Державне регулювання економіки - Гриньова В.М. - 15.3. Державне регулювання екологічної безпеки

Регулювання екологічної безпеки - це система активних законодавчих, адміністративних та економічних заходів і важелів впливу, які використовують державні органи різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні середовища, а також для матеріального стимулювання сумлінних природокористувачів. Важливу роль щодо цього відіграє інститут права, який чітко фіксує для фізичних і юридичних осіб межу допустимого в їхній екологічній поведінці та передбачає юридичну відповідальність за порушення цієї межі. Однак основний обсяг забруднень та інших видів порушення якості середовища, джерелом яких є матеріальне виробництво, транспорт тощо, не може бути усунений одномоментно через економічні та технологічні обмеження. Щодо цих джерел забруднень саме й застосовується екологічне регулювання. Основи екологічного регулювання вводяться в дію законами про охорону навколишнього природного середовища.

Для ефективного екологічного регулювання першочергове значення має вибір правильних методів та інструментів регулювання. Під час переходу до нової ідеології в політиці охорони навколишнього середовища, зорієнтованої на послідовне зменшення забруднення (активне регулювання), застосовувались деякі економічні регулятори - емісійні нормативи поетапного зниження забруднення, тимчасові дозволи на викиди. У країнах з розвинутою ринковою економікою в структурі механізмів прямого регулювання (адміністративно-правового примушення) з'явились нові й перспективні як адміністративно-розпорядчі, так і економічні інструменти. Механізми прямого екологічного регулювання є гнучкими, тобто дають змогу диференційовано підходити до об'єкта регулювання й різних екологічних ситуацій, а також до визначення ступеня жорсткості регулювання. Ці механізми не виключають, а навпаки, передбачають надання державної допомоги підприємствам, зокрема на технічне переозброєння. Це дає задовільні результати щодо головного критерію економічної ефективності регулювання - величини питомих витрат для скорочення викидів. У практиці екологічного регулювання країн заходу величина державного стимулювання досягає за найскромнішими оцінками 0,1 % ВВП. Основні елементи механізму прямого екологічного регулювання, що застосовується нині у країнах з розвинутою ринковою економікою, подані нарис. 15.1.

В Україні поліпшення стану природного середовища та використання природних ресурсів можливе тільки за умови державної підтримки та регулювання цих процесів, особливо в умовах формування ринкових відносин, економічної свободи і безвідповідальності господарських структур та правового нігілізму, який поки що панує у свідомості підприємців. Важливим засобом державного регулювання мають стати державні програми охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів. Стратегічна мета щодо охорони природи та забезпечення екологічної рівноваги має бути досягнена шляхом послідовного виконання таких завдань:

- забезпечення екологічної безпеки нинішнього та прийдешніх поколінь;

- послідовне досягнення для кожного конкретного регіону належної якості середовища проживання;

- відновлення та збереження біосферної рівноваги (на локальному, регіональному та глобальному рівнях) генетичного фонду тваринного та рослинного світу, а також ландшафтної різноманітності території України;

- раціональне та комплексне використання природоресурсного потенціалу України, відтворення відновлювальних природних ресурсів в інтересах забезпечення добробуту, фізичного та духовного розвитку народу;

- послідовне розв'язання проблем розвитку економіки України досягнення повної її біосферної сумісності;

- створення системи екологічного законодавства та формування ефективного механізму його реалізації;

- введення в дію нового механізму регулювання природокористування на засадах поєднання адміністративних та економічних важелів: стягнення платежів за забруднення навколишнього середовища та використання природних ресурсів;

- значне підвищення дієвості адміністративних і штрафних санкцій за порушення природоохоронного законодавства, застосування заходів для запобігання екологічним правопорушенням і злочинам;

- розробка нової концепції та схеми розвитку продуктивних сил України в цілому та її окремих регіонів з урахуванням їхніх екологічних можливостей, значне скорочення у структурі народного господарства галузей важкої промисловості;

- розробка найважливіших екологічних програм на основі всебічного комплексного аналізу та прогнозування екологічного стану і перспектив розвитку економіки в цілому в Україні, окремих регіонах і містах;

- визначення найважливіших пріоритетних напрямів природоохоронної роботи, в тому числі: ліквідація наслідків аварії на Чорнобильській АБС; розв'язання проблем екологічного стану Дніпра та якості питної води; запобігання забрудненню вод Чорного моря; стабілізація екологічної ситуації в містах і промислових центрах Донецько-придніпровського регіону;

знешкодження, утилізація та захоронення промислових токсичних відходів, у тому числі побутових;

- забезпечення ефективного функціонування та вдосконалення системи державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства на засадах взаємодії всіх контрольно-інспекційних служб у цій галузі, відповідних підрозділів підприємств, організацій та установ.

Планується створити систему державного управління використанням природних ресурсів, регулюванням техногенного впливу на навколишнє природне середовище як складову управління загальним розвитком суспільства. Основними завданнями зокрема є:

- розвиток системи державного моніторингу навколишнього природного середовища, прогнозування шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, планування дій у надзвичайних ситуаціях на основі оцінок і сценаріїв розвитку подій;

- започаткування впровадження автоматизованих технологій управління природними ресурсами та продуктивними силами;

- розв'язання проблем розвитку великих промислових міст, забезпечення в них сприятливих умов для проживання людей;

- забезпечення екологізації економіки, переорієнтація народного господарства, виходячи з потреб оздоровлення навколишнього середовища, на базі найновіших технологій.

До важелів державного регулювання належать кадастри природних ресурсів - документи, які ухвалює законодавча влада та які призначені для забезпечення органів місцевої влади, підприємств, організацій, установ відомостями про стан природних ресурсів з метою їх раціонального використання та охорони, регулювання правових та економічних відносин, обґрунтування плати за використання. З уже відомих і схвалених кадастрів природних ресурсів в Україні маємо кадастр земельних ресурсів, який містить документи про правовий режим земель, їх розподіл між власниками та землекористувачами за категоріями земель, відомості про якісну характеристику й цінність земель. Запровадження Державного земельного

Рис. 15.1. Елементи механізму державного регулювання екологічної безпеки

кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідок, реєстрацією землеволодінь, землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості землі, бонітуванням та економічною оцінкою земель.

Державний земельний Кадастр ведеться за рахунок коштів державного, республіканського та місцевих бюджетів. Державному обліку підлягають об'єкти, що шкідливо впливають або можуть впливати на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види й розміри шкідливих фізичних впливів на нього. Підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі. Важливим важелем державного регулювання є економічна експертиза. В Україні здійснюється державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Проведення екологічної експертизи є обов'язковим у процесі законотворчої, інвестиційної, управлінської, господарської та іншої діяльності.

Екологічній експертизі підлягають:

- проекти схем розвитку та розміщення продуктивних сил, розвитку галузей народного господарства, генеральних планів населених пунктів, схем районного планування та інша перед-планова й передпроектна документація;

- техніко-економічні обґрунтування й розрахунки, проекти будівництва нових і реконструкції існуючих підприємств та інших об'єктів, у тому числі військового призначення, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, незалежно від форм власності та підпорядкування;

- проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних актів та документів, які регламентують господарську діяльність, що може негативно впливати на навколишнє природне середовище;

- документація зі створення нової техніки, технології, матеріалів і речовин, у тому числі і та, що імпортується з-за кордону;

- господарські рішення місцевого та загальнодержавного значення, реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Одним із регуляторів охорони навколишнього середовища є стандартизація й нормування. Вони здійснюються з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Державні стандарти в галузі охорони навколишнього природного середовища є обов'язковими для виконання і вміщують відповідну термінологію, правила (режими) використання та охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я людей, інші питання, пов'язані з охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів.

Регулювання охорони навколишнього природного середовища забезпечується з допомогою системи екологічних нормативів. Система екологічних нормативів включає:

- нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище, граничнодопустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування);

- гранично допустимі норми викидів та скидів у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідливого впливу фізичних та біологічних чинників.

Екологічні нормативи, як і стандарти, повинні відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров'я людей від негативного впливу забруднень. У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватись жорсткіші нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. Екологічні нормативи розробляються й запроваджуються в дію Міністерством охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерством охорони здоров'я України та іншими вповноваженими на це державними органами.

До основних важелів державного регулювання належать також екологічне страхування; підвищені норми амортизації основних природоохоронних виробничих фондів; договори на комплексне природокористування, оренду, передачу у постійне користування природоохоронних об'єктів та ін. Нині набуло значного поширення екологічне страхування. Воно забезпечує можливість компенсації частини нанесених збитків і створює додаткові джерела фінансування природоохоронних заходів. Як збиток екологічне страхування розглядає шкоду, завдану несподіваною аварією, яка спричинила забруднення навколишнього середовища та виявилася у погіршанні якості основних фондів, здоров'я населення, продуктивності сільськогосподарського та лісового господарства, зменшенні корисності рекреаційних ресурсів.

На всіх рівнях: національному, регіональному та об'єктному - мають постійно й послідовно вирішуватися поточні та перспективні питання екологічної безпеки й охорони навколишнього природного середовища. Необхідно розвивати і вдосконалювати згідно зі стандартами ЄС законодавчу базу, застосовувати дієві економічні інструменти для відтворення та раціонального використання природних ресурсів. Зокрема потребують перегляду та належного обґрунтування нормативи плати за забруднення навколишнього середовища та за спеціальне використання природних ресурсів. До пріоритетних напрямів належать:

- гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, мінімізація впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

- поліпшення екологічного стану річок, зокрема басейну Дніпра, та якості питної води;

- стабілізація і поліпшення екологічної ситуації в містах та промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону;

- будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд;

- запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів, поліпшення їхнього екологічного стану;

- формування збалансованої системи природокористування та екологізації технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті;

- підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних районах;

- збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, розвиток природно-заповідної справи.

Перед українською державою стоїть завдання забезпечити інтегрований підхід до сталого розвитку довкілля, коли вирішення екологічних проблем е, з одного боку, завданням, а з іншого - інструментом більш справедливого розподілу суспільного багатства, яке згодом буде впливати на технологічну перебудову економіки та забезпечення сталого розвитку країни в цілому.

До 2015 р. повинна суттєво зрости частка населення, яке матиме доступ до питної води, причому розрахунок відповідного показника повинен спиратися на більш жорсткі (порівняно з чинними) стандарти. Важливим напрямом забезпечення сталого розвитку довкілля має стати збереження розмаїття рослинного та тваринного світу. Це необхідно не лише для поліпшення ресурсозабезпечення економіки держави та рекреаційної цінності території, а й з погляду етичного виховання підростаючого покоління.

Автотранспорт можна вважати одним із основних резервів зменшення викидів у атмосферу. Тому ключовими завданнями до 2015 р. є такі:

- 2011-2015 рр. - активне впровадження нових видів двигунів транспортних засобів (електричних, газових, спиртових тощо).

Щодо зменшення забруднення повітря основними діями уряду мають бути встановлення більшої вартості природокористування взагалі й спрямування значно більшого обсягу коштів на природоохоронні заходи зокрема. Це повинно привести до активізації технологічного переобладнання у промисловості, яка є одним із основних забруднювачів повітря. За рахунок цього обсяг викидів за 2011-2015 рр. має скоротитися до рівня 2001 р.

Згідно з Програмою розвитку національної екологічної мережі, прийнятою Верховною Радою України (Закон "Про розвиток Національної екологічної мережі України") в 2015 р., частка земель природно-заповідного фонду має становити 10,4 % загальної території України, проміжний показник у 2005 р. - 7 %. Розширити мережу національних парків і заповідників можна, передусім за рахунок створення нових національних парків у гірських районах Карпат, на узбережжях морів і великих річок, у лісопарковій зоні великих міст.

Вдосконалення державної системи управління екологічною безпекою, зокрема реформування територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України та технологічне переоснащення виробничих підприємств, сприятиме:

- забезпеченню охорони та раціональному використанню земель, покращанню якості атмосферного повітря та водних ресурсів;

- оптимізації державної системи моніторингу довкілля та управління у сфері використання природних ресурсів;.

- міжнародному співробітництву у природоохоронній сфері.

Невідкладними завданнями удосконалення системи забезпечення екологічної безпеки мають стати:

- розвиток правового поля щодо реалізації механізмів у системі регулювання екологічної безпеки;

- зміцнення інституційних засад державної системи регулювання екологічної безпеки;

- розвиток системи екологічного контролю та моніторингу, впровадження системи аналізу екологічної ситуації, прогнозування, планування і здійснення запобіжних заходів щодо ймовірних чинників шкідливого впливу на довкілля та здоров'я людей;

- впровадження регіональних, місцевих та об'єктних планів дій, програм з охорони довкілля та розвитку системи регулювання екологічної безпеки;

- розроблення дієвих механізмів інтеграції екологічної складової у стратегію та плани соціально-економічного розвитку.

Підґрунтям механізму забезпечення нейтралізації зовнішніх загроз екологічній безпеці України має бути визначено виконання міжнародних зобов'язань України в рамках міжнародних договорів, а також контроль виконання таких зобов'язань сусідніми країнами. Центральні органи виконавчої влади, визначені урядом відповідальними за виконання міжнародних договорів, повинні розробити відповідні національні плани дій щодо реалізації цих договорів, визначити інфраструктуру і забезпечити гармонізацію національного законодавства у відповідних сферах.

З метою забезпечення екологічної безпеки та раціонального використання природних ресурсів потрібно запровадити економічні механізми та регуляторні екологічні інструменти: ліміти, дозволи, ліцензії, квоти, нормативи, стандарти природокористування.

Потрібно удосконалити систему зборів (платежів) за спеціальне використання природних ресурсів та довкілля, зокрема: плату за забруднення довкілля (викиди в атмосферу та скиди у водні об'єкти забруднюючих речовин, розміщення відходів); плату за спеціальне використання природних ресурсів (водних, лісових, надр); штрафні санкції та відшкодування завданих збитків внаслідок порушення природоохоронного законодавства; надання фінансової допомоги під час виконання природоохоронних заходів. Слід забезпечити цільове використання коштів від збору за забруднення довкілля.

Загалом потрібно забезпечити інтеграцію екологічної складової у стратегію проведення соціально-економічних реформ. Йдеться про підсилення у суспільстві мотивацій для врахування вимог екологічної безпеки під час планування та здійснення соціально-економічних планів розвитку; впровадження методики розрахунків економічної ефективності природоохоронних заходів; ліцензування небезпечних видів діяльності як інструменту регулювання рівня безпеки під час використання небезпечних речовин; екологічне страхування як механізм сприяння вирішенню проблем екологічної безпеки; оцінку екологічного ефекту під час інвестування в економічний сектор з метою переходу на інноваційну модель розвитку; запровадження екологічного аудиту як одного з важливих інструментів оцінки рівня небезпечності; застосування понять "ризиків" як інтегральних показників можливих екологічних загроз; вдосконалення економічних механізмів природокористування, які б були органічно пов'язані з інструментами соціально-економічного регулювання життєдіяльності суспільства в умовах ринкової економіки; удосконалення системи штрафних санкцій за заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу та гармонізації цієї системи з системою штрафних санкцій за економічні порушення.

Система екологічного управління (на об'єктному рівні) на підприємствах і в організаціях повинна стати невід'ємною складовою загальної системи їхнього управління. Рішення з питань екологізації виробництва мають прийматися на основі висновків і рекомендацій екологічного аудиту. Найбільш нагальними завданнями на цьому рівні екологічної політики мають стати:

- забезпечення дотримання вимог екологічної безпеки в енергетиці та ядерній галузі;

- забезпечення екологічної безпеки під час поводження з радіоактивними відходами;

- розробка комплексу технологій, методик та технічних засобів для оцінки екологічної безпеки автомобілів під час їх експлуатації;

- досягнення екологічної безпеки під час поводження з відходами;

- досягнення стабільної та гарантованої екологічної безпеки військової діяльності та конверсії ОПК; розробка науково-методологічних основ регулювання та планування техногенно-екологічної безпеки в рамках єдиної державної системи запобігання аваріям, катастрофам та надзвичайним ситуаціям;

- розробка екологічних вимог до охорони, раціонального використання надр у нових економічних умовах; визначення пріоритетних напрямів та активізація наукових досліджень у галузі використання природних ресурсів, охорони довкілля.