Адміністративне право - Кісіль З.Р. - 2. Класифікація суб'єктів адміністративно-процесуального права

На сьогодні інститут суб'єктів адміністративного процесу достатньо серйозно досліджений в теорії адміністративного процесу. Теоретиками адміністративного процесу запропоновані різноманітні класифікації суб'єктів процесуальних правовідносин залежно від того, що вкладається кожним з теоретиків у зміст адміністративного процесу. Наприклад, С. М. Махіна запропонувала таку класифікацію:

В управлінському процесі беруть участь три групи суб'єктів.

Перша група,- "наділені власними повноваженнями (сторона яка управляє) - Президент, вищі посадові особи, вищі органи виконавчої влади".

Друга група, - це суб'єкти, на яких поширюється власний вплив (керована сторона). До них належать фізичні та юридичні особи, які не наділені власними повноваженнями у сфері управління.

До третьої групи автор включає суб'єктів які одночасно володіють власними повноваженнями та перебувають під управлінським впливом. Це посадові особи, державні та муніципальні службовці, структурні підрозділи органів державної влади та ін.

Що стосується адміністративного процесу як форми примусового впливу, як зазначає Н. Г. Саліщева, то його суб'єктів можливо поділити на дві групи.

До першої групи належать суб'єкти, безпосередньо зацікавлені в результатах юридичного процесу, чиї інтереси та суб'єктивні права підлягають захисту всіма процесуальними способами та прийомами.

До другої групи належать лідируючі суб'єкти, які виконують свої функції в чужому інтересі, з метою законного та обґрунтованого рішення по справі, яка розглядається.

В. Д. Сорокін поділяє суб'єктів адміністративного процесу на індивідуальних - громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства; колективні - органи виконавчої влади, підприємства, установи, громадські об'єднання, державні та муніципальні службовці.

М. М. Тищенко визначає учасників процесу як громадян, інших осіб, колективи громадян і організації в особі їхніх представників, які наділені правами і несуть певні обов'язки, що дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, що представляються ними, колективів громадян чи організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Організаторів же (лідируючих суб'єктів) він визначає як суб'єктів адміністративного процесу, що діють з метою ведення процесу, здатні самі на державно-владній основі приймати рішення в справі.

Група організаторів (лідируючих суб'єктів) неоднорідна. Істотне значення має стосунок того чи іншого органу (посадової особи) до правозастосування, тобто вирішення справи. Орган (посадова особа), що вирішує справу, лідирує не тільки на стадії вирішення. Він має достатньо процесуальних можливостей, щоб забезпечити провадження на інших стадіях: повноваження процесуального контролю, санкціонування процесуальних дій, що проводяться іншими лідируючими суб'єктами, забезпечення виконання рішення. Таких організаторів учений пропонує називати проводом. Тому інші лідируючі суб'єкти залежно від ступеня публічності юридичної справи (юрисдикційна, позитивна) більшою чи меншою мірою залежні від проводу. В юрисдикційних справах лідируючі суб'єкти наділені більшою свободою в примусовій реалізації владних повноважень щодо зацікавлених осіб. В інших провадженнях такі лідируючі суб'єкти звертаються до проводу за санкціонуванням владного впливу. В останньому випадку процесуальний статус лідируючих суб'єктів наближається до статусу зацікавлених осіб. Нарешті всіх лідируючих суб'єктів можна віднести до складу учасників, оскільки реалізація примусових процесуальних дій у переважній більшості випадків здійснюється із санкції проводу.

Тому суб'єктів провадження вчений пропонує розподілити на провід та учасників. А останніх - на лідируючих суб'єктів, зацікавлених осіб та осіб, що сприяють розгляду справи.

В. К. Колпаков виділяє п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу:

1) громадяни;

2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату;

3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність;

4) державні службовці, службовці органів місцевого самоврядування, посадові особи, наділені адміністративно-процесуальними правами та обов'язками;

5) інші державні органи та їх посадові особи. Особливе місце серед них посідають громадяни. Вони, по-перше, є носіями прав і обов'язків (у тому числі й адміністративно-процесуальних) в будь-якій галузі публічно-у правлінської сфери (господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній);

по-друге, специфіка загально-правового статусу громадян породжує в усіх інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок забезпечувати додержання їхніх прав;

по-третє, на відміну від інших суб'єктів, громадяни не є компетентними вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але в цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів);

по-четверте, громадяни не можуть вступати в адміністративно-процесуальні відносини безпосередньо один з одним.

Виконавчо-розпорядчі органи як суб'єкти адміністративного процесу характеризуються передусім тим, що вирішують індивідуально-конкретні справи. Проте, адміністративно-процесуальна правосуб'єктність виконавчо-розпорядчих органів при цьому неоднакова. Вона поділяється на загальну, галузеву та спеціальну.

Загальну правосуб'єктність мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої компетенції. До них належать, наприклад, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування.

Галузеву правосуб'єктність мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у межах галузі. Це, наприклад, департаменти, служби, відділи міністерств.

Спеціальну правосуб'єктність мають органи, створені спеціально для вирішення вузького кола справ. Наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації.

Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність об'єднань громадян закріплена в Законі "Про об'єднання громадян". Вона виникає в разі реалізації ними своїх прав, передбачених ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської організації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалізуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх застосовуються санкції, передбачені статтями 29, 30, 31 і 32 (штраф, попередження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск). Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність притаманна органам самоорганізації населення. Відповідно до чинного законодавства, вони розглядають звернення громадян, ведуть їх облік за віком, місцем роботи чи навчання.

Відповідними нормативними актами визначається адміністративно-процесуальна правосуб'єктність посадових осіб, державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування її особливості зумовлені двома обставинами: по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів (правосуб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста); по-друге, значну роль відіграє зміст посадових прав і обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністерства належать до однієї категорії - третьої, але, зрозуміло, що їх правосуб'єктність різна.

Спеціальною адміністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють інші, передбачені законом державні органи та посадові особи. Так, районні (міські) суща одноосібно розглядають низку справ про адміністративні правопорушення (ст. 221 КУпАП), в органах прокуратури ведеться провадження за скаргами та заявами громадян. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і має право запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі У літературних джерелах розглядається адміністративно-процесуальна правосуб'єктність таких державних органів, як Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія та інші'.

Враховуючи сучасні тенденції розвитку адміністративно-процесуального законодавства та теоретичні дослідження вчених-адміністративістів найбільш повною та універсальною є класифікація суб'єктів адміністративно-процесуального права за функціональним призначенням:

1. Суб'єкти, що наділені правом вести справу, перевіряти на відповідність представлені документи та складати правові документи.

2. Суб'єкти, що наділені правом приймати владні акти.

3. Суб'єкти, що мають особистий інтерес у справі (на відміну від суб'єктів першої групи, ніхто з представників цієї групи не має владних повноважень).

4. Суб'єкти, що сприяють встановленню об'єктивної істини шляхом надання компетентним органам (посадовим особам) відомої їм інформації щодо обставин правопорушення.

5. Суб'єкти, які мають спеціальні знання та навички і залучаються для дослідження з їх використанням фактичних даних, що фігурують у справі.

6. Суб'єкти, що засвідчують важливі для встановлення об'єктивної істини факти, дії, обставини.

7. Суб'єкти, що сприяють виконанню постанови по справі.