Бюджетний менеджмент - Панкевич Л.В. - 4.5.1. Оперативне управління ресурсами

4.5.1. Оперативне управління ресурсами

Найважливішим чинником стабільності будь-якої держави є міцна фінансова система, здатна швидко реагувати на зміни в економічному і соціальному середовищі, оперативно ухвалювати рішення з питань реалізації і поточних, і довготермінових державних програм, яка сприяє подальшому розвитку національної економіки. Досягти цього можна лише за допомогою ефективного управління економічними процесами.

В умовах швидких економічних змін і сталого дефіциту бюджету виникає необхідність ефективно управляти наявними фінансовими ресурсами, здійснювати поточні видатки державного бюджету в межах його доходів, нагромаджувати грошові ресурси для реалізації державних програм і погашення зобов'язань, оперативно реагувати на зміни економічної ситуації, протистояти розпорошенню коштів на чисельних рахунках установ, міністерств, відомств, комерційних банків і, як наслідок, удосконалювати чинну систему виконання Державного бюджету України.

Тому основним завданням Державного казначейства є оперативне управління грошовими потоками бюджету з метою підвищення ефективності використання наявних фінансових ресурсів.

Від організації роботи Державного казначейства, насамперед такої його функції, як управління ресурсами, залежатимуть і виконання бюджету, і макроекономічні процеси в державі.

Роль Держказначейства в бюджетному процесі взагалі та у виконанні бюджету зокрема сьогодні набагато вища порівняно з початком його діяльності. Органи Державного казначейства України в цілому реалізували функцію казначейського обслуговування державного бюджету. Проте нині однією з проблем, які потребують вирішення, є наявність залишків на рахунках розпорядників коштів бюджету.

Проблема браку грошових коштів, яка постала перед державою, є результатом їх перерозподілу замість загальноприйнятого у світі управління ресурсами, що забезпечує здійснення видатків у межах асигнувань, передбачених реальним бюджетом. Крім того, доки видатки не здійснюватимуть бюджетні установи на підставі прийнятих ними в межах бюджетних асигнувань зобов'язань, доти навіть найефективніші програми не будуть повністю реалізовані. Усі ресурси держави повинні працювати максимально ефективно саме на державу, з дотриманням принципу наявності мінімально необхідної суми залишків коштів саме на рахунках Державного казначейства.

Відкриття єдиного казначейського рахунку в Національному банку України - це не просто акція, яка позбавила комерційні банки можливості користуватися вільними бюджетними ресурсами. Це виважений крок, який дає можливість використати переваги статусу учасника СБП і поліпшити процес управління державними коштами. Володіючи своєчасною і достовірною інформацією про надходження до бюджету, здійснені видатки та наявні зобов'язання, можна оперативно ухвалювати рішення щодо розміщення тимчасово вільних залишків або здійснення запозичень.

Одним із механізмів управління ресурсами, що застосовується багатьма казначействами різних країн, є злиття залишків коштів наприкінці дня на єдиному рахунку, з метою залучення коштів для інвестування у відповідні інструменти на фінансовому ринку або у визначенні обсягів коштів, які необхідно залучити.

Однак сьогодні зазначений механізм управління коштами державного бюджету поки що не працює. Питання управління бюджетними коштами треба вирішувати, ефективно поєднуючи інтереси фіскальної та монетарної політики держави.

Проведення на фінансових ринках операцій з розміщення тимчасово вільних бюджетних коштів на депозитних рахунках у Національному банку України та установах комерційних банків забезпечить додаткове джерело доходів, що дозволить зменшити навантаження на видаткову частину державного бюджету.

Враховуючи важливість бюджетного перерозподілу в державі, система управління в галузі бюджетування постійно модернізується, використовуючи вітчизняні надбання та напрацювання іноземних держав. На тлі загального зростання рівня державних видатків у нашій країні загострилася проблема недостатності бюджетних коштів, яка, в свою чергу, стала каталізатором якісних змін щодо пошуку та вибору оптимальних схем управління грошовими потоками. В останні роки спостерігається тенденція до зниження загального обсягу фінансових ресурсів, які проходять через бюджетну систему. Так, у більшості розвинених країн світу завдяки бюджету перерозподіляється від ЗО до 50 % усього обсягу валового внутрішнього продукту країни. Економічне оновлення об'єктивно потребує зміцнення державного бюджету як основного важеля впливу на ефективний розвиток країни, що прагне побудувати соціально орієнтовану державну модель, яка, в свою чергу, має здійснити ефективний перерозподіл бюджетних коштів між центральним і місцевими рівнями.

Звичайно, акумуляція у бюджеті чималих грошових ресурсів створює можливість для забезпечення рівномірного розвитку економіки в цілому на всій території держави. Бюджетні кошти у сукупності з іншими джерелами фінансових ресурсів є основою для здійснення соціальних перетворень. Окрім того, бюджет має нівелювати соціальні наслідки розшарування громадян за матеріальним станом, спричинене переходом до ринкових умов господарювання. За цих умов особливого значення набуває контроль за кругообігом бюджетних коштів для досягнення економічних цілей згідно з чинними законодавчими актами. Нова фінансова структура, стрижнем якої стало Державне казначейство України із завданням касового виконання державного бюджету, спонукала запровадити сучасні підходи до управління бюджетними коштами для концентрації ресурсів у "руках" Уряду.

Однак досягнення збалансованості бюджету ще не означає повне збалансування всіх грошових ресурсів чи найефективніше їх використання у фінансовому обігу. Мета фінансового управління - оптимізація розподілу і використання доходів, а у результаті - підвищення ефективності діяльності кожної бюджетної установи.

За наявною схемою здійснення видатків процес проведення платежів триває 2-3 тижні. І це за умови, що розпорядник коштів не нагромаджує їх на своїх реєстраційних рахунках, а одразу здійснює необхідні видатки. На рахунках органів Державного казначейства України є досить великі постійні залишки коштів.

Основні причини утворення значних залишків бюджетних коштів:

- грошові кошти залишаються на рахунках, доки здійснюється їх розподіл між головними розпорядниками, розпорядниками коштів нижчого рівня, одержувачами коштів;

- грошові кошти залишаються на реєстраційних рахунках розпорядників бюджетних коштів в очікуванні розподілу, надходження платіжних доручень і підтверджувальних документів;

- кошти спеціального фонду розпорядників коштів нагромаджуються на спеціальних реєстраційних рахунках для здійснення платежів наступних періодів.

Державне казначейство може безпосередньо оперувати лише залишками коштів на рахунках, відкритих на рівні центрального апарату. Залишки коштів на рахунках обласних управлінь практично недоступні для управління коштами і можуть бути задіяні лише після перерахування на рахунки, відкриті нарівні центрального апарату.

В умовах незначних дохідних джерел і нерівномірності надходження коштів до державного бюджету це негативно позначається на виділенні асигнувань на здійснення видатків на соціальні виплати і є неприпустимим.

Це не відповідає нагальним потребам держави і призводить до того, що за умови постійної нестачі грошових коштів для здійснення видатків державного бюджету значні кошти, наявні в залишках на рахунках, практично вилучено з грошового обігу і не використовуються тривалий час. Одним з основних завдань Державного казначейства е забезпечення урядової політики управління бюджетними коштами, спрямованої на створення такої оптимальної системи оперативного управління державними фінансами, яка забезпечить своєчасні розрахунки за зобов'язаннями держави і сприятиме вирішенню проблеми незбалансованості в часі надходжень і видатків державного бюджету.

Враховуючи об'єктивні обставини на етапі становлення Державного казначейства, поступовість охоплення казначейським виконанням бюджетних видатків, розвивалася і функція управління коштами. Так, на центральному рівні операції з управління коштами почали проводити ще 1998 року, коли на поточні видатки спрямовувалися цільові кошти, які тривалий час не використовувалися, з подальшим їх відновленням. Тоді ж було започатковано складання ресурсного балансу та його щоденне коригування. Відсутність на рівні управлінь Державного казначейства фізично єдиного казначейського рахунку не дозволяло збільшувати кількість операцій, пов'язаних з управлінням коштами. Цикл проходження коштів через систему багатьох рахунків не давав можливості оперативно ними маневрувати, інформація була поділена у численних банках, оперативна база була практично відсутня.

Передумови для докладнішого аналізу схем проходження ресурсів було створено запровадженням обслуговування доходів державного бюджету управліннями Держказначейства. Це дало можливість започаткувати найпростіші операції з управління коштами. Управління коштами загального фонду державного бюджету розпочалося з так званих безгрошових реєстрів. Надалі було реалізовано набагато ширший інструментарій управління коштами. Зокрема з'явилася можливість уникнення зустрічних грошових потоків шляхом спрямування доходів для перерахування на центральний рівень, на погашення зобов'язань Державного казначейства України перед територіальними управліннями.

Запровадження фізично єдиного рахунку на рівні обласних управлінь Державного казначейства забезпечило передумови для запровадження процедур з управління наявними грошовими коштами.

З 20 липня 2001 року Державним казначейством започатковано управління наявними грошовими коштами на підставі кількох принципів, таких як:

- доступність для центрального апарату Державного казначейства ресурсів, які обліковуються на 28 кореспондентських рахунках обласних управлінь Державного казначейства;

- можливість вільного перерозподілу ресурсів між усіма 28 кореспондентськими рахунками управлінь Державного казначейства в межах ЄКР державного бюджету;

- можливість уникнення зустрічних грошових потоків між доходами державного бюджету, які акумулюються на відповідній території, та видатками розпорядників бюджетних коштів, що здійснюються на цій же території;

- можливість тимчасового залучення для видатків загального фонду державного бюджету всіх наявних (бюджетних і небюджетних) ресурсів, які обліковуються на кореспондентських рахунках управлінь Державного казначейства (наприклад, кошти суб'єктів господарювання, фондів, які обслуговуються Держказначейством);

- виділення асигнувань розпорядниками бюджетних коштів обласного рівня розпорядникам бюджетних коштів районного рівня на підставі інформації про прийняті зобов'язання.

На центральному рівні Державного казначейства складання місячних касових прогнозів здійснюється на регулярній основі із щоденним їх оновленням залежно від стану виконання дохідної частини державного бюджету та динаміки ресурсів на ЄКР. З урахуванням цього здійснюється управління наявними ресурсами в системі Державного казначейства. Можна стверджувати, що, незалежно від моделі доступу до системи електронних платежів Національного банку України та організації ЄКР, Держказначейство запровадило механізми управління коштами в межах власної системи.

Урядова політика управління бюджетними коштами повинна спрямовуватись на створення такої оптимальної системи оперативного управління державними фінансами, яка б забезпечувала своєчасні розрахунки за зобов'язаннями держави і сприяла вирішенню проблеми незбалансованості ресурсної і видаткової частин державного бюджету в часі та оперативному вирішенню питання щодо покриття касових розривів, які виникають упродовж бюджетного року.

Для ефективнішого управління грошовими потоками сьогодні вдосконалюється казначейська система виконання бюджету, спрямована на вилучення зайвих ланок у проходженні бюджетних коштів шляхом надання управлінням Державного казначейства права здійснення видатків на соціальні виплати за рахунок поточних надходжень у адміністративно-територіальних одиницях області.

Зазначені заходи сприятимуть уникненню невиправданих грошових потоків, дозволять значно підвищити відповідальність розпорядників коштів за їх витрачання та створять умови для оптимізації й ефективного використання та обігу бюджетних коштів.

Під час здійснення видатків державного бюджету виникла необхідність розмежувати процеси управління бюджетними асигнуваннями та грошовими потоками, що певною мірою реалізована Державним казначейством.

У щоденному режимі Управління фінансових ресурсів Державного казначейства України проводить моніторинг ресурсів, наявних на рахунках територіальних управлінь, та готує розрахунок на здійснення видатків шляхом проведення внутрішніх казначейських операцій [7].