Економічна політика - Бєляєв О.О. - § 2. Взаємовідносини держави і регіону як суб'єкта господарювання

Парадокс, але політика регіонів не завжди відповідає політиці держави. Регіони можуть мати свої пріоритетні напрями розвитку, які іноді не збігаються з державними. Проте державна регіональна економічна політика і політика регіонів не мають бути суперечливими: в ідеалі вони повинні становити одне ціле, доповнювати та збагачувати одна одну.

Внутрішня політика регіонів спрямовується на використання внутрішніх ресурсів регіонів для вдосконалення структури матеріального виробництва, розвитку соціальної інфраструктури, екологічної безпеки тощо.

Для регіонів, які мають природні, історичні та організаційно-економічні передумови участі в міжнародному поділі праці, одним із головних напрямів наповнення бюджету є активізація зовнішньоекономічної діяльності та заходи, скеровані на стимулювання міжнародної торгівлі, пошук новітніх технологій та додаткових фінансових ресурсів. На сьогодні хоч і накреслилися позитивні тенденції в цьому напрямі (часткове скорочення імпорту, зниження відсотка бартеризації виконання угод, налагодження контактів з новими партнерами), але залишаються ще невикористаними значні резерви. Постала гостра потреба пошуку таких форм міжнародного співробітництва, які доповнювали б державні контакти й найбільше враховували специфіку регіонів, розділених державними кордонами, сприяли б пом'якшенню наслідків розмежування кордонами через спільне розв'язання соціально-економічних проблем. Найбільш дійовою й оптимальною формою прикордонних зв'язків, успішно випробуваною на європейському континенті, є євро регіональна модель співпраці на принципах добровільності, децентралізації та самоврядування. З огляду на це в деяких регіонах місцеві органи влади ініціюють створення транскордонних об'єднань, усвідомлюючи, що тільки спільні дії, збереження і зміцнення добросусідських і дружніх відносин, взаємна відкритість можуть гарантувати гармонійний розвиток територій.

Під час переходу до ринкових форм господарювання на місцевому рівні виникає безліч проблем: постає потреба вдосконалення економічних відносин держави і регіонів; регулювання регіональних процесів забезпечення самофінансування розвитку територіальних утворень за браком природної сировини та інших економічних ресурсів, які теж мають бути об'єктом ринкових відносин; вироблення чітких методик визначення їх вартості, нормативної бази користування територіальними природно-сировинними чинниками виробництва, знеособленість, нічийність перших і розшарування та численність других. Тому найважливішим є механізм формування і функціонування регіонального комплексу, а також системи керування ним.

Поспішність щодо забезпечення економічної самостійності регіонів без відповідного правового поля насправді не стільки відбиває прагнення до оптимального використання територіальних ресурсів і резервів для плідної роботи суб'єктів господарювання, скільки має політичний характер. Традиційне розуміння завдань та інтересів регіональних ланок не варто зводити до того, що вони — конкретизація народногосподарських цілей стосовно місцевих умов. Такий територіальний підхід, практично, закріплює за регіонами роль пасивного спостерігача соціально-економічних процесів, що відбуваються на цій території.

Досить простий механізм пов'язування виробничого внеску регіону з ресурсами полягає в тому, що самостійно поставлена мета співвідноситься з власними результатами господарської діяльності. Таке просте рішення могло б базуватися на тому, що економічну категорію "регіон" у системі політичної економії можна визначити як частину народного господарства, що виокремилась у країні, в якій здійснюється цикл суспільного відтворення за фазами, головними чинниками та результатами, але така позиція, фактично, ототожнює регіональну економіку із замкнутим автократичним господарством.

Головна характеристика регіонального господарства сьогодні — це рівень демократизму і відкритість регіональної економіки, функціонування її як підсистеми народного господарства, а незавершений (додатковий) характер регіонального виробництва треба розглядати як елемент єдиної економіки країни. У сучасних відносинах регіональні ланки суспільного відтворення реалізують не тільки локальні взаємозв'язки, а й взаємозв'язки відтворення на рівні всього народного господарства.

Зауважимо, що господарсько-фінансову самостійність регіональних суб'єктів не може бути введено лише ухваленням закону, постанови. Передовсім тут має бути логічна послідовність, етапи здійснення. Навряд чи правомірний перехід областей на повну економічну незалежність, коли не тільки не створено господарсько-фінансових умов їхньої самостійності, але навіть немає чітко розробленої концепції ринкової самостійності територій, що дала б змогу використовувати промислово-сировинний потенціал певної території, створити матеріально-фінансові можливості для реальної участі в територіальному відтворю вальному процесі.

Завдяки діяльності людей на конкретній території об'єктивно створюється відносно відособлений комплекс, що набуває статусу самостійного економічного суб'єкта з усіма необхідними атрибутами господарської організації та встановленням регіонального економічного порядку. Теоретично і практично з урахуванням конкретного стану економіки регіонів мають відбуватися зміни в механізмі регулювання. Вони пов'язані з розвитком матеріально-технічної, виробничо-соціальної інфраструктур регіонів, адже за своєю географічною і соціально-економічною структурою регіон -це особлива форма усуспільнення виробництва, територіально-галузевої кооперації, що функціонує в системі єдиної держави, але має відносну економічну відособленість і певний рівень господарської самостійності в процесі суспільного відтворення.

Відомо, що регіон — це частина території країни, на якій формується, функціонує і розвивається комплекс галузей виробничої та побутової соціальної інфраструктури. Завжди регіон характеризується певними закономірностями економічного розвитку, специфічними природно-географічними, історико-демографічними, а часто і політико-адміністративними особливостями. У регіоні формуються ознаки етнічної спільноти людей, їхньої національної, соціально-політичної та економічної цілісності, отже, на його території мають органічно поєднуватись інтереси всіх суб'єктів господарювання.

Виокремлення регіону як одного із суб'єктів господарювання закономірна тенденція підвищення рівня усуспільнення виробництва та чинник відповідності виробництва задоволенню потреб

населення регіону. Отже, регіон одночасно являє собою і частину, і ціле; частина— як складова держави, ціле— як самостійний суб'єкт господарювання. Подвійне становище регіону визначається тим, що в ньому, по-перше, мають бути забезпечені умови для кореляції нормального ходу всього суспільного відтворення з використанням природних, матеріальних, трудових ресурсів як окремої частини території країни; по-друге, має здійснюватися власне економічне відтворення як відокремленої частини цілого. У регіонах має забезпечуватися раціональне використання ресурсного потенціалу і розв'язуватися соціально-економічні проблеми населення за умови зменшення залежності їхніх структурних адміністративних підрозділів від центру (держави). У межах регіонів здійснюється державне управління та місцеве самоврядування.

Безумовно, підґрунтям регіональної економіки є територіальний поділ та її основні виробничі чинники, які охоплюють:

• наявний економічний (регіональний) потенціал;

• потреби населення регіону, стан І динаміку його ринків;

• умови для максимального пристосування структури економіки регіону до внутрішніх і зовнішніх чинників;

• регіональні інтереси та їх кореляцію з загальнонаціональними інтересами.

У регіонах унаслідок відмінностей економічних і соціальних чинників, різного характеру виробництва вони, як водиться, посідають специфічне місце в народногосподарській структурі країни. Водночас наділений функціями оперативно-господарського управління й керування соціально-економічними процесами регіон багато важить у відтворювальному циклі, а його економіка суттєво впливає на ефективність функціонування всього народногосподарського механізму разом із впливом на діяльність регіональних підприємців. Тому вкрай важливо забезпечити в регіоні економічно ефективні виробничі зв'язки на підставі територіального поділу праці й сучасних форм її кооперації та організації керування соціально-економічними процесами.

Рівень кооперації— одна з важливих ознак, що характеризує регіон як самостійний територіально-господарський організм. Розвиток кооперації— це та рушійна сила, що змінює ознаки розвитку регіонального регулювання, обумовлює взаємозв'язок і взаємозалежність між підприємцями, які діють на території регіону. Проте регіональний відтворювальний процес проходить ті самі стадії, що й загальнодержавний, і в цьому плані вони однотипні.

Кожний регіон з урахуванням територіального поділу праці виконує свою специфічну економічну функцію в суспільному відтворенні. Економіка регіону має генерувати підвищення народногосподарської ефективності в державі. Отож, регіон як специфічний соціально-економічний комплекс має акумулювати економічні, правові, організаційно-управлінські рішення, спрямовані на гармонійне поєднання інтересів держави та її окремих адміністративно-територіальних одиниць для раціонального використання місцевих ресурсів і наявного виробничого потенціалу.

Регіон постає як просторова організація суспільного виробництва, що являє собою конгломерат природного, економічного та соціального середовища, специфічними рисами якого є, по-перше, скороченість, некомплектність і яскраво виражена моно культурність, по-друге, проміжний стан між центром та місцевим самоврядуванням (комунальним рівнем), між макро та мікро рівнем. За сутністю регіональне господарство є різновидом макрорівня, щоправда, без властивих йому атрибутів: емісії грошей, оборони тощо.

Регіони розглядаються як адміністративно відокремлені території (адміністративні області), яким притаманні певні особливості природно-географічного та економіко-географічного стану, з наявною економічною структурою і системою розселення, а також системою факторів обмеження виробничого потенціалу регіону. Якісні та кількісні параметри водних, земельних, кліматичних та рекреаційних ресурсів регіонів визначають просторове розміщення об'єктів господарювання та формування функціональної структури господарства, інфраструктури, параметрів розселення його мешканців. Нині в Україні 24 області, АР Крим, два міста республіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), загалом же в державі існує близько 12 тис. різних територіальних утворень, що мають свої особливості й відмінності як за економічним розвитком, так і за соціальним, історичним, мовним та ментальним аспектами. Склад цих об'єктів визначається адміністративно-територіальним устроєм та економічним районуванням України.

І теоретики, і практики всю гаму нинішніх відносин між державою і регіонами нерідко зводять до двох аспектів: держава не задоволена рівнем додержання місцевими органами чинного законодавства та частими проханнями керівників регіонів виділити більше грошей; регіони ж своєю чергою незадоволені розподілом державного бюджету (хто ближче до влади, той одержує більше), затримками в переказі коштів на заробітну плату бюджетникам, поганим фінансуванням державних замовлень, трансфертними виплатами, недостатніми інвестиціями під затверджені соціальні програми. Одне слово, ні тих ні других не влаштовують сьогоднішні між бюджетні відносини, що стали надто гострими в кризових умовах, хоч узагалі-то вважаються похідними за своєю природою. Поділ податкових платежів, трансфертів, надання пільг - результат суб'єктивного перерозподілу коштів, незважаючи на те що формально має здійснюватися на підставі чинного законодавства. Страждають від цього не тільки бідні регіони, а й регіони-донори, оскільки хто ліпше працює, той більше віддає. А державне фінансування породжує в перших психологію утриманства.

Сьогоднішня практика бюджетного фінансування потребує докорінного реформування. У зв'язку з цим виникає низка питань, і передусім: за якими об'єктивними критеріями в розрахунках здійснюється поділ доходів і видатків між державним, регіональними і місцевими бюджетами? Чому реально не скорочуються витрати на управлінський апарат навіть у дотаційних регіонах? Чому ще немає принципу сталості податкової системи? Що заважає ввести для регіонів з несприятливими стартовими умовами диференційовані на п'ять років податкові ставки, низько відсоткові інвестиційні позички під конкретні ресурсні програми? Чому регіони, що мають негативно стійкий щодо прибутків бюджет, не піддаються процедурі реструктуризації? Можливо, деякі з них варто було б об'єднати з іншими— у більші адміністративно-територіальні й економічні утворення? За цих умов розширилися б коопераційні виробничі зв'язки, ринки збуту, можливості спільного освоєння і використання наявних потужностей та природних ресурсів, активізувався б розвиток місцевої інфраструктури. А ще — що не менш суттєво — скоротилися б витрати на утримання адміністрацій.

За умов відходу від централізованих методів управління за кризової соціально-економічної ситуації в більшості регіонів украй потрібна реалізація такої регіональної політики, яка передбачала б розширення співробітництва між регіонами, узгодженість дій щодо взаємного розвитку, розв'язання наявних суперечностей. Для цього конче треба розробити колективні методи узгодження рішень, спільної їх реалізації на підставі принципів добровільності, відповідальності, ринкової взаємо вигідності, необхідності реального соціального захисту населення без порушення при цьому конституційно-правових норм.

Цілком зрозуміло, що в центрі уваги місцевих адміністрацій завжди мають бути економічні інтереси і відносини, що визначаються самими обсягами наявних багатств і можливостей, практичними напрацюваннями минулих років. Кожний окремий регіон має свій власний спектр економічних відносин— широта і складність його залежать значною мірою від рівня розвитку мікроекономічних процесів, реальної практики. Правові, майнові, організаційно-управлінські й між бюджетні відносини, що стали тепер найбільш значущими в системі міждержавного місцевого самоврядування, у деяких регіонах переросли в жорстке протистояння з органами державної влади, а в результаті — призвели до втрати регіонами свого економічного потенціалу. Не все гаразд і у взаємовідносинах регіональних та місцевих органів влади з вертикально інтегрованими компаніями, зокрема енергосистемами, "Укрзалізницею", зв'язком, нафтовими компаніями, особливо щодо поділу податкової бази від їх діяльності в регіонах. Складними і надалі залишаються проблеми власності, передусім всеукраїнської, розміщеної на території суб'єкта, її частки (пакета акцій) у розпорядженні адміністрації регіону, власне регіонального ефективного її використання. Багато нерозв'язаних питань існує у виробничо-економічній сфері, на нові імпульси чекає промислова й аграрна політика регіону. Ідеться, зокрема, про динаміку змін міжгалузевої структури, ступінь використання наявних потужностей, технічне й технологічне відновлення підприємств, конкурентоспроможність продукції, витрати, прибуток, цінову політику.

Пильнішої уваги місцевих владних структур потребують грошові проблеми стосовно заборгованостей, недоїмок, штрафів у регіональному та інших рівнів бюджетах; завжди болючі питання щодо збільшення частки "живих" грошей у податкових зборах, скорочення бартеру, взаємозаліків. Нагальними завданнями залишаються випуск і погашення цінних паперів регіонального характеру, виконання кредитних та інвестиційних зобов'язань, упорядкування зовнішньоекономічних, соціальних, національних відносин тощо. Чи в змозі керівники суб'єктів держави цілеспрямовано й у повну силу керувати цими складними процесами і відносинами? Важко не помилитись у відповіді на це питання, бо надто нерівні стартові умови, великі розходження між метою і поточними завданнями, неоднакові фахова підготовленість команд виконавців, ступінь орієнтації на державний рівень та й почуття відповідальності за свою діяльність уносять відчутну дисгармонію до загального процесу реформування суспільства.

Регіональні керівники не приховують двох своїх стратегічних цілей: по-перше, досягнення більшої владної незалежності, по-друге, отримання прав на державну власність у регіоні, на землю і податкові доходи. У багатьох регіонах на внутрішніх кордонах існують власні митниці для машин з інших міст, ДАІ, екологічні органи, дорожні податки і збори за проїзд міськими вулицями, через мости, залізничні переїзди, за місця стоянок для нічного відпочинку тощо. Усе це здійснюється за ухвалою місцевих законодавчих органів влади. Трапляються випадки нецільового використання засобів Пенсійного та інших позабюджетних фондів. Керівники регіонів вирішують, які кредитні організації піддати процедурі банкрутства або реструктуризації, які саме санкції зробити базовими.

Подібна ситуація спостерігається й навколо важливих промислових підприємств— їхні фінансові можливості доводяться до стану банкрутства, на посаду директора тимчасово призначається виконувач обов'язків зі складу адміністрації або близьких до неї структур, безперспективні потужності підприємства виводяться з комплексу через розпродаж за безцінь, а найбільш рентабельні переходять за остаточним підсумком під контроль адміністрації регіону. Отже, ми бачимо, що можливості впливу регіональної влади на економічну ситуацію й досі залишаються великими. Але чи потрібна така надмірна незалежність від централізованого державного апарату і така гіпертрофована самостійність? Адже самостійність суб'єкта має бути адекватною відповідальності перед державою, її громадянами, а в кінцевому підсумку— відповідальності за керування економікою регіону. Саме в цьому виявляється один з істотних аспектів реальної субординації рівнів управління владної структури. Тут доречним буде навести ще два аспекти регіонального розвитку.

По-перше, невідкладного розв'язання потребує проблема монополізації виконавчої влади в регіонах. Сьогодні органи представницької влади, по суті, підпорядковані виконавчій: голова адміністрації має право змінювати видаткову частину бюджету, самостійно розпоряджатися регіональним майном, уводити до складу законодавчого органу представників адміністрації, що дає можливість головам регіонів жорстко контролювати законотворчу діяльність представницьких органів. Через це принцип самостійності гілок влади, проголошений у Конституції, має суто формальний характер.

По-друге, з року в рік зростає регіональна економічна диференціація, тобто збільшується кількість дотаційних адміністративно-територіальних структур. Як водиться, голова адміністрації може навести безліч на те причин: однобічна структура промисловості, переважання аграрного сектору, скорочення підприємств ВПК, не конкурентоспроможність значної частини споживчих товарів, брак інвестицій тощо.

Проте ніхто з керівників не визнає, що під їхнім "наглядом" перебувають і виплачують податки близькі до місцевої влади комерційні структури, а також ті фірми, що фінансували виборчу кампанію в регіоні. Немає чітких пояснень, чому регіональна влада допустила безмежне поширення посередницьких структур на ключових акціонерних підприємствах, де контрольний пакет акцій належить державі або регіональній адміністрації. Левова частина доходу з обороту надходить посередникам, у той час як шахтарі, наприклад, змушені перекривати залізничні магістралі або ходити до столиці "шукати правди", а машинобудівники, енергетики, вчителі, лікарі —страйкувати.

За таких обставин навряд чи хтось сумніватиметься в тому, будуть чи не будуть регіональні керівники заінтересовані в проведенні ефективної регіональної економічної політики. Тут, звісно, є певна суперечність: з одного боку, влада дає їм можливість якнайповніше реалізувати себе в політиці, а з другого — якщо в регіоні не відбудеться позитивних зрушень в економіці й у соціальній сфері, то населення на чергових виборах може сказати їм "ні". Тому перевага, природно, має віддаватися відродженню економіки на своїй території, поліпшенню життя людей, у чому вбачається секрет лідерського довголіття будь-якого регіонального керівника. Слід об'єднати зусилля уряду, регіональних лідерів, учених-економістів, представників фінансових і ділових кіл для створення концепції регіональної економічної політики, розроблення механізмів її функціонування і методів реалізації на державному та регіональному рівнях. У XXI століття Україна має входити з принципово новою економічною стратегією розвитку, одним з найголовніших складників якої має стати послідовна регіональна економічна політика.

Наголосимо, що функціонування й розвиток регіональних економічних систем не може здійснюватися тільки на основі ринкового саморегулювання. Політика державного невтручання неминуче призводить, як свідчить світовий досвід, до наростання різного роду суперечностей, спроможних завдати непоправної шкоди цілісності національної економіки і суспільства. Тому турбота про просторову організацію господарства країни є неодмінною функцією будь-якої незалежної держави, безумовним рефлексом її самозбереження. У здійсненні регіонального регулювання певною мірою беруть участь майже всі державні інституції, оскільки їхня діяльність так чи так прив'язується до визначеної території. Проте розв'язання регіоном своїх проблем далеко не завжди є для них основним завданням. Тому в системі державного регулювання розвитку регіонів доцільно виокремлювати спеціалізовану регіонально орієнтовану діяльність, тобто регіональну політику.

Розширення та зміцнення фінансово-економічних засад регіональних органів влади обов'язково потребують впорядкування фінансово-бюджетних аспектів використання природних ресурсів, підвищення заінтересованості регіонів у раціональному ресурсокористуванні. Застосування принципів платності у сфері експлуатації природних мінерально-сировинних ресурсів передбачає стимулювання раціонального їх використання для запобігання економічним втратам як держави, так і регіонів. Важливим є законодавче визначення економічного змісту подібних платежів, оптимальні їх ставки за рівнями бюджетної системи, урахування особливостей підприємництва у видобувних галузях: витрат на підготовчі роботи, стартових капіталовкладень на обладнання, а також серйозний вплив на ціноутворення за ланцюгом "сировина — матеріали — напівфабрикати — товар".

Для підвищення результативності регіонального розвитку потрібне вдосконалення існуючих та застосування або впровадження нових технологій, а також за діяння ефективних організаційних структур з урахуванням менталітету та життєвих орієнтирів населення регіону. Трудовий та технологічний чинники розвитку неможливі без активної інвестиційної та інноваційної діяльності з модернізації базових виробничих технологій, обладнання, матеріальних та сервісних об'єктів інфраструктури. Важливим напрямом державної регіональної політики стало заснування спеціальних (вільних) економічних зон, а також присвоєння статусу "територія пріоритетного розвитку", що створює сприятливі умови для економічного розвитку за полегшення умов інвестування і дозволяє зняти проблему зайнятості населення. Мета створення таких зон в окремих регіонах— прискорення економічного розвитку за допомогою впровадження наукомістких технологій, нарощування на цій базі експортного потенціалу, створення нових робочих місць. Формуванню таких зон передує, крім ухвалення відповідних законів і підзаконних актів, створення незалежної інфраструктури — економічної та соціальної. В Україні зроблено також перші кроки на путі створення в Закарпатті, Криму, Одесі, Харкові, Києві та інших містах зон спільного підприємництва, в яких діє майже 400 представництв іноземних фірм з 50 країн світу, до 1000 спільних підприємств. Метою створення таких зон, що являють собою одну з модифікацій вільних економічних зон, є спрощення виходу національних компаній на зовнішній ринок з орієнтацією на виробництво експортної та частково імпортозамінної продукції; у таких зонах діють пільгові торговельні й митні режими, пільгове фінансування та оподаткування.

Регіональна політика має системно розв'язувати проблеми соціального захисту населення в комплексі з економічними, організаційними та іншими питаннями за допомогою різноманітних форм і способів розвитку суспільства і регіонів. Отже, мають бути, відповідно, посилені функції та роль регіональних бюджетів і забезпечене поступове вирівнювання бюджетних видатків у розрахунку на душу населення між окремими регіонами для оптимізації соціального розвитку регіонів, соціального захисту та поліпшення якості життя населення.

Головні напрями державної регіональної економічної політики визначає Верховна Рада України, а Президент України скеровує діяльність державної виконавчої влади на розв'язання найважливіших проблем соціально-економічного розвитку регіонів, видає нормативно-правові акти з цих питань, очолює Раду регіонів при Президентові України. Уряд України окреслює державні пріоритети й затверджує державні програми соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечує їх виконання, бере участь у створенні системи економічних регуляторів, нормативної та методологічної бази, просторового розміщення продуктивних сил. Уряд АР Крим, місцеві органи державної виконавчої влади забезпечують збалансований економічний і соціальний розвиток відповідних територій, реалізують рішення Президента України, Кабінету Міністрів України щодо структурної перебудови економіки, роздержавлення і приватизації майна, земельної реформи, соціального захисту населення тощо.

Органи місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують програми та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Вони розпоряджаються комунальною власністю, запроваджують передбачені законодавством місцеві податки та збори, забезпечують раціональне використання природних і трудових ресурсів.