Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 1. Призначення Кодексу адміністративного судочинства

1. Призначення Кодексу адміністративного судочинства

Згідно зі статтею 1 КАСУ, предметом його регулювання є:

1) повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції;

2) порядок звернення до адміністративних судів;

3) порядок здійснення адміністративного судочинства.

У відповідності з даною статтею Кодекс адміністративного судочинства України визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції. Згідно граматичного тлумачення термін "повноваження" означає "право, надане кому-небудь для здійснення чогось". Отже, повноваження адміністративних судів означає їх право на розгляд справ адміністративної юрисдикції. Іншими словами, це є не що інше як компетенція, "коло повноважень якої-небудь особи, організації, установи або особи", адміністративного суду. Виділення інституту справ адміністративної юрисдикції зумовлене необхідністю чітко визначити сферу повноважень адміністративних судів. Уперше термін "справа адміністративної юрисдикції" на законодавчому рівні з'явився в законі України "Про судоустрій України". Так, згідно із Законом України від 21 червня 2001 р. "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій" ст. 4 Закону "Про судоустрій України" стала передбачати і розгляд у судах загальної юрисдикції і адміністративних справ. В новому Законі від 7 лютого 2002 р. "Про судоустрій України" такі справи називаються справами адміністративної юрисдикції і визначаються як "адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування". Слід зазначити, що термін "справи адміністративної юрисдикції", який використовується в ст. 1 Кодексу про адміністративне судочинство, є невдалим з огляду на те, що під адміністративною юрисдикцією також розуміють "діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати справи про адміністративні правопорушення". Отже, слід зазначити, що поняття "справа адміністративної юрисдикції" ширше в буквальному формулюванні, ніж це має бути насправді. В цьому випадку суд має застосувати обмежувальне тлумачення, оскільки тут має неспівпадіння тексту і змісту норми Кодексу адміністративного судочинства України, коли її значення більш вузьке за словесне вираження. Отже, тут обмежувальне тлумачення дає підставу застосувати закон до більш вузького кола справ, а саме тільки до таких адміністративних справ, які лише розглядають і вирішують адміністративні суди та які відносяться до повноваження адміністративних судів. Таким чином, слід констатувати, що предметом будь-якого судового розгляду, в тому числі і стосовно справ адміністративної юрисдикції, як правило, є правові спори. В окремих випадках суди вирішують питання безспірного характеру з метою попередити можливе порушення прав та інтересів людини. До юрисдикції адміністративних судів також належать спірні правовідносини. Особливістю цих правовідносин є публічний характер, тобто це правовідносини, що виникають або виникатимуть у сфері реалізації публічної влади. Обов'язковою стороною в таких спорах має бути представник публічної влади (орган державної влади, орган місцевого самоврядування тощо). До публічно-правових спорів також відносяться кримінально-правові відносини щодо переслідування особи за вчинення злочину (проте вони вирішуються в порядку кримінального судочинства, а не відносяться до юрисдикції адміністративних судів). Крім того, юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення публічно-правових спорів обмежується юрисдикцією Конституційного Суду України. Таким чином, адміністративні суди мають вирішувати всі публічно-правові спори, за винятком тих, що згідно з Конституцією України чи іншим законом вирішується в іншому порядку судового провадження.

У відповідності зі ст. 1 Кодексу адміністративного судочинства України під справами адміністративної юрисдикції, з врахуванням обмежувального тлумачення, слід розуміти публічно-правові спори, в яких однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства або на виконання Делегованих повноважень. Таким чином, адміністративні суди повинні вирішувати всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом передбачений інший порядок судового вирішення.

Отже, до повноважень адміністративних судів належить розгляд таких справ:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень У випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Конституційний Суд України зробив висновок, що суди загальної юрисдикції уповноважені вирішувати спори щодо законності постанов Верховної Ради, актів глави держави й уряду. Так, згідно з одним із рішень Конституційного Суду, "Постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України є підзаконними актами (стаття 91; частина третя статті 106 Конституції України), тобто такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України і мають відповідати їм. Тому вони можуть перевірятися на відповідність не лише Конституції, а й законам України. Перевірка законності зазначених актів є функцією судів загальної юрисдикції".

Згідно з іншим рішенням Конституційного Суду, повноваження судів загальної юрисдикції "стосовно розгляду справ, у яких однією із сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів, з підстав, зазначених у законодавстві, відповідає частині другій статті 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Кабінету Міністрів України (пункт 1 частини першої статті 150 Конституції України), а не про їх законність". Стаття 13 Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод кожному гарантує право на ефективний засіб правового захисту своїх прав і свобод у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене офіційними особами.

Ст. 1 Кодексу адміністративного судочинства України за призначенням до предмету регулювання цього Кодексу відносить також порядок звернення до адміністративних судів. Конституційне право на судовий захист (тобто право на звернення до адміністративного суду) закріплюється ст.ст. 6,7,13,104,171,172,173,174,175,176,177,17 9,180,181,182,183,185,186,211,212, 236, 246, 249 Кодексу адміністративного судочинства України. Важливо, щоб у суб'єкта звернення за судовим захистом не була тільки процесуальна правоздатність або процесуальна дієздатність, але й правоздатність по конкретній адміністративній справі. За таким захистом може звернутися по конкретній адміністративній справі лише зацікавлена особа. Юридичною заінтересованістю володіють тільки ті, хто звертаються до суду, хто є учасником спірного матеріального правовідношення або ті, кому законом надано право порушувати адміністративну справі в інтересах інших осіб (ст.ст. 60,61 Кодексу адміністративного судочинства України). Як уявляється, спірним є ствердження, що останні із перерахованих не є зацікавленими, а лише наділені цим правом для захисту інтересів інших осіб. Ці учасники адміністративного процесу беруть участь, тобто наділені юридичною заінтересованістю, проявом якої і є право порушити адміністративну справу.

Зацікавлені особи при зверненні до адміністративного суду зобов'язані дотримуватися встановленого процесуального порядку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів.

Крім того, необхідно зазначити, що Кодекс адміністративного судочинства України визначає порядок адміністративного судочинства. Провадження в адміністративних справах (судочинство) проявляється в процесуальних діях судді (суду) та інших учасників судочинства. При найближчій процесуальній меті ці дії об'єднуються в стадії (наприклад, стадія порушення адміністративної справи, підготовки справи до судового розгляду, судовий розгляд). Згідно з принципом диспозитивності адміністративний суд позбавлений права ініціювати судовий адміністративний процес.

Порядок здійснення адміністративного судочинства регламентується розділами третім, четвертим та п'ятим Кодексу адміністративного судочинства України.

Зазначений кодекс складається з 272 статей, що об'єднані у шість розділів. Великі розділи складаються з глав.

Останній розділ Кодексу - розділ VII "Прикінцеві та перехідні положення" - складається з 15 пунктів. У ньому встановлено дату і порядок набрання чинності Кодексом, врегульовано розподіл адміністративної юрисдикції між загальними і господарськими судами в процесі створення адміністративних судів, а також внесені необхідні зміни до Цивільного процесуального кодексу України та деяких інших законів у зв'язку з запровадженням Кодексу адміністративного судочинства.