Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 2. Контроль та нагляд у державному управлінні

Контроль є найважливішою умовою забезпечення правильного і своєчасного виконання завдань, що стоять перед органами виконавчої влади. Висока вимогливість, систематичний і дійовий контроль та перевірка виконання є ефективним засобом зміцнення дисципліни і законності, виховання у працівників апарату управління відповідальності.

Контроль - це органічна частина, функція управління. Складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управляти, є організація та застосування контролю, підвищення його ефективності в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об'єкта.

У ході контролю виявляються та усуваються обставини, що чинять негативний вплив на діяльність підконтрольних об'єктів, виявляються причини, що призводять до розходження практичних результатів з поставленою метою.

За результатами контрольних перевірок порушуються адміністративні або дисциплінарні провадження, ставиться питання про кримінальне переслідування, відшкодування збитків.

Контроль повинен бути універсальним, системним, дійовим, охоплювати всі сфери і галузі управління, що досягається широким залученням громадськості до контрольної діяльності.

Контроль повинен бути об'єктивним, оперативним і результативним. Це означає, що контрольні дії повинні здійснюватися своєчасно, об'єктивно оцінюватися робота підконтрольного об'єкта, вживатися заходи до усунення виявлених недоліків у роботі.

Контроль повинен бути гласним, тобто матеріали перевірок, результати контролю доводити до відома тих, що піддаються контролю.

Публічне обговорення матеріалів перевірок, виявлених недоліків, привернення до них уваги - є важливим засобом покращення роботи органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій. Таким чином, основними принципами контролю є:

o постійність;

o системність;

o об'єктивність;

o універсальність;

o дійовість;

o гласність.

Залежно від конкретних завдань, форм і методів контролю, від суб'єктів контролю та їх контрольних повноважень розрізняють такі види контролю за законністю у сфері виконавчої влади:

o парламентський контроль;

o громадський контроль;

o адміністративний контроль;

o судовий контроль;

o нагляд органів прокуратури.

Відмінність між цими видами контролю полягає в особливостях органів, що здійснюють контроль. Такими є Верховна Рада України, її постійні органи, Президент України, Конституційний Суд, вищий і центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади на місцях (державні адміністрації, адміністрації об'єднань, підприємств, установ), органи прокуратури, суду (як загального, так і арбітражного), органи міліції.

Є відмінності і в загальному характері контролю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного акта, то парламентський, адміністративний контроль (нагляд) мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку.

Отже, судовий контроль розрахований на міру зацікавленості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень його законних прав. Контроль парламентський, адміністративний передбачає зацікавленість відповідних органів у підтриманні правопорядку загалом.

За ознакою об'єктів контрольної діяльності зазначені вище види контролю, належать до зовнішнього контролю (нагляду), оскільки паралельно функціонує внутрішній (відомчий) контроль, що здійснюється міністерствами, державними комітетами, іншими відомствами за ходом виконання законодавчих та інших нормативних актів у відповідній галузі.

У чому полягає відмінність між наглядом і контролем. Мета контрольної діяльності і мета нагляду збігаються. Це є:

o дотримання (виконання) законодавчих актів;

o поновлення порушених протиправним діянням правовідносин;

o забезпечення притягнення винних до юридичної відповідальності.

Об'єктом контрольної діяльності є дії фізичних осіб у зв'язку з виконанням ними юридичних актів, загальнообов'язкових правил, а також перевірка фактичної наявності цінностей.

Об'єктом нагляду є саме законність юридичних актів, загальнообов'язкових правил, інструкцій, інших актів управління.

Методи контрольної діяльності включають як відмову у схваленні акта, так і скасування акта під час перевірки.

Види контролю, залежно від місця в процесі виконання управлінського рішення:

o попередній;

o превентивний (до приведення акта до виконання);

o поточний (у вигляді перевірки, обліку, обстеження, спостереження);

o заключний (відмова у схваленні акта, скасування такого в ході перевірки).

Для нагляду характерним є подальший контроль (за вимогою наглядної інстанції) із зупиненням дії акта, з вимогами усунення порушень закону.

Розглянемо детальніше кожен із зазначених видів контролю (нагляду).

Парламентський контроль здійснюється за ходом виконання затверджених програм і бюджету, за забезпеченням конституційних прав, свобод, обов'язків громадян. Він проявляється у накладанні "вето" на укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів. Парламентський контроль здійснюється Верховною Радою України.

Суть адміністративного нагляду полягає в тому, що вищі органи виконавчої влади наділені розпорядчими повноваженнями щодо нижчих органів, в тому числі мають право скасовувати, невідповідності закону, акти управління, що ними видаються.

Президент України скасовує акти Кабінету Міністрів України, акти міністерств, інших центральних органів за невідповідності їх закону, входить з поданням до Верховної Ради про дострокове припинення повноважень місцевих Рад народних депутатів у разі порушення ними законодавства.

Кабінет Міністрів у ході реалізації своїх контрольних повноважень має право скасовувати акти міністерств, інших відомств та органів виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації здійснюють контроль за діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту, за використанням природних ресурсів, за станом обліку, звітності, громадського порядку, за сплатою платежів у бюджет, за радіаційним, санітарним станом.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади контролюють стан реалізації актів, що ними видаються в межах галузі (відомства).

Розглянемо детальніше організацію і діяльність державної контрольно-наглядової служби в Україні.

Державна контрольно-ревізійна служба - провідна форма надвідомчого контролю, яка діє при Міністерстві фінансів і йому ж підпорядковується. Має організаційну структуру у вигляді Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь Автономної Республіки Крим, в областях, у містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних відділів (груп) у районах, містах, міських районах. У своїй діяльності державна контрольно-ревізійна служба керується Конституцією України, законом України від 26 січня 1993 року "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні".

Завдання цієї служби - здійснення державного контролю за витрачанням коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку, звітності. Державний контроль здійснюється у формах ревізій і перевірок.

Ревізія - це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ та організацій, дотриманням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності. За наслідками ревізії складається акт.

Перевірка - це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій або їх структурних підрозділів. Наслідки перевірок оформляються довідкою або доповідною запискою.

Повноваження державної контрольно-ревізійної служби поєднують:

1) право ревізій і перевірок як документів, так і фактичної наявності цінностей;

2) право доступу у будь-які приміщення підконтрольних об'єктів;

3) право вимагати від керівників проведення ревізій;

4) опечатувати приміщення, каси;

5) вилучати необхідні документи;

6) одержувати від кредитних установ необхідні документи, відомості про банківські операції і рахунки;

7) пред'являти вимоги щодо усунення виявлених порушень;

8) стягувати на користь держави кошти, одержані внаслідок незаконних дій та порушень законодавства.

Органи державної контрольно-ревізійної служби мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення у сфері фінансової діяльності (ст. 164 КУпАП).

Зовнішній контроль здійснюють і спеціалізовані органи контролю. Ці органи створюються у галузях промисловості та фінансів, сільського господарства і охорони природи, будівництва та збереження матеріальних цінностей тощо. Суб'єктами цього контролю є державні інспекції: пожежна, автомобільна, в справах захисту прав споживачів, з контролю за цінами, за вивозом матеріальних цінностей, за станом ядерної і радіаційної безпеки, за дотриманням стандартів, благоустрою, екологічна та ін.

До кола спецінспекцій належать інспекції: пробірного нагляду, сільськогосподарського нагляду, газового нагляду, котлонагляду, ветеринарного нагляду, рибного нагляду та ін.

Для правового статусу спецінспекцій характерно, що наглядові функції за виконанням юридичних документів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов державних обов'язкових стандартів, нормативів, інструкцій), поєднуються з контрольними - за діями органів та посадових осіб щодо виконання загальнообов'язкових правил.

Інспекції наділені правом проводити перевірки, обстеження, рейди, зобов'язані брати участь у ревізіях, знайомитися з документами, вимагати пояснення з усіх видів порушень, вимагати від органів вищого рівня притягнення винних до відповідальності, давати приписи, що породжують юридичні обов'язки, наприклад, про усунення порушень законності і причин, що їм сприяють.

Кожна спецінспекція у своїх діях не має права втручатись у повсякденну роботу адміністрації підконтрольного об'єкта незалежно від форм власності, не може оцінювати оперативно-службову діяльність адміністрації, а має проводити перевірку відповідно до питань свого профілю.

Нагляд органів прокуратури

Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року називає нагляд за точним та однаковим виконанням законів, який здійснюють органи прокуратури, вищим наглядом. Ця назва -принципова. Як зазначалося вище, наглядом та контролем за точним виконанням юридичних приписів займаються й інші органи, але наглядову чи контрольну діяльність вони чинять від свого імені. Прокурори здійснюють загальний нагляд від імені Верховної Ради України - вищої влади в державі.

Згідно з Перехідними положеннями Конституцій України, органи прокуратури здійснюють нагляд:

за дотриманням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за дотриманням і застосуванням законів та функцією попереднього слідства - до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Основним і специфічним для прокуратури способом юридичного реагування на порушення законності у сфері виконавчої влади є винесення протесту з вимогою скасування юридичного акта чи приведення його у відповідність із чинним законодавством, а також припинення незаконних дій посадових осіб, відновлення порушеного права.

Протест обов'язковий для розгляду та відповідного реагування протягом 10 днів з моменту його надходження. Принесення протесту зупиняє дію опротестованого акта. Протест, принесений прокурором може бути відкликаний або змінений вищим прокурором.

Залишення посадовою особою без розгляду протесту, припису чи подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на них тягне за собою адміністративну відповідальність винної посадової особи за ч. 2 статті 185/6 КУпАП,

Коротко зупинимося на судовому контролі в державному управлінні.

Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у двох формах:

1. Це діяльність суду щодо вирішення адміністративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності актів управління на підставі звернень зацікавлених осіб. Йдеться про справи, що виникають з адміністративно-правових відносин: справи позовного та особливого провадження (про звільнення, житлові, про відшкодування збитків, завданих неправильними діями посадових осіб), справи по позовах органів самоврядування, власника тощо, вирішуючи які, суд обов'язково перевіряє доцільність, законність, обґрунтованість дій відповідних органів управління. Судові рішення при цьому або скасовують, або змінюють незаконні акти виконавчої влади або ж відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать закону. Це є пряма форма судового контролю.

2. Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце і тоді, коли законність того чи іншого акта чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судові доводиться оцінювати дії органів управління з погляду їхньої відповідності закону. Це, так званий, непрямий контроль. Отже, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у сферах, які недоступні деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності.

За результатами непрямого контролю судами приймаються окремі ухвали та подання.

Окрема ухвала має інформувати державні органи, об'єднання громадян, комерційні та інші приватні структури про виявлені порушення закону, про причини та умови, що породили їх, повідомляє про необхідність вжиття заходів щодо усунення порушень і попередження таких надалі (ст. 340 КПК, ст. 235 ЦПК України). Специфікою цього судового акта є те, що ним суд не скасовує і не змінює протизаконні акти управління, а лише повідомляє сигналізує про необхідність їх скасування і не повторення протиправних дій надалі.

Подання судді має таку саму мету, але відрізняється від окремої ухвали єдиноначальним порядком, оперативністю, виноситься суддею у довільній формі, є наслідком узагальнення фактів порушення законності щодо ряду справ поза судовою діяльністю або після судового процесу.

Залишення посадовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само, як і невчасна відповідь на окрему ухвалу (подання), тягнуть за собою адміністративну відповідальність (ч. 1 ст. 185/6 КУпАП).

Адміністративно-наглядова діяльність органів міліції проявляється у перевірках дотримання громадянами і посадовими особами, державними органами і об'єднаннями громадян правил дозвільної системи, торгівлі, громадського порядку і безпеки, режиму надзвичайного стану, а також правил загальнообов'язкового характеру, що встановлюються у передбаченому законом порядку уповноваженими органами держави. До порушників цих приписів застосовуються заходи адміністративної відповідальності.

Що стосується Конституційного суду, то його призначення - вирішувати спір про відповідність Конституції України, нормативних актів Президента України, законів, та інших нормативних актів, що приймаються Верховною Радою України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.