Політологія - Гетьманчук М.П. - 12.3. Система стримувань і противаг

Основою стабільного функціонування системи державної влади демократичної держави є система стримувань і противаг, яка забезпечує взаємну підконтрольність різних гілок і центрів державної влади та запобігає концентрації влади в одній гілці чи в руках однієї особи. Отже, розглянемо систему стримувань і противаг в Україні (рис. 12.2). Основними складовими цієї системи у парламентсько-президентській республіці є: подвійність джерел формування виконавчих структур, імпічмент, право розпуску парламенту, право вето, конституційний нагляд. Система конституційного нагляду в Україні, здійснюваного Конституційним Судом, є стандартною, повністю відповідає світовій практиці й не спричиняє серйозних нарікань правового характеру.

На приналежність України до строкатого списку держав із парламентсько-президентською формою правління, насамперед, однозначно вказує подвійність джерел формування уряду — Кабінету Міністрів. При цьому неозброєним оком видно нерівність впливів на український уряд з боку Президента та Верховної Ради. Участь останньої у процесі формування Кабінету Міністрів обмежується лише затвердженням запропонованої Президентом кандидатури на посаду Прем'єр-міністра, тоді як контроль за розподілом "міністерських портфелів" повністю зосереджено в руках Президента. Більшими є й повноваження Президента у сфері контролю за урядом. Адже, по-перше, у Президента, на відміну від Верховної Ради, яка може висловлювати недовіру лише до всього уряду, є право звільняти з посад певних міністрів, що є значно гнучкішим і більш дієвим важелем впливу на Кабінет Міністрів; по-друге, у разі затвердження Верховною Радою Програми діяльності Кабінету Міністрів, він стає на рік "недоторканним" для парламенту, тоді як аналогічної "страховки" від Президента уряд не має.

Ще одним доказом визначального впливу Президента України на виконавчу гілку влади є його контроль за виконавчими структурами на місцях, адже призначає та звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій Президент. Тут спостерігається правовий нонсенс: Конституція України чітко визначає, що "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Отже, можна констатувати, що реальне керівництво виконавчими структурами в Україні здійснює Президент, який при цьому де-юре не є представником чи, тим паче, главою виконавчої влади, а отже, й не відповідальний за її діяльність. На нашу думку, саме це положення є найбільш принциповим недоліком системи стримувань і противаг в Україні й підлягає коригуванню.

Другою складовою системи стримувань і противаг є процедура усунення Президента з поста Верховною Радою в порядку імпічменту. Таку процедуру передбачено і чітко виписано в Конституції України. Проте ця процедура є доволі складною, багатоступеневою, передбачає участь Конституційного Суду та Верховного Суду, а також прийняття Верховною Радою відповідного рішення більшістю у три чверті голосів від її конституційного складу. По суті, це робить реалізацію ідеї імпічменту практично неможливою. Водночас наявність у Президента широких повноважень як глави держави і, де-факто, як керівника виконавчої владної вертикалі, потребує реального механізму відповідальності, а отже — спрощення (хоча й небезмежного) процедури імпічменту.

Як і імпічмент, практично не працює в Україні Інститут розпуску парламенту. Цей Інститут є доволі стандартним атрибутом правового статусу глави парламентсько-президентської республіки. Проте Конституція України передбачає лише один випадок, за якого Президент припиняє повноваження Верховної Ради: "якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися". Цей параграф основного закону має радше регламентаційний характер, а тому навряд чи його може бути застосовано.

Ще однією складовою системи стримувань і противаг в Україні є Інститут президентського вето. Президент України має право класичного, відкладального вето. Таке вето долається парламентом більшістю у дві третини голосів. Проте в Україні процедуру подолання вето виписано у найжорсткішій формі: дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Враховуючи те, що парламент практично ніколи не буває "заповненим" на сто відсотків (депутати вибувають, переходять на інше місце праці, помирають), голоси відсутніх де-юре депутатів практично зараховуються як такі, що подані проти цього законопроекту. Полегшує процедуру подолання президентського вето прийнята у багатьох країнах світу вимога подолання вето двома третинами від кількості обраних депутатів. Водночас у деяких країнах, наприклад у США, для подолання вето достатньо голосів двох третин присутніх депутатів, що спрощує процедуру ще дужче. Отже, виписана в Конституції України процедура подолання президентського вето значно ускладнює законодавчу діяльність Верховної Ради, хоча принципово і не заважає їй. Інакше — з вимогою, що зобов'язує Президента підписати закон у разі виконання Верховною Радою всіх умов щодо подолання вето. З одного боку, ця вимога дає можливість Президенту блокувати набуття законом чинності, відмовляючись його підписати (адже процедура імпічменту в Україні, як відомо, є майже нездійсненною). З іншого боку, підписуючи закон, Президент бере на себе відповідальність за нього, що, в цьому випадку, є дещо несправедливим з огляду на те, що, наклавши вето, Президент уже висловив своє ставлення до цього закону. Тому, на нашу думку, повністю виправданим було б "запозичити" конституційну норму США: ухвалення законопроекту двома третинами Конгресу (в обох палатах) означає його автоматичне перетворення на закон — підпису Президента в таких випадках не передбачено.

Можна констатувати, що в Україні діє система стримувань і противаг, проте вона потребує певного коригування, напрямами якого можуть бути обмеження повноважень Президента у виконавчій сфері та надання всім механізмам системи дієвого, реального характеру.