Бюджетна система - Федосов В.М. - 3.5. Джерела фінансування бюджетного дефіциту

Бюджетний дефіцит характеризує стан бюджету як фінансового фонду держави. З касової точки зору бюджет не може мати перевищення вихідних грошових потоків над вхідними. Тому, коли мова йде про бюджетний дефіцит (перевищення видатків над доходами), це означає, що таке негативне сальдо покривається з особливих джерел. У зв' язку з цим центральну роль при розгляді сутності бюджетного дефіциту відіграє розуміння того, що саме є бюджетними доходами і які фінансові ресурси не належать до них, а є способом фінансування дефіциту.

У практиці бюджетного планування та обліку існує чітке розмежування бюджетних доходів та інших фінансових ресурсів (надходжень) бюджету, а також бюджетних видатків й інших витрат бюджету. Економічним обґрунтуванням цього є:

1) критерій заборгованості,

2) критерій постійності.

Критерій заборгованості дає можливість розрізнити бюджетні операції, які є доходами, і ті, що фінансують дефіцит за таким принципом: якщо одержання бюджетом фінансових ресурсів супроводжується появою вимоги щодо їх повернення (це відбувається при кредитних відносинах), тоді вони не вважаються бюджетними доходами, а належать до джерел фінансування де-фіциту¹. Отже, зі складу доходів бюджету виключається весь обсяг державних запозичень, хоча вони й формують бюджетні ресурси. Разом з тим погашення державних боргових зобов'язань потребує бюджетних витрат, але ці операції не належать до бюджетних видатків. Критерій заборгованості на практиці має провідне значення при визначенні джерел фінансування бюджетного дефіциту.

Критерій постійності передбачає, що доходами є саме ті надходження, які бюджет отримує на постійній основі і рішення про отримання яких перебуває в компетенції уряду. Отже, це обґрунтовує можливість виключення зі складу доходів дарунків, грантів, отриманих міжбюджетних трансфертів. Критерій постійності нині застосовується переважно з аналітичною метою.

Відповідно до зазначеного вище у бюджетній термінології розрізняють поняття бюджетних надходжень - загального обсягу грошових ресурсів бюджету - та бюджетних доходів як частини бюджетних надходжень, отриманих безповоротно, безоплатно в постійне користування. Крім того, розрізняють поняття бюджетних видатків та бюджетних витрат. Так, до бюджетних видатків належать не всі витрати бюджету - з їх складу виключено платежі на погашення основної суми державного боргу.

У фінансовому плані (бюджеті) надходження, які не є доходами бюджету, розглядаються як джерела фінансування дефіциту і записуються окремо - "нижче лінії", яка розмежовує доходи і фінансування бюджету. Тут же відображаються платежі на погашення державного боргу. Збільшення податків та інших дохідних джерел, а також скорочення видатків зменшує розмір дефіциту та потреб у запозиченнях, необхідних для його покриття. Отже, податки не є джерелом фінансування дефіциту - вони визначають його розмір.

До складу джерел фінансування бюджетного дефіциту звичайно належать внутрішні й зовнішні запозичення та грошово-кредитна емісія. Крім того, до них відносять зменшення залишку бюджетних коштів, залучення коштів із депозитних рахунків уряду, кошти від продажу цінних паперів, що перебувають у власності уряду, а також приватизаційні надходження.

Грошова емісія як джерело фінансування бюджетного дефіциту заборонена законодавством більшості країн світу, оскільки має потужний інфляційний вплив на економіку. У розвинутих країнах взаємовідносини між центральними банками й урядом набули такого розвитку, що перші є реально незалежними органами, тому грошово-кредитна емісія часто розглядається не як функція уряду, а як функція органів грошово-кредитного регулювання (центрального банку). Фактично це виводить надходження від грошово-кредитної емісії з безпосереднього підпорядкування бюджету. Бюджетні надходження пов' язані з нею через операції запозичення. З цієї причини в більшості країн законодавчо заборонене пряме кредитування уряду центральним банком країни, а також придбання ним державних цінних паперів, емітованих національним урядом, на первинному ринку.

Інша ситуація складається в країнах з ринками, що формуються, де непоодинокими є випадки прямого фінансування бюджету з боку центральних банків. Крім того, уряд може "передавати" у прихованій формі частину своїх бюджетних доходів і видатків центральним банкам. Наприклад, центральні банки можуть надавати за деякими державними програмами кредити на пільгових умовах за рахунок своїх резервів. Операції такого роду повинні відкрито відображатися в бюджеті у складі видатків, а отже і позначатися на розмірі бюджетного дефіциту. Якщо цього не відбувається, то показник дефіциту буде заниженим, а центральний банк виявиться задіяним у квазібюджетній діяльності (це діяльність, пов' язана з виконанням операцій, які аналогічні по суті справлянню податків або ж наданню субсидій, але які не відображаються в бюджеті, а здійснюються за рахунок інших суб' єктів, переважно центрального банку¹). Завдяки квазібюджетним операціям уряд має можливість знизити у прихованій формі свої потреби в запозиченнях.

Поширеною практикою останніх десятиліть стало здійснення приватизації державного майна. Надходження від реалізації матеріальних активів, які належать державі, традиційно були бюджетними доходами. Проте, ураховуючи, що уряд втрачає свої активи (тобто стає біднішим), а також беручи до уваги масштабність і разовий характер надходжень від приватизації, традиційно розрахований бюджетний дефіцит неадекватно відбиватиме потреби в запозиченнях. Тому грошові ресурси, отримані бюджетом у результаті реалізації державного майна, дедалі частіше розглядають як джерела фінансування дефіциту, а не як бюджетні доходи.

Звичайно наймасштабнішим джерелом фінансування бюджетного дефіциту є державні запозичення - внутрішні й зовнішні. Хронічний характер дефіцитів зумовив постійне використання боргового методу формування бюджетних ресурсів і рефінансування боргу. Приблизно з кінця 1960-х років це призвело, як уже зазначалося, до виникнення ефекту самозростання державного боргу (боргової спіралі), коли потреба коштів для обслуговування державного боргу змушує уряд звертатися до нових державних запозичень, тобто утворювати нові борги.

Відповідно до вітчизняного бюджетного законодавства для фінансування бюджетного дефіциту в Україні призначені насамперед державні внутрішні й зовнішні запозичення. При цьому емісійні кошти НБУ не можуть бути джерелом фінансування дефіциту або утворення профіциту.

Бюджет як фінансовий план побудований на основі бюджетної класифікації. Джерела фінансування бюджетного дефіциту в ній відображаються окремо від доходів бюджету і включаються до складу операцій з "фінансування бюджету".

Бюджетний кодекс України так визначає фінансування бюджету: надходження та витрати бюджету, пов'язані зі зміною обсягу боргів, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна, зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення його профіциту. Фінансування бюджету можна охарактеризувати так:

o операції з фінансування бюджету включають як надходження, так і витрачання фінансових ресурсів;

o у бюджеті ці операції відображаються "нижче лінії", оскільки не належать до доходів і видатків бюджету;

o так само як бюджетне сальдо може набувати форми не тільки дефіциту, а й надлишку, так і фінансування бюджету може бути і "позитивним" (коли обсяг операцій із залучення джерел фінансування дефіциту перевищує обсяг операцій з погашення державного боргу та придбання активів для управління ліквідністю бюджетного фонду), і "від' ємним" (обернена ситуація);

o операції з фінансування бюджету мають на меті:

- профінансувати бюджетний дефіцит,

- погасити державний борг,

- покрити тимчасові касові розриви при виконанні бюджету та забезпечити ліквідність бюджетного фонду;

o розмір бюджетного дефіциту/надлишку дорівнює розміру нетто-фінансування (перевищення позитивного фінансування над від'ємним - дефіциту, а інакше - надлишку).

Отже, доходимо висновку, що фінансування бюджету є складнішим поняттям, ніж джерела фінансування бюджетного дефіциту.

Операції з фінансування бюджету мають на меті забезпечити не лише покриття дефіциту, а й управління ліквідністю бюджету (табл. 3.2). Під управлінням ліквідністю бюджету розуміють заходи з покриття касових розривів з метою повного і своєчасного виконання урядом узятих на себе зобов' язань. При цьому уряд може використовувати свої ліквідні активи (наприклад, депозити) для поповнення бюджетних фінансових ресурсів (що буде розцінено як джерело фінансування бюджетного дефіциту) або ж вкладати бюджетні кошти в надбання таких активів. Ті касові розриви, які за результатами бюджетного року залишаються неліквідованими, збільшать розмір дефіциту, який буде відображено у річному звіті про виконання бюджету.

Таблиця 3.2

ПРИЗНАЧЕННЯ ФІНАНСУВАННЯ БЮДЖЕТУ

В українській бюджетній практиці операції з фінансування бюджету згруповані в три групи: фінансування за борговими операціями; надходження від приватизації державного майна; фінансування за активними операціями. Останні відображають управління ліквідністю бюджету. Класифікація фінансування бюджету за борговими операціями здійснюється за двома ознаками: за типом боргового зобов' язання і за типом кредитора. За кожною з цих ознак бюджетна класифікація виділяє внутрішнє і зовнішнє фінансування (див. табл. 2.5 і 2.6).

У табл. 3.3 наведено фінансування Державного бюджету України, передбачене на 2012 р. Основним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є державні запозичення. При цьому сформувалася така їх структура: внутрішні запозичення уряду становлять 53 %, тоді як зовнішні - 47 %. Із загального обсягу державних запозичень 68 % (65 899 561,1 тис. грн) спрямовується на погашення державного боргу в поточному році. Тобто цілком очевидним є рефінансування державного боргу і розгортання в Україні боргової спіралі.

Таблиця 3.3

ФІНАНСУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ НА 2012 р., тис. грн¹

Закінчення табл. 3.3