. Умови, порядок випуску державних цінних паперів регулюються Законом України "Про цінні папери і фондовий ринок". Зовнішній державний борг виникає у зв'язку із залученням зовнішніх позик, розміщених, як правило, в іноземній валюті на фондових ринках за межами держави. Граничне регулювання обсягу державного боргу здійснюється за допомогою окремих статей Конституції України, норм Бюджетного кодексу, спеціальних поточних законів України "Про Державний бюджет", "Про Національний банк України" та інших спеціальних законів.

Фінанси державних і муніципальних підприємств та суб'єктів господарюва інших форм власності регулюються Конституцією України, Господарським кодексом, нормативно-правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами інших органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також іншими правовими актами.

Наприклад, за Господарським кодексом України (2003 р.) встановлено відповідно до Конституції України правові основи господарської діяльності, визначено відносини, що регулюються Кодексом, основні терміни, засоби державного регулювання господарської діяльності, розкрито сутність засад підприємництва, регламентовано діяльність різних видів підприємств, правила їх створення та ліквідації, забезпечено самостійність підприємств, їх права та відповідальність у здійсненні господарської діяльності, впорядковано відносини з іншими суб'єктами господарювання і державою.

Декрети Кабінету Міністрів України "Про акцизний збір" (1992 р.), "Про місцеві податки і збори" (1993 p.), Закони України "Про податок на додану вартість" (1997 р.), "Про плату за землю" (1996 р.), "Про оподаткування прибутку підприємств" (1997 р. зі змінами та доповненнями), Указ Президента України "Про спрощену систему оподаткування, обліку і звітності суб'єктів малого підприємництва" (1999 р.) та інші фінансово-правові акти регулюють порядок сплати податків і зборів суб'єктами господарювання.

Фінансова діяльність домогосподарств (населення) регулюється Конституцією України (ст. 42, 43, 67) та спеціальними законами. Наприклад, у ст. 43 Основного Закону зазначено, що кожна особа має право на працю, що включає можливість заробляти на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку добровільно погоджується; у ст. 67 наголошується, що кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори у порядку і розмірах, встановлених законом, та щороку подавати в органи податкової служби за місцем проживання (реєстрації) декларації про свій матеріальний стан і доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом. Фінанси населення регулюються також Законами України "Про оплату праці" (1995 p.), "Про податок з доходів фізичних осіб" (2003 p.), іншими законами, що визначають надходження доходів населення з позабюджетних фондів (пенсій, державних допоміг, стипендій тощо).

Фінансові відносини у сфері міжнародних фінансів визначені Конституцією України (ст. 9,18,116 п. 1), Законом України "Про зовнішньоекономічну діяльність" (1991 p.), договорами між Україною та фінансовими міжнародними організаціями й інституціями.

У ст. 9 Основного Закону зазначається, що чинні міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких дає Верховна Рада України, є частиною національного законодавства України. Укладати міжнародні договори, що суперечать Конституції України, можна лише після внесення до неї відповідних змін.

За ст. 18 регулюється зовнішньоекономічна діяльність України, визначаються її засади.

Правове регулювання фінансового ринку України ґрунтується на ст. 99 і 100 Конституції, спеціальних законодавчих актах: Законах України "Про банки і банківську діяльність" (2001 р.), "Про Національний банк України" (1999 р.), "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" (1993 p.), "Про цінні папери і фондовий ринок" (2006 р.), "Про фонд гарантування вкладів фізичних осіб" (2001 p.), Інструкції про безготівкові розрахунки в Україні в національній валюті, затвердженій постановою правління Національного банку України (2001 р.) та ін.

У ст. 99 визначено грошову одиницю України — гривню; ст. 100 — завдання Національного банку щодо розробки грошово-кредитної політики.

Зазначені закони забезпечують правове регулювання діяльності банківської системи України, банківського кредитування, функціонування фондового ринку, порядку випуску й обігу цінних паперів, управління грошовим обігом, зміст валютних цінностей, валютного контролю тощо.

Функціонування органів управління фінансами забезпечено ст. 85, 96, 97, 113, 116—119 Конституції України, ст. 109—115 Бюджетного кодексу України, Законами України "Про державну податкову службу в Україні" (1998 р. зі змінами і доповненнями), "Про контрольно-ревізійну службу в Україні" (1993 р.), "Про аудиторську діяльність" (1993 р.), "Про місцеве самоврядування" (1997 р.) та ін.

Фінансове право закріплює загальні принципи та форми фінансової діяльності, методи мобілізації та розподілення грошових коштів через централізовані й децентралізовані фонди. Фінансова діяльність держави ґрунтується на відповідних принципах: загально правових, галузевих, міжгалузевих і принципах окремих інститутів фінансового права.

Загальноправові принципи є визначальними для формування окремих галузей права. До них належать: законність, верховенство права, суверенітет держави, рівність усіх форм власності, право власності народу. Зокрема, сутність принципу законності стосовно фінансової діяльності полягає в тому, що процес утворення, розподілу та використання фондів грошових коштів досить детально регламентується нормами фінансового права, дотримання яких забезпечує можливість застосування до правопорушника засобів державного примусу.

Галузеві принципи фінансової діяльності держави — основоположні правила і вимоги, що відображають її найістотніші особливості. Головний зміст цих принципів визначено у Конституції України та нормах права, що безпосередньо регламентують фінансову діяльність. Принципи фінансової діяльності держави гарантують безперервність і послідовність нормотворчого процесу (створення законів), забезпечують взаємозв'язок фінансового права та фінансової політики держави.

До галузевих принципів фінансової діяльності належать: принцип публічності фінансової діяльності, принципи гласності, плановості, розподілу функцій представницької та виконавчої влад, пріоритетності представницьких органів влади перед виконавчими органами, а також принцип пріоритетності публічних видатків стосовно доходів бюджету та принцип обліку й контролю.

Також до принципів фінансової діяльності держави належать:

— принцип єдності фінансової діяльності та грошової системи держави;

— принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави;

— принцип самостійності в установлених чинним законодавством межах фінансової діяльності органів місцевого самоврядування;

— принцип соціальної спрямованості фінансової діяльності держави;

— принцип фінансової безпеки держави тощо.

Зважаючи на ці принципи, держава надає фінансовій діяльності відповідних правових форм і за допомогою них наповнює її правовим змістом.

У сфері загальнодержавних фінансів держава в особі уповноважених фінансових і кредитних установ мобілізує, розподіляє й використовує фонди грошових коштів, фінансуючи народне господарство, соціально-культурну сферу, оборону, управління, створення резервів тощо. Що стосується децентралізованих фондів грошових коштів, то держава уповноважує на їх створення і використання підприємства та міністерства. Такі фонди є фінансами галузей народного господарства.

Перед будь-якою державою в галузі фінансової діяльності стоїть два головних завдання: зібрати передбачені державним бюджетом кошти і розподілити їх відповідно до суспільних потреб. Із розподілом коштів пов'язане ще одне завдання — проконтролювати законність збирання, розподілу та використання державних коштів.

Згідно з цими завданнями вирізняють три групи і методи фінансової діяльності держави:

1) методи формування грошових фондів;

2) методи розподілу;

3) методи їх використання.

Різноманітність методів зумовлено суб'єктами, з якими у держави формуються відносини, а також конкретними умовами утворення й розподілу грошових коштів.

Методи фінансової діяльності — це сукупність прийомів і способів, за допомогою котрих уповноважені державою органи від свого імені формують, розпоряджаються та використовують фонди грошових коштів^*8.

*8: {Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. — М.: "ТК Велби", 2003. — 538 с.}

Першу групу методів фінансової діяльності становлять методи формування фінансових ресурсів, серед яких вирізняють обов'язкові та добровільні методи мобілізації фінансових ресурсів.

Обов'язковий метод мобілізації е провідним, його сутність полягає у примусовому і безвідплатному вилученні частини грошових коштів у їх власників на користь держави і реалізує безумовні імперативні обов'язки щодо виконання, а також гарантії цього виконання. Найпоширеніший із видів обов'язкових платежів — податок. Окрім податків, до такого методу належать різні державні збори. Разом із обов'язковим методом застосовується й добровільний метод мобілізації фінансових ресурсів, що полягає переважно в диспозитивних способах забезпечення фінансових надходжень і механізмів кредитування. Цей метод передбачає брак імперативу (повеління) з боку держави під час здійснення платежів і реалізується шляхом проведення держаних лотерей, випускання державою облігацій, інших цінних паперів, добровільних пожертвувань фізичних та юридичних осіб тощо.

Друга група — методи розподілу грошових ресурсів. У процесі розподілу державних грошових коштів використовуються два головні методи: метод фінансування (безповоротний, безоплатний, цільовий, плановий відпуск грошових коштів з централізованого фонду, що здійснюється на підставі затверджених фінансових планів) і метод кредитування (виділення коштів на засадах цільового призначення, платності, поворотності через певний термін).

Методи фінансування поділяються на підвиди залежно від певних ознак, наприклад, мети використання коштів, джерел їх утворення, організаційно-правових режимів, об'єкта та суб'єктів тощо.

Так, якщо фінансові ресурси виділяються з Державного бюджету, то це бюджетне фінансування; під час виділення грошових коштів з відомчих фондів, наприклад фондів міністерств, фінансування набуває характеру відомчого; за умов фінансування з цільових фондів матиме місце фінансування з цільових фондів.

Залежно від суб'єкта, що одержує грошові ресурси, й умов отримання вирізняють дотації, субсидії та субвенції.

Дотація — допомога, надана підприємствам, установам та організаціям на покриття збитків, зумовлених незалежними від них причинами. У фінансовій діяльності держави застосовуються різні види дотацій. Бюджетна дотація — це безоплатна, безповоротна допомога з бюджету вищого рівня бюджетові нижчого, що не має цільового характеру та надається у разі перевищення видатків над доходами. У бюджетній діяльності використовується дотація вирівнювання, тобто міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує.

Субвенція, згідно із п. 37 ст. 2 Бюджетного кодексу України, — міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який ухвалив рішення про надання субвенції. В юридичній літературі є таке тлумачення поняття "субвенція": бюджетна дотація, що має цільовий характер. Субвенція застосовується як метод бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів нижчого рівня і надається з чітко визначеним призначенням як часткова державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавством мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами унаслідок незалежних від них причин економічного розвитку.

Субсидія — грошова допомога, надана державою за рахунок коштів бюджету, а також спеціальних фондів юридичним особам, місцевим державним органам та іншим державам. Це вид цільової допомоги зазначеним особам, що надається за рахунок коштів бюджетів або цільових фондів. Субсидія застосовується, щоб збалансувати регіональні та місцеві бюджети, зміцнити їх дохідну базу, вона завжди передається безповоротно і безоплатно з вищих ланок бюджетної системи нижчим для фінансування конкретних заходів та установ, тобто має цільовий характер.

Третю групу методів фінансової діяльності становлять методи використання фінансових ресурсів. До цієї групи належать метод установлення цільового призначення державних фондів грошових коштів; метод визначення порядку використання коштів; метод установлення компетентними державними органами фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів; метод планування; метод фінансового контролю та ін.

Значення методу встановлення цільового призначення державних фондів грошових коштів полягає в тому, що, формуючи фінансову систему, держава одночасно визначає грошові фонди та напрями їх використання. Наприклад, створивши Пенсійний фонд України, держава визначила його призначення, закріпивши в нормативних актах завдання й функції цього фонду.

Метод установлення порядку використання коштів, одержаних із відповідного фонду, полягає в тому, що отримані з державного фонду кошти завжди мають призначення і можуть витрачатися тільки на певні цілі.

За допомогою методу встановлення порядку розподілу прибутку державних суб'єктів господарювання держава визначає характер використання цих прибутків і відповідно надає державним коштам цільове призначення.

Застосовуючи метод встановлення компетентними державними органами фінансових нормативів і лімітів використання грошових коштів, держава встановлює мінімальні та максимальні межі, а також розміри виділення та витрачання грошових коштів за певним напрямом.

На всіх стадіях фінансової діяльності здійснюється фінансовий контроль. Призначення методу фінансового контролю дуже важливе, оскільки фінансові ресурси завжди обмежені, їх мобілізація та витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами.

Використання методів фінансової діяльності держави визначається змістом і характером суспільних відносин, що регулюються державою.