Політологія: наука про політику - Горлач М.І. - Призначення, структура та завдання виконавчої влади

Виконавча влада - сукупність державних органів та установ, що здійснюють владно-політичні та владно-адміністративні функції. Це своєрідна система, де кількісно домінують органи й установи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління. Для їх позначення нерідко використовують термін адміністративний апарат або апарат державного управління. Закономірністю суспільно-політичного розвитку багатьох країн світу є концентрація значної частини державних повноважень в органах виконавчої влади. Це явище є загальновизнаним та досить поширене в світі. Уряд - один із вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління.

У президентських республіках систему виконавчої влади очолює Президент, який сприймається як її уособлення і безпосередній носій влади. У країнах з парламентськими формами правління, а також у багатьох республіках із змішаною формою правління глава держави не входить до системи виконавчої влади. Конституції і законодавство визначають різноманітні назви урядів - власне уряд, кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада. Організація сучасних урядів характеризується суттєвими відмінностями, зумовленими національними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Процедура формування уряду склалася у Великобританії, а потім поширилась у багатьох інших країнах. Процедура передбачала, що глава держави призначає прем'єр-міністра а за його пропозицією - інших членів уряду. Парламент в процесі формування уряду прямої участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати доти, доки не проголосує за пропозиції з принципово важливих питань або прямо не висловить недовіру. I хоча теоретично прем' єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати і діяти проти волі палати, практично ж їх дії у такому випадку будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію. У багатьох країнах глава уряду після призначення має в установлений законом строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду та урядову програму, щоб одержали довіру. Відповідне рішення парламенту приймається абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. У Бельгії та Італії довіру уряду має висловити кожна з палат. У Румунії рішення про довіру приймають на спеціальному засіданні палат більшістю зі складу кожної з них. В Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. У президентських республіках застосовується суто позапарламентський спосіб формування уряду. Суттєвою рисою організації виконавчої влади у таких країнах є те, що повноваження глави держави і глави кабінету поєднані в руках президента, а посада прем' єр-міністра відсутня. У такому випадку парламент не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду, його роль значно обмежена. В США Конституція передбачає призначення членів уряду (кабінету) президентом за згодою верхньої палати конгресу - сенату. Така процедура використовується і для призначення на інші посади у системі виконавчої влади. У багатьох країнах до складу уряду входять усі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукупності і складають уряд. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді знижує активність. Тому в деяких країнах, де прийнята така модель, у структурі уряду утворюють вужчу колегію (Італія).

Основною особою уряду є прем'єр-міністр (канцлер, голова). У президентських республіках систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем' єр-міністра відсутня. У країнах із змішаною республіканською формою правління через дуалізм виконавчої влади роль центру урядової організації і діяльності розподіляється між главою уряду та президентом. Характер розподілу визначається конституційною нормою і державно-політичною практикою кожної конкретної країни. У країнах із змішаною республіканською і парламентськими формами правління глави урядів концентрують основні повноваження і, по суті, стоять над урядами. Така централізація і концентрація повноважень відображає об' єктивні закономірності суспільно-політичного розвитку окремих країн. Конституції більшості держав майже нічого не говорять про якесь особливе призначення прем' єр-міністра в структурі уряду та серед державних інститутів. Прем' єр-міністр очолює уряд і керує ним. В усіх конституціях порядок утворення уряду передбачає як першу стадію процесу заміщення посади глави уряду. І лише потім за безпосередньою участю прем' єр-міністра заміщуються інші урядові посади. Вибір глави завжди зумовлений, насамперед, розстановкою сил у парламенті і в партії, яку репрезентує.

Питання місця і ролі глави уряду в здійсненні виконавчої влади має принципово важливе значення для характеристики уряду. Досить суттєвим є й питання організації самого уряду як колегіального органу.

Існує певний класичний перелік міністерств, що обов'язково входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерства внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції. Керівники міністерств традиційно формували склад урядової колегії з самого початку розвитку сучасної державності. До складу урядів нерідко входять "міністри без портфеля", які виконують важливі урядові функції постійного або термінового характеру.

Значними особливостями відзначається організація виконавчої влади в США. Конституція не встановлює поділу компетенції у сфері виконавчої влади між президентом, членами кабінету, іншими посадовими особами. Ця влада повністю належить президенту. Існування кабінету Конституцією навіть не передбачене.

Вважається, що він створений та діє на основі конституційних актів (Великобританія, США).

Важливе значення для характеристики урядів та з' ясування природи взаємозв' язків органів законодавчої і виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності. Сюди насамперед слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом та відповідальність у порядку так званого імпічменту або в межах подібних до нього процедур. Саме політичну відповідальність уряду перед парламентом нерідко називають парламентською відповідальністю, пов' язуючи це її визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності допускається у країнах з парламентською та змішаною республіканськими формами правління. У президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед президентом.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлені в конституціях, власне політична відповідальність уряду дещо суб' єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності уряду визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні парламентаріїв. У конституційній теорії і практиці відомо два різновиди політичної відповідальності уряду: колективна та індивідуальна. В Іспанії, Казахстані, Росії, ФРН, Чехії, Японії та деяких інших країнах допускається тільки колективна відповідальність. У парламентській практиці прийнято, що уряд повинен піти у відставку в разі, коли сталося несприятливе для нього голосування з важливих питань загальної політики.

Як же діє виконавча влада в Україні? До складу Кабінету міністрів входять: прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, 3 віце-прем'єр-міністри, міністри (ст. 113). Прем'єр-міністр призначається Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Персональний склад Кабінету міністрів призначається Президентом за поданням прем' єр-міністра. Прем' єр-міністр керує роботою Кабінету міністрів, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету міністрів, схваленої Верховною Радою України.

Органами виконавчої влади держави є Кабінет міністрів України (уряд України), міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Кабінет міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З приводу місця Кабінету міністрів у структурі державної влади слід зазначити: статус Кабінету міністрів характеризується насамперед тим, що є відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією (ст. 85, 87, 113).

Кабінету міністрів властиві такі функції: виконавча, бюджетно-фінансова, державного планування розвитку України, організаційна, управління державною власністю, державного контролю та інші. Відповідно до функцій, Кабінет міністрів має повноваження: забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснює внутрішню та зовнішню політику держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента, вживає заходів забезпечення прав і свобод людини й громадянина. Основні повноваження - у бюджетно-фінансовій сфері та у сфері державного програмування розвитку України. Кабінет міністрів забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природорегулю-вання. Кабінет міністрів здійснює заходи по забезпеченню обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, організує здійснення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи. Відповідні функції виконавчої влади в окремих сферах (економіки, освіти, науки і культури, у соціальній та інших сферах) здійснюють у межах наданих повноважень відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Здійснюючи функції і повноваження, Кабінет міністрів видає постанови і розпорядження, які є обов' язковими для виконання. Актами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є накази та інструкції.

Кабінет Міністрів складає повноваження перед новобраним Президентом України. Прем' єр-міністр, інші члени Кабінету міністрів мають право заявити Президенту про відставку. Відставка прем' єр-міністра є відставкою всього складу Кабінету міністрів. Прийняття Верховною Радою резолюції про недовіру Кабінету міністрів має наслідком його відставку. Кабінет міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за дорученням Президента продовжує виконувати повноваження до початку роботи ново-сформованого Кабінету міністрів, але не довше, ніж 60 днів.

Виконавчу владу в областях, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету міністрів. За період здійснення повноважень державні адміністрації відповідальні перед Президентом і Кабінетом міністрів та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації також підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними або обласними радами народних депутатів. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства, можуть відповідно до закону бути скасовані Президентом або головою місцевої адміністрації вищого рівня.

У взаємодії місцевих державних адміністрацій з відповідними радами важливим положенням є те, що обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, то Президент приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Найважливішими функціями місцевих державних адміністрацій, зокрема, є забезпечення: виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету міністрів, інших органів виконавчої влади; законності і правопорядку; додержання прав та свобод громадян; виконання державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля та ін.; підготовки та виконання відповідних бюджетів. Члени Кабінету міністрів, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької та наукової у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Статус органів виконавчої влади, тобто організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету міністрів, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України.