Бюджетна система - Федосов В.М. - 12.3. УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

У сучасній науковій літературі та нормативно-правовій базі існують різні підходи до тлумачення поняття "управління державним боргом". На нашу думку, це поняття слід розглядати в широкому й вузькому значенні (рис. 12.1).

Система управління державним боргом - це упорядкована в певний спосіб сукупність об' єктів, суб' єктів, методів, важелів, інструментів, норм, стандартів, процедур, регламентованих нормами національного й міжнародного права, сформована з метою оптимізації формування, перерозподілу та використання тимчасово вільних кредитних ресурсів в інтересах реалізації загальнонаціональних завдань та пріоритетів.

Складові системи управління державним боргом¹:

1. Об'єкти управління державним боргом:

o випущені та непогашені боргові зобов'язання держави;

o запозичені кошти, що надійшли в розпорядження уряду та суб' єктів господарювання із внутрішніх та зовнішніх джерел.

2. Суб'єкти управління державним боргом - органи, організації, установи, на які відповідно до чинного законодавства покладено зобов' язання здійснювати заходи, пов' язані з управлінням державним боргом, а також юридичні особи (позичальники гарантованих кредитів), міжнародні фінансово-кредитні організації та уряди іноземних держав, що є кредиторами держави.

3. Боргова політика - складова економічної політики держави щодо можливого залучення додаткових фінансових ресурсів за рахунок випуску і розміщення державних боргових зобов' язань, підписання міжнародних, міждержавних угод для фінансування державних видатків чи програм економічного розвитку та обслуговування й погашення державного боргу.

В Україні прийнято Середньострокову стратегію управління державним боргом на 2011-2013 рр., де визначено цілі, завдання, напрями та особливості реалізації державної боргової політики в середньостроковій перспективі.

Цілями Стратегії² є:

o утримання обсягу державного боргу на економічно безпечному рівні, не вищому, ніж у 2010 р.;

o своєчасне та в повному обсязі виконання зобов' язань за державним боргом;

o мінімізація вартості обслуговування державного боргу з урахуванням ризиків;

♦ здійснення державних запозичень на основі відповідних планів і обґрунтованих прогнозів потреби держави у фінансових ресурсах;

♦ забезпечення ефективного функціонування внутрішнього ринку державних цінних паперів та розширення доступу до міжнародного ринку капіталу;

♦ удосконалення нормативно-правової бази з питань управління державним боргом;

♦ забезпечення прозорості здійснення заходів та укладення правочинів з управління державним боргом;

♦ подальше формування іміджу України як надійного позичальника, що вчасно і в повному обсязі виконує свої боргові зобов' язання.

Досягнення зазначених цілей забезпечується виконанням таких завдань¹:

♦ оптимізація структури державного боргу в розрізі валюти і процентних ставок, що дасть змогу мінімізувати відповідні ризики;

♦ мінімізація ризиків, пов' язаних із рефінансуванням та дотриманням середньозваженого строку до погашення боргових зобов' язань держави у визначених цією стратегією межах;

♦ запобігання виникненню пікових навантажень на державний бюджет, що пов' язані зі здійсненням платежів за державним боргом;

♦ підвищення рівня ліквідності державних боргових цінних паперів, що дасть змогу підвищити попит на них з боку інвесторів;

♦ упровадження сучасних біржових технологій під час торгівлі облігаціями внутрішньої державної позики та казначейськими зобов' язаннями;

♦ здійснення нових запозичень для підтримки та розвитку пріоритетних сфер розвитку економіки, переважно транспортної і міської інфраструктури, енергетики та енергозбереження, а також фінансування фіскального дефіциту бюджету;

♦ забезпечення ефективної співпраці з провідними міжнародними рейтинговими агентствами щодо присвоєння ними суверенного кредитного рейтингу Україні та її борговим зобов' язанням;

♦ забезпечення прозорості діяльності, пов' язаної з управлінням державним боргом, та публічності відповідної інформації.

Борговий механізм - сукупність економіко-організаційних і правових форм і методів управління державним боргом, спрямованих на забезпечення потреб у додаткових фінансових ресурсах, та ефективне використання залучених коштів для здійснення своєчасного, у повному обсязі обслуговування державного боргу.

Кадрове забезпечення - наявність необхідної кількості висококваліфікованих фахівців, які вміють, знають і можуть забезпечити ефективне функціонування системи управління державним боргом.

Облік і контроль - виявлення, вимірювання, реєстрація, накопичення, узагальнення, зберігання та передання інформації про діяльність держави, пов' язану з рухом фінансових потоків та боргових зобов' язань, що виникли внаслідок діяльності як позичальника, так і кредитора (відображає всі етапи кругообороту коштів та зобов' язань).

У світовій практиці неспроможність країни обслуговувати державні боргові зобов' язання періодично виникала в процесі розвитку державного кредиту багатьох країн. Наслідком такого становища, як правило, стає відмова держави від виконання власних боргових зобов' язань (дефолт). Іноді відмова від виконання власних зобов' язань пов' язана зі зміною державного устрою та небажанням нового уряду країни фінансувати затрати з обслуговування боргів попередників.

Напрями діяльності з управління державним боргом¹:

1. Розроблення боргової політики держави.

2. Розроблення напрямів стратегічного й оперативного управління.

3. Законодавче забезпечення розвитку процесів запозичення.

4. Розроблення, вивчення й поповнення боргової статистики.

5. Здійснення аналізу ефективності та доцільності обслуговування.

6. Здійснення оперативного управління державним боргом.

7. Підготовка фахівців з управління державним боргом.

8. Контроль за рівнем ефективності функціонування всієї системи.

Завдання системи управління державним боргом: 1. Мінімізація вартості залучення коштів та обслуговування державних боргів.

2. Визначення обсягів залучених у розпорядження держави коштів за рахунок внутрішнього ринку та зовнішніх джерел.

3. Узгодження боргової та грошово-кредитної політики уряду й центрального банку.

4. Залучення необхідних державі ресурсів за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел.

5. Сприяння розвитку процесу інвестування у виробництво за рахунок надання державних гарантій.

6. Недопущення переповнення фінансового ринку державними борговими паперами.

7. Забезпечення контролю за ефективністю використання залучених кредитних ресурсів та заходів з управління державним боргом.

Розміри бюджетних видатків на обслуговування державного (місцевого) боргу можуть змінюватися під впливом певних чинників:

А. Зростають:

o порушення графіка виплат;

o проведення переговорів із кредиторами;

o коливання курсу валют;

o витрати на співробітництво з рейтинговими агенціями;

o застосування штрафних санкцій. Б. Скорочуються:

o застосування методів управління державним (місцевим) боргом;

o проведення реструктуризації боргів;

o списання боргів кредиторами;

o відмова від виконання боргових зобов' язань.

При обслуговуванні зовнішнього боргу визначають коефіцієнт обслуговування:

де К_О - коефіцієнт обслуговування; І - державний зовнішній борг; Р_у - валютні надходження держави.

За період 2006-2010 рр. найвищого значення показник досяг у 2007 р. (16,8 %) та в 2010 р. (16,7 %) за граничного значення

20 %.

Ефективність функціонування управління державним боргом залежить від чинників, до яких відносять такі:

o рівень та стабільність розвитку економіки країни;

o фінансова стабільність держави;

o розвиток ринку державних боргових паперів;

o диверсифікованість державних боргових інструментів;

o обсяги грошової та товарної маси в обігу;

o ставки позичкового процента;

o рівень інфляції та інфляційних очікувань;

o сталість курсу національної валюти;

o "доларизація" економіки;

o досконалість національного законодавства;

o незалежність національної боргової політики від політики кредиторів тощо.

Ефективність державних запозичень визначається з урахуванням таких чинників:

♦ умови отримання кредитних ресурсів;

♦ характер інвестування коштів;

♦ механізм отримання коштів;

♦ ставка процента;

♦ наявність специфічних умов кредитування;

♦ умови та механізм обслуговування такого боргу;

♦ напрями використання кредитних ресурсів;

♦ рівень підготовленості та обґрунтованості кредитних проектів;

♦ рівень менеджменту проекту;

♦ ступінь контролю за ефективністю та результативністю проекту;

♦ вартість підготовчих робіт та витрат, пов' язаних із залученням коштів.

Модель функціонування управління державним боргом з точки зору оцінювання її ефективності має визначатися такими сегментами:

1. Оцінювання ефективності кредитних, у тому числі самоокупних, проектів.

2. Оцінка ефективності надання державних гарантій та використання гарантованих урядом позик.

3. Оцінка ефективності державних запозичень на внутрішньому та зовнішньому ринках.

4. Оцінка ефективності заходів з управління державним боргом.

Оцінка ефективності державних позик може передбачати отримання як прямого ефекту у вигляді своєчасного й повного фінансування бюджетного дефіциту, так і опосередкованого ефекту: розвитку виробництва, підвищення соціальної стабільності в суспільстві, підвищення прожиткового мінімуму населення тощо.

На ефективність запозичення коштів за рахунок ресурсів ринку державних боргових зобов' язань також впливають: рівень довіри кредиторів (інвесторів) до державних боргових зобов' язань; рівень попиту та пропозиції на державні боргові зобов' язання; дохідність, ризики та страхове покриття; диверсифікація інструментів ринку державних боргових зобов' язань; стабільність ринку державних боргових зобов' язань; запровадження та ефективне функціонування первинних дилерів на ринку державних боргових паперів; ліквідність державних боргових паперів; ризики на ринку державних боргових паперів тощо.

Досліджуючи запозичення на фінансовому ринку державних боргових паперів, доцільно аналізувати такі сегменти: внутрішній і зовнішній ринок; первинний ринок і вторинний ринок; ринок короткострокових, середньострокових та довгострокових інструментів; ринки конкретних видів боргових інструментів.

Важливими умовами ефективного функціонування ринку державних цінних паперів, що забезпечує значні надходження коштів від державного запозичення, є: виважена політика держави у сфері запозичення коштів на фінансовому ринку; нормативно-правове забезпечення функціонування фінансового ринку та ринку державних боргових паперів; обов' язкове дотримання всіма учасниками діючих правил та процедур роботи на ринку цінних паперів; партнерські взаємовідносини держави й інших учасників фінансового ринку; формування сучасного механізму взаємодії адміністративних і ринкових структур з метою вдосконалення і зміцнення цього ринку.

На ефективність запозичення коштів на внутрішньому та зовнішньому ринках впливають такі чинники: підпорядкованість боргових інструментів законодавству країни розміщення; значна кількість кредиторів; широка географія власників боргових паперів; кредитний рейтинг позичальника; соціально-економічна та політична ситуація в державі.

Оцінка ринкових запозичень із внутрішніх та зовнішніх джерел може визначатися за допомогою показника чистого залучення коштів:

ЧЗ = Зк - Вб - Вп - Вк - Вш,

де З_к - залучені кошти;

В_б - виплати основної суми боргу; В_п - виплати процентів; Вк - виплати комісійних; В_ш - штрафні санкції¹.

Чисте залучення коштів може бути позитивним або негативним ("+" або "-"). Позитивне значення чистого залучення коштів означає, що надходження коштів від державного запозичення покривають усі витрати і формують позитивне сальдо. Негативне значення чистого залучення свідчить про перевищення виплат із погашення та обслуговування заборгованості над надходженням коштів від самого запозичення, що означає недоцільність запозичення ресурсів за таких умов та неефективність державного запозичення або що уряд проводить політику щодо скорочення розмірів державного боргу.

Розрахунки показників чистого залучення доцільно здійснювати як на етапі планування запозичень, так і при оцінюванні їх ефективності. Виявлення від' ємного показника чистого залучення дає змогу за допомогою пошуку альтернативних варіантів запозичення коштів вийти на позитивне сальдо даного показника. Чисте залучення коштів може визначатися як у цілому, так і окремо за внутрішнім або зовнішнім запозиченням.

Показник чистого залучення коштів дає можливість оцінити ефективність державних запозичень для фінансування бюджетного дефіциту й надалі - рівень навантаження боргових виплат на державний бюджет (табл. 12.6).

Із наведених у табл. 12.6 даних видно, що в 2005-2006 рр. виплати на погашення та обслуговування державного боргу значно перевищували надходження державного бюджету. Це було обумовлено наявністю інших джерел фінансування бюджетного дефіциту, політикою уряду щодо скорочення державного боргу та негативними процесами на ринку боргових паперів. У 2007 р. ситуація змінилася: при тому, що обсяги запозичення продовжували скорочуватися, скоротилися і обсяги виплат за державним боргом, що в цілому забезпечило позитивне сальдо чистого залучення коштів для фінансування дефіциту бюджету за рахунок державного запозичення.

Таблиця 12.6

ПОКАЗНИКИ ЧИСТОГО ЗАЛУЧЕННЯ КРЕДИТНИХ РЕСУРСІВ ДЛЯ ФІНАНСУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ У 2000-2010 рр., млрд грн*

Період 2009-2010 рр. значно відрізняється від попередніх років за всіма визначеними в таблиці показниками. Для нього характерними є такі риси: зміна боргової політики в напрямі збільшення обсягів державного запозичення для фінансування державних програм з метою прискореного виходу з фінансової кризи; переважання короткострокових зобов' язань, що призвело до значного зростання боргових виплат; перевищення надходжень над виплатами за державними зобов' язаннями сформувало позитивне сальдо чистого залучення коштів. Останнє свідчить про стрімке збільшення обсягів державного запозичення для фінансування бюджетного дефіциту, але при цьому потрібно забезпечити ефективність використання залучених коштів та недопущення формування пікових виплат за державним боргом.

З даних табл. 12.7 видно, що протягом 2005-2006 рр. сукупні виплати за ОВДП значно перевищували надходження, а це свід-

чить про неефективність функціонування ринку ОВД11 в той період. Протягом 2007-2008 рр. чисте залучення коштів від ОВДП набуло позитивного значення, що засвідчило ефективність надходжень від ОВДП у зазначений період. Водночас сформовані зобов'язання в попередні періоди та в 2009 р., а також негативні явища на фінансовому ринку в 2009 р. створили ситуацію, коли виплати з обслуговування та погашення державного боргу за даними зобов' язаннями перевищили надходження від даного боргового інструменту.

Таблиця 12.7

ПОКАЗНИКИ ЧИСТОГО ЗАЛУЧЕННЯ КОШТІВ ВІД РОЗМІЩЕННЯ ОВДП У 2005-2010 рр., млрд грн*

Стимулюючи зростання попиту на ОВДП у 2009 р., уряд збільшував їх дохідність до 27-30 %, а в 2010 р. намітилася тенденція до скорочення їх дохідності до 13-6,5 %.

У 2010 р. уряд активізував свою діяльність на ринку ОВДП як у контексті збільшення обсягів запозичення коштів (збільшення становило 2,1 раза порівняно з попереднім роком), так і зменшення вартості обслуговування даних боргів через скорочення середньозваженої ставки дохідності (на 14,8 процентного пункту).

Оцінюючи ефективність запозичень від ОВДП в 2010 р., доцільно зауважити, що значна частина коштів була отримана від розміщення ОВДП з терміном обігу до одного року, з яких понад третину становили боргові папери з погашенням до кінця 2010 р.¹

Це свідчить про зростання частки короткострокового боргового портфеля держави, що, як правило, пов'язане з "латанням дірок" у бюджеті й не передбачає інвестиційної спрямованості використання коштів. Позитивним моментом запозичення коштів за рахунок ОВДП у 2010 р. є наявність боргових паперів із термінами обігу два, три, чотири і до п' яти років.

Ефективне функціонування первинного ринку державних боргових паперів позитивно впливає не лише на реалізацію державних програм соціально-економічного розвитку, а й на кредитний рейтинг держави, закріплює за нею імідж надійного позичальника та формує позитивні тенденції щодо подальшого залучення позик на вигідніших умовах.

Низька активність населення на ринку ОВДП та значні розміри депозитів населення в банках свідчать про значний потенціал даного інвестора й необхідність використання його ресурсів у забезпеченні фінансування державних програм.

Залучення ресурсів під гарантію Уряду сприяє формуванню гарантованого державою боргу та визначає необхідність щорічного резервування коштів задля виконання державою обов' язків гаранта. Для забезпечення своєчасності й повноти виплат за державними гарантіями Уряд країни закладає всі затрати (100 %) з обслуговування гарантованого боргу у видатки на обслуговування державного боргу з державного бюджету. Якщо виникають несприятливі обставини і суб'єкт господарювання не може забезпечити своєчасність та/або повноту виплат за власними зобов' язаннями, то держава фінансує всі гарантовані зобов' язання, а в позичальника формується відповідна заборгованість перед державним бюджетом. Однак якщо суб' єкт господарювання самостійно виконує взяті на себе зобов' язання за гарантованим проектом і держава не використовує бюджетних коштів, то це розцінюється як економія бюджетних коштів.

Станом на 1 січня 2011 р. загальний розмір простроченої заборгованості позичальників перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, становив 1937,553 млн дол. США. У 2009 р. за даною заборгованістю відшкодовано державному бюджету коштів на суму 346,552 млн дол., а в 2010 р. - 616,883 млн дол. США. Сума оформлених кредитів даних позичальників починаючи з 1996 р. становить 3069,031 млн дол. США. Таким чином, лише 36,67 % запозичених коштів було погашено, а решта формує прострочену заборгованість позичальників перед державним бюджетом¹.

Оцінку ефективності за даним сегментом необхідно визначати, використовуючи комплексний підхід, і враховувати як прямий ефект (позитивний, пов'язаний із залученням кредитних (інвестиційних) ресурсів для стимулювання розвитку національної економіки, підприємницької активності, підтримки банківського та інших секторів економіки, та негативний, пов' язаний із резервуванням у бюджеті коштів для забезпечення своєчасного виконання обов' язків гаранта, існуванням простроченої заборгованості суб' єктів господарювання - позичальників гарантованих позик перед державним бюджетом), так і опосередковані ефекти (позитивні, пов' язані зі створенням нових робочих місць, підвищенням життєвого рівня працюючих, формуванням додаткових податкових надходжень тощо, та негативні - формування корумпованих схем перерозподілу фінансових ресурсів тощо).

При оцінюванні ефективності управління гарантованим боргом важливим є також оцінювання ефективності управління простроченою заборгованістю перед державним бюджетом позичальників таких кредитів. За даними Міністерства фінансів 63 підприємства, що отримали іноземні експортні кредити, залучені державою або під державні гарантії, і мають прострочену заборгованість перед державним бюджетом більше трьох років (01.03.2005 - 01.03.2008), сформували заборгованість у таких валютах: 2898,27 тис. грн; 537 961,24 тис. дол. США; 794 787,75 тис. євро; 137 933,65 тис. єни².

Зазначене свідчить про недостатню ефективність діючого механізму залучення коштів, через надання державних гарантій, оскільки він не забезпечує вигід державному бюджету від надходження коштів у вигляді плати за надання державних гарантій. При цьому формуються додаткові статті видатків з державного бюджету на виконання гарантованих зобов' язань. Дані видатки не забезпечують вирішення суспільних інтересів, хоча фінансуються і за рахунок податкових надходжень державного бюджету тощо.

Фінансова криза справила свій негативний вплив на обслуговування позичальниками гарантованих державою позик. За окремими позичальниками, за якими на початок 2010 р. обліковувалася прострочена заборгованість перед державним бюджетом у сумі 1201,1 млн грн, або 8,1 % загального обсягу такої заборгованості, проведено державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті їх ліквідації¹. Це унеможливлює відшкодування державному бюджету коштів за їхніми простроченими зобов' язаннями.

Таким чином, низький рівень виконання кредитних зобов'язань позичальниками гарантованих позик свідчить про необхідність удосконалення механізму обслуговування гарантованого боргу та розрахунків із бюджетом за простроченою заборгованістю. Одночасно гарантовані державою позики мають оцінюватись і як самоокупні проекти. При цьому держава Україна, як і будь-яка інша держава, відповідно до світової практики має отримувати зиск від надання гарантій. В Україні розмір плати за надання державних гарантій дорівнює 1 % від суми наданих гарантій, а в Німеччині, наприклад, - 20 %. Низька плата за надання державних гарантій не дає можливості сформувати спеціальний резервний фонд, кошти якого можна використовувати для обслуговування проблемних позик, гарантованих урядом.

Стрімке нарощування державної заборгованості викликає зростання виплат з обслуговування та погашення державного боргу, що закладає великі ризики стосовно своєчасного й повного виконання. Якщо у 2009 р. на боргові виплати спрямовувалася кожна п' ята гривня доходів бюджету, то сьогодні - кожна четверта².

У світовій практиці ймовірність виникнення ситуації, коли є загроза, або реальна ситуація і коли уряд країни (орган місцевого самоврядування) не може своєчасно та повністю розрахуватися за борговими зобов'язаннями, розглядається як дефолт. У світовій практиці існують різні підходи до тлумачення "дефолту": відмова від виконання зобов' язань; неможливість виконання зобов' язань; загроза невиконання боргових зобов' язань.

Дефолт буває повний і технічний. Повний дефолт характеризує неможливість і небажання суверенного позичальника виконувати фінансові зобов'язання. Технічний дефолт означає неможливість позичальника через різні обставини своєчасно і в повному обсязі виконати зобов' язання, але держава-позичальник здійснює всі заходи для врегулювання даної проблеми.

Наслідками повного дефолту є: світова ізоляція країни, арешт іноземних активів країни, неможливість здійснення нових запозичень на світовому ринку та ринках інших країн, вимивання іноземних інвестицій із держави, відплив національного капіталу, погіршення економічного стану суверенного позичальника.

Наслідки технічного дефолту: падіння кредитного рейтингу, необхідність сплати підвищених процентних виплат та комісійних і штрафних санкцій, необхідність фінансування додаткових витрат для проведення переговорів із кредиторами, поява судових позик до суверенного боржника, ускладнення отримання нових позик, погіршення соціально-економічного стану позичальника.

В Україні вихід зі стану дефолту в 1998 р. за внутрішнім боргом було здійснено за допомогою методу конверсії. Державний бюджет 1998 р. був переобтяжений борговими зобов' язаннями, які на той час виконати було неможливо. Для обслуговування державного боргу в державному бюджеті передбачалися затрати на суму 10,9 млрд грн, але вже за 9 місяців 1998 р. на погашення та сплату процентів за державним боргом було затрачено 9,9 млрд грн, що дорівнювало 95 % усіх доходів державного бюджету за цей період. Тому наприкінці серпня 1998 р. уряд прийняв рішення про здійснення конверсії ОВДП.

Конверсія проводилась на дуже невигідних умовах для інвесторів. Вона негативно вплинула і на стосунки з нерезидентами. Останні обміняли 99 % загального портфеля ОВДП на конверсійні облігації з дохідністю в гривнях 45 % (доларова дохідність становила 22 %) та на доларові євробони з дохідністю 20 % річних і з погашенням у 2000 р. на загальну суму 1070 млн грн. Для банків-резидентів умови конверсії були гіршими, ніж умови конверсії, запропоновані нерезидентам. Пропонувалися конверсійні папери з погашенням у 2001-2004 рр. і дохідністю 40 % річних. На цих умовах вітчизняні інвестори обміняли ОВДП на суму 803 млн грн із загального портфеля 1400 млн грн.

Наслідками проведеної конверсії стали: розвал піраміди ринку ОВДП у 1998 р., примусовий обмін на конверсійні ОВДП для національних банків і безальтернативний для нерезидентів; інвес-тори-нерезиденти, за рахунок яких ринок функціонував у 1997 р., залишили ринок, до кінця року власником більшої частини (71,3 %) загальної емісії ОВДП був НБУ¹.

Дефолт за зовнішнім державним боргом у 2000-2001 рр. врегулювали за допомогою застосування різних методів управління державним боргом. Управління державним боргом здійснювалося за трьома напрямами: реструктуризація боргу перед комерційними кредиторами; створення умов для надання Україні кредиту від МВФ у рамках програми розширеного фінансування, що є необхідною передумовою реструктуризації боргу перед Паризьким клубом кредиторів; урегулювання питань із реструктуризації боргу перед Паризьким клубом і Туркменистаном.

Під час реструктуризації частина облігацій зовнішніх державних позик 1995 та 1998 р. була замінена на нові єврооблігації ОЗДП 2000. Завдяки проведеній реструктуризації Україні вдалося вирішити проблему пікового навантаження, платежів за державним боргом, які припадали на 2000-2001 рр. Сума основного боргу після його реструктуризації зменшилася на 152,06 млн дол. США. Проте одночасно відбулося зростання додаткових затрат державного бюджету за рахунок проведення реструктуризації

2000 р. на 612,86 млн дол. США².

Унаслідок здійснення операцій з управління державним боргом у 2000 р. державний зовнішній борг України зменшився на 2148 млн дол. США (17,2 %). Значне зменшення відбулося за рахунок проведення взаємозаліку відповідно до Угоди між Урядом України і Урядом Російської Федерації на суму 1,1 млрд дол. США, а також погашення боргу за кредитами Світового банку, Туркменистану та за рахунок проведення реструктуризації комерційного боргу.

У 2009 р. різні експерти попереджали про ймовірність дефолту в Україні. Світова фінансова криза спонукала іноземних інвесторів перенаправити власні ресурси з країн із нестабільною економікою до країн, де ситуація була стабільною, що не-

¹ Аналіз виконання Державного бюджету України за 1999 рік / За матеріалами Колегії Рахункової палати від 15 верес. 2000 р. - К. : Рахункова палата України, 200(2. - Вип. 18. - 64 с.; Кучер Г. В. Управління державним боргом. - 368 с.

² Аналіз стану реструктуризації державних зовнішніх боргових зобов'язань: Матеріали Колегії Рахункової палати від 27 лют. 2001 р. - К. : Рахункова палата

України, 2001. - Вип. 8. - 34 с.

гативно вплинуло на міжнародні ринки зовнішнього боргу, а національні фінансові ринки не завжди могли задовольнити державний попит на кредитні ресурси. Це вплинуло на вартість і терміни обігу боргових інструментів, за допомогою яких здійснювалися запозичення.

Уряд України у 2009 р. виконав вимогу іноземного інвестора щодо дострокового погашення зовнішніх зобов' язань, випущених у швейцарських франках на суму 723,6 тис. дол. США, що підтвердило надійність та здатність уряду виконувати взяті зобов' я-зання, але одночасно потребувало залучення коштів для додаткового фінансування державного бюджету.

Зазначене свідчить про складність механізму управління державним боргом та необхідність виваженої боргової політики.

Закон України "Про основи національної безпеки України" серед загроз національним інтересам і національній безпеці в економічній сфері виділяє боргову залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів України¹. З огляду на негативні наслідки накопичення значних державних боргів для соціально-економічного розвитку будь-якої країни в зарубіжній та вітчизняній фінансовій теорії й практиці широко використовуються такі поняття, як "боргове навантаження" ("борговий тягар"), "боргові індикатори", "боргова безпека", "боргові ризики" тощо.

У "Методиці розрахунку рівня економічної безпеки України", затвердженій Міністерством економіки України, боргову безпеку визначено як такий рівень внутрішньої й зовнішньої заборгованості з урахуванням вартості її обслуговування й ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень, який достатній для розв' язання нагальних соціально-економічних завдань і який не загрожує втратою суверенітету й руйнуванням вітчизняної фінансової системи².

Серед вагових коефіцієнтів, що використовуються для розрахунку індексу фінансової безпеки, значне місце займають боргові

(табл. 12.8).

Таблиця 12.8

ВАГОВІ КОЕФІЦІЄНТИ ДЛЯ РОЗРАХУНКУ ІНДЕКСУ ФІНАНСОВОЇ БЕЗПЕКИ*

З наведених даних видно, що боргова безпека займає вагоме місце за ступенем впливу на фінансову безпеку країни. У забезпеченні боргової безпеки країни важливу роль відіграє нормативно-правове регулювання управління державним боргом та ризиками, пов' яза-ними з ним. З огляду на це наказом Міністерства фінансів України затверджено "Положення про управління ризиками, пов' язаними з державним боргом", де борговий ризик, або "ризик, пов' язаний із державним боргом", визначається як "можливість настання події (обставини) імовірнісного характеру, що призведе до збільшення витрат державного бюджету, пов' язаних із збільшенням сум погашення та обслуговування державного боргу, або зменшення можливостей фінансування державного бюджету за рахунок боргових джерел"¹. Серед боргових ризиків виокремлено відсотковий (процентний), валютний, кредитний, бюджетний, рейтинговий, операційний ризики та ризики рефінансування й ліквідності.

Зазначене Положення позитивно впливає на управління державним боргом, удосконалює його організаційно-правові та методичні засади. Зокрема, передбачається розроблення та за-

твердження протягом місяця після набрання чинності законом про Державний бюджет України на відповідний рік Програми управління державним боргом, у якій визначається комплекс необхідних заходів з управління державним боргом, у тому числі контроль і затвердження звітів про виконання названої Програми.

Згідно із зазначеним Положенням у процесі управління ризиками, пов' язаними з державним боргом, мають дотримуватися такі принципи:

- економність й ефективність (витрати на управління ризиками не повинні перевищувати витрат, що можуть бути здійснені під дією фактора ризику);

- узгодження завдань управління ризиками з цілями і завданнями управління державним боргом;

- незалежність (прийняття рішень щодо управління ризиками має бути об' єктивним та без впливу на такі рішення з боку осіб, що не здійснюють управління ризиками);

- принцип інтеграції (у виявленні й управлінні ризиками беруть участь усі структурні підрозділи відповідного департаменту Міністерства фінансів);

- безперервність (моніторинг рівня ризиків та контроль за результатами здійснених заходів з управління ними здійснюється постійно);

- періодичний перегляд політики управління ризиками (здійснення аналізу доцільності використання визначених раніше методів оцінювання ризиків, доцільності подальшого впливу на рівень ризиків способами, визначеними раніше, доцільності досягнення установлених раніше цільових показників та прийняття відповідних змін);

- публічність і прозорість (інформація щодо рівня ризиків, здійснених заходів з управління ними та отриманих результатів, а також інформація щодо методики й механізмів проведення розрахунків є публічною та оприлюднюється);

- системність (усі види ризиків розглядаються як складові однієї системи);

- достатність і достовірність інформаційного забезпечення управління ризиками;

- принцип максимізації (найширше охоплення всіх можливих джерел виникнення ризиків та розгляд і використання на практиці всіх можливих способів впливу на них);

- оперативне реагування (розроблення заходів, які слід використовувати в разі негативного розвитку подій на внутрішньому ринку державних цінних паперів і на світових ринках капіталу, та їх застосування за потреби;

- принцип диверсифікації (уникнення концентрації вартісних характеристик державного боргу на одному з видів факторів ризику);

- реалізованість декларованих способів управління ризиками та реалістичність досягнення цільових показників.

Борговий тягар визначається за допомогою розрахунків спеціальних показників (боргових індикаторів), що характеризують обсяг державного боргу, його структуру та стан платоспроможності країни. Загальноприйнятими є такі показники боргового тягаря країни:

1) відношення суми державного боргу до ВВП;

2) відношення суми державного зовнішнього боргу до ВВП;

3) відношення державного зовнішнього боргу до доходів від експорту товарів та послуг;

4) відношення платежів з обслуговування (у тому числі погашення) зовнішнього державного боргу до доходів від експорту;

5) відношення платежів з обслуговування (у тому числі погашення) зовнішнього боргу до суми доходів державного бюджету;

6) відношення платежів з обслуговування (у тому числі погашення) зовнішнього боргу до ВВП;

7) відношення державного боргу до доходів державного бюджету;

8) відношення платежів з обслуговування (у тому числі погашення) державного боргу до ВВП;

9) відношення зовнішнього державного боргу до доходів державного бюджету;

10) відношення платежів за державним боргом до доходів державного бюджету;

11) відношення суми державного боргу до чисельності населення в країні.

Використання зазначених показників на різних етапах управління державним боргом дає можливість не лиш