Бюджетна система - Федосов В.М. - 14.2. Сутність та сучасні технології управління бюджетними ризиками

Бюджетний ризик-менеджмент є специфічним видом менеджерської діяльності, спрямованим на пом'якшення впливу ризиків на результати діяльності держави в цілому. На ступінь та величину ризику можна реально впливати через фінансовий механізм, який реалізується за допомогою стратегії, прийомів, методів та інструментів державного фінансового менеджменту в бюджетній сфері. Цей своєрідний механізм управління ризиком і є ризик-менеджментом. Сьогодні, на жаль, у вітчизняній практиці тільки починається впроваджуватися підхід, орієнтований на ризик у бюджетному менеджменті.

Як слушно зазначають зарубіжні економісти¹, управління ризиком являє собою сукупність дій, які забезпечують надійність відповідної діяльності через передбачення можливих втрат у процесі управління. У свою чергу, бюджетний ризик-менеджмент можна визначити як діяльність уповноважених органів у бюджетній сфері, направлену на управління бюджетними ризиками та відносинами, що виникають у процесі цього управління, розглядаючи у такий спосіб його організаційний аспект. Тобто бюджетний ризик-менеджмент має будуватися на чітко сформованій організаційній структурі та системі управління ризиками, відповідати основоположним принципам ризик-менеджменту та бути націленим на визначення й мінімізацію ступеня ризику бюджетних втрат. Система ризик-менеджменту може розглядатись як сукупність підходів, процесів, заходів, які дають змогу певною мірою (наскільки це можливо) прогнозувати можливість настання ризикових подій з метою мінімізації втрат бюджету, тобто як техніка підвищення ефективності бюджетного менеджменту в боротьбі з ризиками (прикладний аспект).

Важливими процедурами запровадження менеджменту ризиків у певній сфері суспільної діяльності чи в певній організації є, по-перше, узгодження термінології, що застосовується; по-друге, установлення мети менеджменту ризиків; по-третє, визначення етапів та їх послідовності в процесі здійснення менеджменту ризиків; по-четверте, формування відповідної організаційної струк-тури¹. Для побудови моделі системи управління бюджетними ризиками зазначимо, що вона являє собою складний механізм впливу керівної системи на систему, якою управляють з метою отримання бажаного результату, а тому головним є визначення елементів цієї системи в їх безпосередньому взаємозв'язку та взаємообумовленості.

Серед основних елементів системи бюджетного ризик-менеджменту виділимо такі (рис. 14.2): об'єкт і суб'єкт; принципи, завдання та цілі (у рамках загальної стратегії); етапи та інструментарій (технологія) управління. Зазначимо, що управління бюджетними ризиками є багатоступінчастим процесом, мета якого - зменшити або компенсувати бюджетні втрати. Ефективне управління бюджетними ризиками має бути побудоване відповідно до вимог кінцевої мети, а тому обов' язковим елементом моделі управління є чітко визначена стратегія, що має передбачати ряд цілей управління з вибором найефективніших шляхів їх досягнення.

Головною метою бюджетного ризик-менеджменту є ідентифікація, оцінка та нейтралізація впливу ризиків на формування доходів бюджету та фінансування видатків за умови максимального рівня дотримання суб' єктами бюджетного процесу вимог бюджетного законодавства. Останнє ж може бути досягнуто лише через дієве управління бюджетним процесом та забезпечення високого рівня бюджетної дисципліни.

Рис. 14.2. Взаємозв'язок елементів системи бюджетного ризик-менеджменту

Ключові об'єкти управління в бюджетному ризик-менедж-менті - дохідна та видаткова частини бюджету. Управління ними передбачає урахування можливості їх змін під дією ризико-вих чинників. Безпосереднє управління зазначеними об'єктами здійснюється насамперед через регулювання економічних відносин, які виникають у процесі формування та виконання бюджету.

Стратегія ризик-менеджменту передбачає погодження цілей суб' єктів управління. Суб' єктів системи управління бюджетними ризиками не слід ототожнювати із суб'єктами бюджетних ризиків, якими є всі учасники бюджетного процесу. Суб'єктами управління бюджетними ризиками є керівники відповідних структурних підрозділів різних рівнів органів державної влади й управління, органів місцевої влади, а саме: структурні підрозділи з управління бюджетними ризиками Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Державної податкової служби України, Рахункової палати України, Державної фінансової інспекції України та місцевих органів виконавчої влади; експертні ради - керівники відповідних структурних підрозділів державних фінансових органів територіального рівня, відповідальні за оцінювання, мінімізацію та упередження бюджетних ризиків. Базовою основою функціонування зазначених структурних одиниць є такі складові:

- інформаційно-облікова функція (моніторинг бюджетного ризику) - постійна підтримка функціонування інформаційно-аналітичних систем управління бюджетними ризиками, кількісна оцінка таких ризиків у межах поточної структури бюджету, оцінка впливу змін чинного законодавства, оцінка ризиків бюджету в межах альтернативних сценаріїв його формування та поведінки ризикових чинників, оцінка відхилень від заданих (установлених) параметрів та орієнтирів, підготовка розгорнутої інформації для аналізу та управління;

- аналітична функція - ідентифікація поля ризиків, дія яких спрямована на складові бюджету, їх ранжирування за масштабами впливу, підтримка системи прогнозування, підготовка альтернативних сценаріїв (стратегій), розроблення основних показників щодо прийнятності ризику, установлення допустимих відхилень від заданих параметрів, регулярна перевірка адекватності внутрішньої моделі, що використовується для оцінювання ризиків (зіставлення прогнозних оцінок з фактичними змінами показників), підготовка пропозицій щодо способів мінімізації негативних наслідків дії ризиків;

- координаційна функція (сервісна підтримка стратегічного та оперативного бюджетного управління) - формування цільової інформації для прийняття управлінських рішень, участь в узгодженні планів, пов' язаних із формуванням бюджету в рамках короткострокового і довгострокового планування, участь у підготовці стратегії фіскальної політики держави в контексті мінімізації ризиків;

- коментувальна функція - інтерпретація розрахунків та одержаних результатів, обґрунтування альтернативних варіантів для прийняття управлінських рішень, можливих способів реалізації намічених цілей.

Управління бюджетними ризиками на різних етапах має включати:

1) визначення об'єкта ризику - вивчення широкого спектра ризикових факторів, що потенційно можуть впливати на фіскальну сферу;

2) визначення саме тих факторів, що здатні в певний період справляти найбільший вплив на виконання бюджету в запланованих обсягах;

3) вибір найбільш дієвих та оптимальних методів і технологій оцінювання ризику, їх аналізу та нейтралізації, а також вибір відповідного апаратного та програмного забезпечення;

4) упровадження обраної стратегії управління ризиком, моніторинг та контроль;

5) аналіз та оцінювання результатів реалізації обраної стратегії та її корегування в разі необхідності.

Завданням бюджетного ризик-менеджменту має бути:

- ефективне формування бюджетних показників на стадії складання, розгляду та затвердження бюджетів різних рівнів, забезпечення реалістичності таких показників;

- забезпечення органів, що здійснюють управління бюджетним процесом, точною та оперативною інформацією щодо можливих змін запланованих бюджетних показників під дією різних чинників ризику;

- скорочення невизначеності щодо прийнятності різних ризиків, оцінювання співвідношення економічного ефекту та ризиків у разі зміни фіскальної політики;

- вибір та обґрунтування методів управління бюджетним ризиком.

Принципами, на яких має базуватися бюджетний ризик-мене-джмент, мають бути такі: принцип інформаційної узгодженості й узгодженості цілей; системності та комплексності; доцільності та наукової обґрунтованості; адекватності; економічності; ефективності; превентивності. Розглянемо перелічені принципи детальніше:

принцип комплексності та системності бюджетного ризик-менеджменту передбачає прагнення до найширшого аналізу можливих причин і чинників виникнення бюджетних ризиків, тобто цей принцип наголошує на необхідності зведення рівня невизначеності до мінімуму через охоплення всіх напрямів діяльності платників податків, розпорядників та отримувачів бюджетних коштів, державних і місцевих органів влади й управління, їх структурних підрозділів та організаційних рівнів. Отже, визначення об' єкта бюджетних ризиків, тобто виокремлення діяльності учасника бюджетного процесу, що зумовлює реалізацію бюджетних ризиків, має здійснюватися на всіх етапах бюджетного менеджменту;

принцип доцільності та наукової обґрунтованості означає, що управлінці можуть взяти на себе тільки обґрунтований ризик;

принцип адекватності передбачає, що суб' єкти управління бюджетними ризиками мають адекватно і швидко реагувати на зміни, які можуть призвести до виникнення ризику;

сутність принципу економічності полягає в тому, що витрати державних фінансових органів на нейтралізацію відповідного бюджетного ризику мають бути мінімальними за умови використання дієвих методів мінімізації його впливу;

принцип ефективності означає, що управлінці намагаються, по-перше, звести до мінімуму спектр можливих ризиків, подруге, мінімізувати ступінь впливу ризику на формування бюджетних доходів, здійснення видатків;

принцип превентивності полягає в розробленні заходів щодо попередження виникнення або реалізації бюджетних ризиків через формування бази даних бюджетних ризиків.

Сьогодні, на жаль, існує певний розрив між існуванням даних принципів та їх практичною реалізацією.

Перелічені принципи мають реалізовуватися на відповідних етапах управління ризиками (рис. 14.3). Зокрема, на інформаційно-аналітичному етапі оцінюється широта й достовірність інформації, яка необхідна для ідентифікації бюджетних ризиків, що дає можливість оцінити виникнення всієї сукупності ризиків незалежно від того, чи зможе апарат управління впливати на них у разі їх реалізації.

Залежно від рівнів реалізації бюджетного ризик-менеджменту можна виокремити стратегічне і тактичне управління бюджетними ризиками:

Стратегічний менеджмент бюджетних ризиків - управлінська діяльність уповноважених органів, направлена на ефективне формування показників державного бюджету відповідно до економічних потреб держави та суспільства, з урахуванням необ-

хідності мінімізації впливу на фіскальну сферу сукупності зовнішніх і внутрішніх чинників, здатних негативно вплинути на збалансованість державного бюджету та вартість його фінансування у коротко- та довгостроковому періодах.

Тактичний менеджмент бюджетних ризиків - сукупність фінансових та організаційно-правових заходів, націлених на мінімізацію впливу негативних чинників на процес виконання державного бюджету, що має сприяти досягненню запланованого (цільового) рівня дохідної й видаткової частин державного бюджету та забезпеченню його ефективного фінансування.

Одним із найважливіших етапів ризик-менеджменту в бюджетній сфері з метою досягнення ефективного формування розподілу бюджетних ресурсів є комплексний аналіз ризику та формалізація завдань управління. Маючи інформацію про ризик бюджету, що характеризується передусім мінливістю його дохідної/видаткової частин, органи державної влади, регіональні й місцеві органи самоврядування мають реальну можливість вживати заходів щодо ефективнішого управління відповідним бюджетом. Тому важливо оцінити ступінь (масштаби) бюджетного ризику і визначити його величину. Виділяють два підходи до оцінювання ризику: якісний та кількісний.

Завдання якісної оцінки ризику - визначити можливі види ризику, оцінити принциповий ступінь їх небезпеки й виділити фактори, що впливають на рівень ризику¹. Якісний аналіз ризику містить кілька аспектів²: перший аспект пов'язаний з необхідністю порівняння потенційно можливих позитивних результатів з можливими економічними, соціальними та іншими (поточними та майбутніми) наслідками, другий - із виявленням впливу управлінських рішень, що приймаються за умов невизначеності, на інтереси суб' єктів економічного життя.

Кількісна оцінка ризику пов'язана з чисельним визначенням величини окремих бюджетних ризиків і/або бюджетного ризику в цілому. Виявляються також можливі обсяги бюджетних втрат і дається вартісна оцінка прояву ризику. Для кількісного аналізу використовується інструментарій теорії ймовірностей, математиної статистики, теорії дослідження операцій, економіко-матема-тичного моделювання тощо.

Підходи до вимірювання бюджетних ризиків наведені в табл. 14.3.

Таблиця 14.3

ПІДХОДИ ДО ВИМІРЮВАННЯ БЮДЖЕТНИХ РИЗИКІВ*

У рамках імовірнісного підходу збитки в несприятливій ситуації найчастіше виражаються у формі добутку. Таке поєднання дає змогу оцінити ризики у випадках, коли необхідно обирати між варіантом з малою ймовірністю великих збитків і високою ймовірністю незначних збитків¹. Оцінювати ризик можна через моделювання сценаріїв із побудовою дерева сценаріїв. У цьому разі для кожного з визначених параметрів моделі бюджетних потоків установлюється кілька значень (як правило, оптимістичне, помірне та песимістичне) і визначається ймовірність його появи. Розподіл імовірностей може бути дискретним (кожна ймовірність є числом, сума всіх чисел дорівнює одиниці) або інтервальним (імовірність того, що фактичне значення визначеного параметра буде не гіршим, ніж задана величина).

За відсутності адекватної інформаційно-аналітичної бази для оцінювання ймовірності факторів ризику та моделювання їх статистичних розподілів або за умови низької достовірності отриманих результатів для оцінювання ризиків, у тому числі ризиків бюджету, зазвичай застосовуються сценарний аналіз та аналіз чутливості.

Сценарний аналіз є методом прогнозування експертами можливих варіантів розвитку економічної ситуації та пов' язаних з реалізацією таких варіантів можливих змін у динаміці основних показників. У бюджетному менеджменті за основу сценаріїв беруться, як правило, експертні гіпотези щодо: а) зміни макропоказ-ників (зміна ВВП, інфляція, зміна курсів валют на період прогнозування тощо); б) зміни ставок оподаткування. Потім відповідно до сценаріїв аналізується їх вплив на збалансованість бюджету, зміни дохідної та видаткової частин бюджету в розрізі їх складових. Ключовою перевагою сценарного аналізу є те, що він не передбачає необхідності знаходження та використання розподілу ймовірності змін для основних ризикових факторів. Однак метод сценаріїв має й істотні недоліки, серед яких - необхідність проведення складних підготовчих робіт, значна суб' єктивність у побудові сценарію, а також можливість обробки лише обмеженої кількості сценаріїв, бо в противному разі можливе одержання надмірно великої кількості інформації.

У рамках сценарного аналізу в бюджетному ризик-менедж-менті поряд з оцінкою змін бюджетних показників у рамках прогнозованих змін економічних параметрів реалізується тестування бюджету на стійкість. Загалом стрес-тестування використовується для "визначення ключових ризиків фінансово-економічної системи через отримання кількісної оцінки впливу надзвичайних, але цілком вірогідних макро- та мікроекономічних шоків як на фінансову систему в цілому, так і на окремі сектори та ринки"¹. Відповідно стрес-тестування дає змогу оцінити, який вплив на бюджетні показники матимуть найбільш негативні сценарії розвитку економіки в цілому, негативні зміни кон'юнктури ринку, інші екстремальні події різного походження. Базовими для проведення стрес-тестування є вибір факторів ризику, вплив яких необхідно проаналізувати, а також вибір методу моделювання. Таке оцінювання може проводитися стосовно одного чинника ризику або охоплювати одночасно кілька видів ризику. Разом з тим для ефективної оцінки потенційного ризику принциповою є можливість не тільки тестування на історичних даних, а й використання довільних багатовимірних сценаріїв зміни різних факторів у часі, що відображають різні тенденції розвитку економіки та ринків, умови взаємодії їх учасників між собою.

Зазвичай виділяються такі групи сценаріїв, що беруться за основу при проведенні стрес-тестування:

- історичні - відтворення умов криз, що вже відбулися (так звані історично-екстремальні значення індикаторів у кризові періоди: валютні кризи, падіння фондових ринків тощо);

- гіпотетичні - потенційно можливі ситуації розвитку подій в економіці;

- стохастичні - формальні сценарії, побудовані за допомогою методу Монте-Карло у великій кількості з метою знаходження такої ситуації, наслідки якої матимуть найбільш негативний вплив з подальшим визначенням правдоподібності такого сценарію.

Базовими вимогами до сценаріїв, що розглядаються при бюджетному стрес-тестуванні, є такі: сценарії мають бути малоймовірними, проте правдоподібними; вони мають охоплювати чинники, здатні істотно вплинути на ключові складові дохідної/видаткової частин бюджету, сценарії для стрес-тестування мають ураховувати переплетіння і взаємну кореляцію ризиків.

Поряд із безпосереднім визначенням змін бюджетних показників у екстремально-несприятливих умовах проведення стрес-тестування дає можливість оцінити, за яких умов такі зміни будуть критичними для економіки держави, а також виявити складові бюджету, які найбільш піддаються ризику. Така різнопланова оцінка необхідна насамперед для перевірки готовності фіскального сектору та економіки в цілому до протидії кризовим явищам.

Загалом оцінювання чутливості зводиться до дослідження залежності певного результативного показника від варіації значень показників, що беруть участь у його визначенні. Звичайна процедура аналізу чутливості припускає зміну одного найбільш вагомого вихідного показника, тоді як значення інших вважаються постійними величинами. Практичне використання даного методу в оцінюванні бюджетного ризику суттєво обмежене через його основний недолік - оцінювання зміни ізольованого чинника, тоді як бюджетні статті взаємозалежні між собою. Більшу практичну цінність порівняно з класичним підходом до оцінювання чутливості (на основі розгляду залежності від одного показника) має використання методу сценаріїв.

У рамках розглянутих концепцій вимірювання ризику існує можливість застосування різних методів оцінювання ризику. Серед таких методів найбільшого поширення набули статистичні, метод експертних оцінок та метод аналогів.